鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭的功能定位研究

項賢國 李永瑋 李風志

〔內容提要〕人民法庭歷經政治運動時期、經濟建設時期、功能轉型時期和法治變革時期四個不同階段，通過對H省H市J縣人民法院派出的人民法庭進行田野調查，考察人民法庭的建設現(xiàn)狀、功能劃分、人員配置、硬件設置和參與基層社會治理情況，挖掘人民法庭審判、調解和治理功能運行中存在的現(xiàn)實困境，進而從適度延伸人民法庭審判功能、適度提升人民法庭調解能力和適度調整人民法庭治理功能三個方面，重塑鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭的功能定位，助力基層社會治理，推動法治中國、法治政府和法治社會建設。

〔關鍵詞〕人民法庭；功能定位；田野調查；現(xiàn)實困境；政策建議

注：本文系宿遷學院司法案例研究中心承擔的委托課題“法院實證項目合作研究”（項目編號：橫2023047）的階段性成果。

基層治，則國安；基層興，則民安。國家治理的基石在基層，基層安定，人民群眾幸福安康，國家方能高質量發(fā)展，社會方能和諧穩(wěn)定。法治中國、法治政府和法治社會建設任重道遠，應立足經濟社會發(fā)展實踐，挖掘發(fā)揚傳統(tǒng)司法資源與法治改革深度推進相結合，滿足多元化司法需求，建立多元化糾紛化解機制，有助于推動基層社會治理。人民法庭作為人民法院的派出機構，擔負著化解基層群眾多元糾紛的重要職責，直面人民內部矛盾的第一道防線，是司法改革的前沿陣地，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下必須重塑人民法庭的功能定位，促進基層社會治理體系和治理能力建設。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭功能定位的發(fā)展脈絡

（一）政治運動時期的人民法庭（1949—1977）

這一時期處于新中國成立后至改革開放前，人民法院的工作重心是為政權穩(wěn)定服務。人民法庭的名稱被界定為特別法庭，受到政府和人民法院的雙重領導，主要功能是為政治運動服務，這一時期審理的案件主要屬于刑事領域、政治運動、農村土地制度改革等案件。直至1950年，當時的政務院出臺了專門規(guī)范人民法庭的《人民法庭組織通則》，明確規(guī)定各省級政府批準成立人民法庭。1954年全國人民代表大會制定了《中華人民共和國人民法院組織法》，在法律層面規(guī)定了人民法庭的基本規(guī)則。后在“文革”時期至改革開放前，人民法庭制度因政治原因遭受停滯狀態(tài)。

（二）經濟建設時期的人民法庭（1978—1997）

改革開放后，逐步恢復人民法庭的建制，《人民法院組織法》（1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議通過）第二十六條再次明確規(guī)定人民法庭的設立、地位。該時期人民法庭建設的目的是重新設立合理的區(qū)域劃分，準確界定其職責范圍。隨著中國特色社會主義市場經濟的不斷深入發(fā)展，法治理念的深入人心和法治建設的步伐加快，人民法庭案件受理數(shù)量快速增長。該階段末期，人民法庭受理民事案件總量占到基層人民法院受理案件總量的80%，甚至少數(shù)人民法庭還承擔了刑事自訴案件的立案、審理職能?？傮w上看，這一時期人民法庭的職能包括但不限于審理民事案件、參與人民調解、普法宣傳、社會治理等。

（三）功能轉型時期的人民法庭（1998—2011）

該時期人民法庭的建設發(fā)展逐漸步入常態(tài)化，根據(jù)規(guī)范化和地域化的要求迅速完成機構設置改革與管轄范圍劃分。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不斷提高，農村居民人口向城鎮(zhèn)遷移，人民法庭服務的地域范圍在不斷擴大，一般情況下，一個法庭可以服務10萬人左右、管轄范圍擴大至3～6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。人民法庭的配置趨于合理，職能定位逐步完善。自1998年全國法院第一次人民法庭建設工作會議后，1999年最高人民法院發(fā)布專門針對人民法庭的規(guī)定，具體翔實規(guī)定了人民法庭的設立、運行、撤銷等內容。人民法庭的數(shù)量逐年減少，職責范圍不斷優(yōu)化調整。隨著2005年全國法院第二次人民法庭工作會議的召開，人民法庭的設置與職能得到進一步規(guī)范，明確規(guī)定了人民法庭不根據(jù)區(qū)劃來設置，并確立審判中心主義的人民法庭工作模式。

（四）法治變革時期的人民法庭（2012至今）

隨著2012年黨的十八大的召開，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中國特色社會主義法治加速發(fā)展，人民法庭也進入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法治變革時期。2014年全國法院第三次人民法庭工作會議上明確界定了人民法庭的審理案件、調解糾紛與社會治理職能，并提出人民法庭應參與多元化解紛機制的建設，化解人民群眾內部矛盾。至2017年時，全國大多數(shù)人民法庭都進入“一網通辦”的多元解紛體系，極大地降低了當事人的權利救濟成本。當前，隨著法治中國、法治政府和法治社會的建設，習近平法治思想指引下的全面依法治國得到全面貫徹落實，人民法庭的職能不斷適應社會變革需求。人民法庭在科學立法、公正執(zhí)法、司法為民的過程中，不斷找準定位，優(yōu)化職責范圍，充分彰顯了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭的創(chuàng)新發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭功能定位的困境管窺

（一）審判功能運行困境

案件繁簡分流缺失。人民法庭受理的案件類型復雜，沒有有效分流繁簡案件，阻滯了人民法庭的辦案質量與效率。案件的繁簡分流不僅指立案階段進行簡單的分開處理，而是要將繁簡分流貫穿到審判程序的各個環(huán)節(jié)，保證簡案快審、繁案精審。繁簡分流的核心是“簡案快辦、難案精辦”。對事實清楚、權利義務關系明確、證據(jù)充分、當事人爭議不大的案件，通過合理分流，集約處理，速裁審理，使案件得到快速精準裁判，即高效保障當事人合法權益，節(jié)約司法資源。人民法庭仍在審理標的額較大、案件復雜、適用普通程序的繁雜案件，與人民法院本部的審判業(yè)務沒有區(qū)分，嚴重影響了案件審判質效的提升。

考核指標有待完善，個別指標與人民法庭現(xiàn)狀不符。作為法院工作的最前沿，人民法庭面臨著巨大的信訪壓力。按照目前的考核體系，將涉訴信訪和案件調解率作為考核人民法庭工作和法官個人的重要指標，而人民法庭所審理的案件當事人則因文化及法律素養(yǎng)較低等原因而導致調解工作的難度更大，為避免信訪，有時不得已為調解而調解，案件審判的實際效果打了折扣。

審判人員數(shù)量不足。當前，人民法庭普遍存在辦理案件人員少、案件多的情況，從立案、調解、審理“一條龍”。庭長和主審法官同是一人，全部的審判任務和庭務工作都由庭長一人承擔，繁雜的庭務工作往往占用了過多的時間，造成法庭事務管理工作與審判業(yè)務工作相互沖突的情況。實際工作中，法官既是全部案件的主辦人，又是法庭的負責人，還是司機、會計、打字員等，審判人員的不足，確實不利于法庭各項工作的順利開展。

（二）調解功能運行困境

調解功能認識誤區(qū)。一直以來，審判是人民法庭的主要功能，調解是其定爭止紛的重要功能。但是，人民法庭對調解的認識在不斷變化，從最開始的以調解為主，到高度重視調解，后到尊重當事人意愿調解，調解功能的不斷演變導致人民法庭對調解的理解與把握存在誤區(qū)。人民法庭應準確理解調解在訴訟過程中的重要作用，在進行立案審查時，要嚴格按照立案要求，對符合立案條件的，在立案時要依法作好指導當事人訴訟的工作，將訴訟風險詳細地告知當事人，并立即開始向原告了解案件情況，以便在調解時能夠有的放矢。

調解方法運用缺位。人民法庭調解應以事實為根據(jù)，充分保護當事人雙方的合法權益。調解必須在基本事實清楚的基礎上開展，搞清案件的事實是做好審判工作的基礎。調研中，有的法庭在案件事實不清楚時就進行調解，結果必然就是“和稀泥”，當事人不能心悅誠服，調解的成功率較低。同時，有的人民法庭并沒有將“法”與“理”充分結合，沒有用真情去打動當事人。受各種條件所限，大多數(shù)當事人對法律規(guī)定不了解或不太了解，對人民法庭如何解決案件更是摸不到頭腳。人民法庭對于不容易理解的，沒有做到將法與理相結合，沒有做到將法律規(guī)定以通俗、易懂的道理闡述，用真情、用老百姓通用的語言進行解釋，并舉出與案件事實相貼近的事例讓當事人有更直觀的認識，導致當事人不愿意參與人民法庭的調解。

多元合作動力不足。人民法庭參與人民調解，需要與多方主體協(xié)同合作，形成立體全面系統(tǒng)的體系。司法審判參與調解一個重要的內容就是建立完善的矛盾協(xié)調化解機制，在事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)通過多方主體參與和多元手段化解糾紛。目前人民法庭發(fā)揮調解功能的多元聯(lián)動力量不足，尚未形成完善的多元化解糾紛機制，使得人民法庭在加強司法審判、服務鄉(xiāng)村振興過程中面臨較大困難。從保障機制方面看，人民法庭發(fā)揮調解功能需要實體平臺和網絡平臺支撐，需要人力、物力、財力等支持，目前人民法庭在整合專業(yè)人才、基礎設施和專業(yè)人才等方面力不從心，實體與互聯(lián)網、“智慧法院”的融合建設也比較緩慢，不能為有效發(fā)揮調解功能提供堅強有力的支持。

（三）治理功能運行困境

治理運行經費不足。運行經費不足，辦公條件艱苦，導致人民法庭參與基層社會治理的主動性不足。由于中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關于加強政法經費保障工作的意見》未將基層人民法庭辦案經費予以單列，導致實踐中多數(shù)法院人民法庭的經費保障仍然依靠訴訟費返還，或對法庭都實行經費包干制度。法庭水電費、電話費、招待費、車輛修理費等問題都需要獨立面對，即使送達所需的油料費法庭都難以承受，影響法庭工作的正常開展。此外，人民法庭的陪審員專項經費及社會法庭專項經費在大多數(shù)地方都未列入財政預算，造成人民陪審員和社會法官工作積極性不高。

參與治理意識不強。目前基層人民法庭個別干警將審判工作與綜合治理割裂開，二者之間沒有交集，從而導致參與社會治理工作意識不強，不能自覺地將審判工作與社會治理有機結合。沒有大局觀，養(yǎng)成了就案辦案的習慣，不能從根本上消除基層矛盾和糾紛。集中體現(xiàn)在審理案件時思想工作未做到位，特別是對一些離婚損害賠償糾紛、土地權屬糾紛等易于引起民眾矛盾激化的民事案件，沒有開展深入細致的思想工作，不能及時消除雙方之間對立情緒，使糾紛未能及時得到化解，從而為社會治理工作留下隱患。

司法為民能力不高。人民法庭承擔大量的民商事案件的審判任務，便民訴訟是人民法庭一如既往堅持的優(yōu)良傳統(tǒng)。但個別人民法庭不結合農村仍停留在以往等案上門、坐堂審案現(xiàn)狀，忽略巡回審判、“假日便民法庭”帶來的便民實效，忽視了人民法庭和農村的特殊情況，一方面增加了群眾訴累，影響其正常生產生活，另一方面延長審判周期，村民合法權益得不到及時保障。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭功能定位的路徑厘清

（一）適度延伸人民法庭審判功能

加強訴訟引導。立案環(huán)節(jié)設立專門窗口，安排專人負責，當群眾進行法律咨詢或申請立案時，通過法律釋明、闡明利弊，算好訴訟風險“五筆賬”，引導其理性表達訴求，調整心理預期，自主選擇糾紛解決途徑，實現(xiàn)訴求進出分流?？梢詮姆?、調、裁、審四個環(huán)節(jié)出發(fā)，構建立體的、動態(tài)的、分層的分流“漏斗”和“調節(jié)閥”，充分發(fā)揮民事簡易程序、小額訴訟程序、督促程序等作用，實現(xiàn)“當簡則簡、簡案快辦、以簡化多”。

建立多元化糾紛解決機制。設立機動車交通事故責任（財產保險合同）、民間借貸、勞動爭議等專業(yè)化調解室，在征得當事人同意的情況下，充分發(fā)揮人民調解員、行業(yè)協(xié)會組織、行政主管部門的作用，開展訴前或庭前聯(lián)動調解，法官負責調解指導、司法確認等，實現(xiàn)糾紛的多元解決，減輕當事人訴累。

完善審判團隊工作模式。實行“員額法官+助理審判員+駐庭書記員”的審判團隊工作模式，指定員額法官擔任審判長，側重案件審理、判決書制作把關，助理審判員負責團隊普通程序案件的庭前調解、證據(jù)交換、文書送達等工作，并下放裁判文書簽發(fā)權給合議庭，實現(xiàn)工作合理分工配合，審判事務繁簡分流。

（二）適度提升人民法庭調解功能

人民法庭應將訴訟調解與有關司法部門調解相結合，提高案件的調解率。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所所處的位置，以及眾多歷史原因，許多老百姓更容易相信司法所，因此人民法庭與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的協(xié)作顯得尤為重要。在法院與司法所不斷加強協(xié)作，化解矛盾的契機下，人民法庭大力加強了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的聯(lián)系，定期溝通，個案交流。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為當事人提供正確的法律咨詢，代寫起訴手續(xù)，積極配合法庭案件的審理，為人民法庭案件的順利調解起到了很大的幫助作用。人民法庭對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的法律服務和法律宣傳工作予以支持，形成了互相協(xié)助、互相支持的良好工作關系。

人民法庭應調動一切積極因素，充分發(fā)揮人民群眾調解的作用。基層法庭面對的當事人主要是各村隊的村民，人民法庭所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的風俗又比較注重親情，尊重長輩，聽從村隊的意見。所以在工作中，法庭可以積極爭取各村隊的支持，利用民間的調解手段，讓村隊有關負責人做當事人的說服工作，并通過各種渠道讓當事人的近親屬、長輩做一些說服教育工作，為調解案件起到很好的推動作用。

人民法庭應分階段、多層次、堅持不懈地進行調解。人民法庭可以要求審判人員利用在宣判前的任何一個階段進行調解。在送達訴狀時就對被告做調解工作，并立即給雙方當事人安排時間進行調解，如調解不成再進行開庭。庭前調解成功，案件審結。調解沒有達成一致意見，但仍有利于查清案件事實，歸納爭議焦點，為開庭審理作好準備。

（三）適度調整人民法庭治理功能

人民法庭應爭取基層黨委和政府的支持，積極參加社會治安綜合治理。基層法庭工作紛繁蕪雜，各個村隊的情況不相同，有很多糾紛是法院很難解決的。所以人民法庭應轉變工作思路，積極爭取鎮(zhèn)黨委和政府的支持，與相關部門互相溝通、互相配合，將一批時間較長、矛盾較深、不宜訴訟、容易引起過激事件的案件化解在訴訟前。

在考核指標的設定上，既要有普遍適用的指標，又要針對法庭的特點，來制定包含參與基層社會治理在內的符合法庭特點的考核項目，以求實現(xiàn)最佳的辦案效果。提高法庭職級待遇，法庭由于其獨立性，應明確為正科級單位，據(jù)此落實法庭人員的相關待遇。建立由財政統(tǒng)一保障人民法庭經費的制度，落實人民法庭參與基層社會治理的待遇。

國家應合理規(guī)劃法庭選址，適當減少法庭的設置。現(xiàn)在人們的交通出行、通訊建設得到了極大的改善，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并，行政區(qū)域已發(fā)生了變化，對那些審判人員少、條件差、案源不足、管轄區(qū)域不大的人民法庭予以撤并，適當合并法庭使人財物相對得到集中，設立婚姻家庭、金融等若干合議庭，適當配備司法警察，優(yōu)化辦公條件，建立數(shù)字化審判庭，在現(xiàn)有條件下能適應人民法庭的規(guī)范化和規(guī)?；l(fā)展的要求，凸顯人民法庭的治理功能。

四、結束語

人民法庭是基層人民法院的“基層”，是化解矛盾糾紛、服務人民群眾的第一線，植根于人民群眾中間，審理大量的民事、經濟和刑事自訴案件，調處各種民間糾紛，處在促進社會公正、化解矛盾糾紛、保證社會穩(wěn)定、參與基層社會治理、促進鄉(xiāng)村振興的最前沿。人民法庭工作的好壞，直接關系到轄區(qū)一方的平安和人民法院在廣大人民群眾心目中的形象。做好人民法庭工作，意義重大。但是，隨著形勢的發(fā)展，法院工作有了新的變化，人民法庭工作中存在的一些問題也日益凸顯。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“楓橋式”人民法庭應著力推進人民法庭標準化、智能化建設及優(yōu)化法庭布局、加強隊伍建設，在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能建設中發(fā)揮重要作用，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中建功立業(yè)。

（作者單位：1.宿遷學院法律系；2.河北省景縣人民法院）