中國城鎮(zhèn)化之路與人民法庭布局
——以三省三市(地區(qū))110處人民法庭為樣本的分析

●姜樹政

中國城鎮(zhèn)化之路與人民法庭布局
——以三省三市(地區(qū))110處人民法庭為樣本的分析

●姜樹政

人民法庭的布局是否合理，直接關(guān)系到其功能可否得到有效發(fā)揮。以中國東、中、西部地區(qū)各一省一市即三省三市(地區(qū)) 的110處人民法庭為樣本的分析發(fā)現(xiàn)，人民法庭設(shè)置中存在距離法院機(jī)關(guān)過近、偏離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)、法庭轄區(qū)大小不一、個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)一鎮(zhèn)兩庭和法庭名稱未予及時(shí)調(diào)整等多種問題。中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程這一社會(huì)底色，對(duì)人民法庭布局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，人民法庭的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)在充分權(quán)衡“一鎮(zhèn)一庭”、“多鎮(zhèn)一庭”、“中心法庭”三種人民法庭的傳統(tǒng)設(shè)置模式的基礎(chǔ)上，深入剖析最高人民法院提出的“兩便原則”所蘊(yùn)含的成本與收益均衡的制度安排邏輯，構(gòu)建人民法庭的可能布局。

人民法庭 城鎮(zhèn)化 設(shè)置模式 兩便原則 布局

人民法庭是基層司法的重要一環(huán)，對(duì)于方便公眾訴訟，化解矛盾于基層和萌芽狀態(tài)功不可沒。近年來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局持續(xù)調(diào)整，原有法庭的管轄區(qū)域相繼發(fā)生變化，人民法庭的設(shè)置出現(xiàn)許多不科學(xué)、不規(guī)范之處，影響到人民法庭功能的發(fā)揮。我們?cè)谌珖秶鷥?nèi)選擇了三個(gè)省份的三家中級(jí)人民法院，即S省W市中級(jí)人民法院(下轄52個(gè)人民法庭)、L省H市中級(jí)人民法院(下轄21個(gè)人民法庭)①嚴(yán)格來說，L省H市屬于東部地區(qū)，但因經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與中部省市相近，基本可以反映中部地區(qū)的情況。參見《2013年H市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)(L省)》，國家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查網(wǎng)，http://my12340.cn/article.aspx?ID=3112，于2014年11月28日訪問。和G省T市中級(jí)人民法院(下轄37個(gè)人民法庭)所轄的共110處人民法庭作為分析樣本，分別代表東、中、西部地區(qū)。我們將通過發(fā)掘人民法庭布局上存在的問題，考察城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)人民法庭設(shè)置的影響，在比較現(xiàn)有的三種人民法庭設(shè)置模式的基礎(chǔ)上，分析人民法庭的設(shè)置原則即“兩便原則”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，進(jìn)而提出東中西地區(qū)人民法庭布局的可能方案。

一、問題的提出

人民法庭的設(shè)置綜合考量決定，是否設(shè)置人民法庭，在何處設(shè)置，都要根據(jù)案件數(shù)量、人口多少、轄區(qū)范圍大小、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展?fàn)顩r等情況綜合決定。②胡夏冰、陳春梅：《我國人民法庭制度的發(fā)展歷程》，載《法學(xué)雜志》2011第2期。但實(shí)踐中，人民法庭的設(shè)置往往與最佳布局有一定差距，存在諸多不合理之處。

(一)距離法院機(jī)關(guān)過近

人民法庭在布局上的一個(gè)顯著問題是距離法院機(jī)關(guān)過近。L省H地區(qū)在城市市區(qū)設(shè)置的人民法庭有4個(gè)，法庭在基層法院辦公的有2個(gè)。S省W市梨園法庭、城關(guān)法庭兩家人民法庭，也存在法院機(jī)關(guān)辦公或空掛名稱，已無人員、辦公場(chǎng)所的問題。由于人民法庭設(shè)置距離機(jī)關(guān)過近，到人民法庭訴訟與到法院機(jī)關(guān)所在地法院訴訟沒有太大的區(qū)別，人民法庭相對(duì)于法院機(jī)關(guān)所具有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)無法得到發(fā)揮。相關(guān)人民法庭的設(shè)置，對(duì)轄區(qū)內(nèi)潛在的訴訟當(dāng)事人而言幾乎不構(gòu)成太大影響，導(dǎo)致人民法庭形同虛設(shè)。

(二)偏離鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心區(qū)

法庭設(shè)置的地點(diǎn)，直接影響到轄區(qū)當(dāng)事人訴訟的成本，這意味著人民法庭的設(shè)置不能過于偏離轄區(qū)中心區(qū)。L省H地區(qū)的人民法庭就有4個(gè)設(shè)立在偏遠(yuǎn)地區(qū)。與設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心位置相比，人民法庭設(shè)立偏離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)，會(huì)因?yàn)榻煌ǔ杀镜脑黾釉斐蓪徟谐杀驹谝欢ǔ潭壬系纳仙鼮橹匾氖?，在所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)內(nèi)，一旦人民法庭偏居一隅而非居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心位置，處于法庭所在地對(duì)角線位置的訴訟當(dāng)事人就需要長(zhǎng)途跋涉到人民法庭參與訴訟活動(dòng)，訴訟成本將大幅提高，不便于當(dāng)事人訴訟。

(三)法庭轄區(qū)大小不均

人民法庭轄區(qū)的大小，關(guān)系到公眾訴訟和法院審判能否順利進(jìn)行。L省H地區(qū)的21個(gè)人民法庭，人民法庭轄區(qū)人口不足10萬的法庭10個(gè)、100萬以上的法庭1個(gè)。轄區(qū)面積不足100平方公里的法庭3個(gè)、500平方公里以上的法庭9個(gè)。而且轄區(qū)面積與案件數(shù)量并不成正比，L省H地區(qū)人民法庭受理案件量普遍較低，年平均受理案件200件以下的法庭10個(gè)(最少的法庭僅108件)，而受理案件超過500件的法庭1個(gè)(最多的法庭619件)。③柴學(xué)偉：《對(duì)完善人民法庭設(shè)置的思考——基于H市人民法庭工作現(xiàn)狀的調(diào)查及分析》，載《人民法院報(bào)》2010年11月3日。各法庭轄區(qū)差異較大，轄區(qū)人口跨越10萬到100萬，轄區(qū)面積從100平方公里到500平方公里不等，案件數(shù)量從108件到619件年均相差500余件，造成司法資源得不到充分利用。

(四)個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)一鎮(zhèn)兩庭

“多鎮(zhèn)一庭”的現(xiàn)象很常見，但“一鎮(zhèn)兩庭”同樣的存在。S省W市中級(jí)人民法院就有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)有兩個(gè)法庭，“一鎮(zhèn)兩庭”的情形就方便當(dāng)事人訴訟而言，顯然是極為有利的，但由于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往面積有限、人口數(shù)量并不多，案件數(shù)量相對(duì)較少，而設(shè)立兩個(gè)人民法庭則需要有雙倍的辦公場(chǎng)所、設(shè)施投入和人員物資的配備，給法院審判權(quán)行使帶來不便。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立兩個(gè)而非一個(gè)人民法庭給訴訟當(dāng)事人帶來的便利，并不足以彌補(bǔ)設(shè)立兩個(gè)人民法庭給司法機(jī)關(guān)帶來的司法資源的損失。

(五)法庭名稱未予調(diào)整

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，人民法庭所在鎮(zhèn)可能已經(jīng)被撤銷、并入其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但因人民法庭并未相應(yīng)的搬遷，在法庭名稱上，仍然沿用原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱。S省W市中級(jí)人民法院轄區(qū)有的人民法庭所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榉ㄍッQ未及時(shí)調(diào)整，仍然沿用原有的法庭名稱。實(shí)踐中，人民法庭如何命名，雖然并沒有一成不變的定例，命名規(guī)則也并不統(tǒng)一，④一般是以所在地地名命名。1999年最高人民法院《關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》第11條規(guī)定：“人民法庭的名稱，以其所在地地名而定，并冠以所屬基層人民法院的名稱”。但卻不意味著法庭名稱對(duì)于訴訟活動(dòng)不會(huì)產(chǎn)生任何不利影響，特別是當(dāng)人民法庭用鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱命名時(shí)更是如此。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)撤并在行政區(qū)劃上盡管撤銷了特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄區(qū)內(nèi)的居民卻不會(huì)因此就迅速接受和認(rèn)同新的行政上的歸屬地，當(dāng)人民法庭仍沿用原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱時(shí)，很容易給人以其管轄范圍僅限于原來被撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轄區(qū)的誤解。

二、城鎮(zhèn)化：法庭布局的社會(huì)底色

對(duì)27個(gè)全國十佳人民法庭的調(diào)查顯示，人民法庭所轄的行政單位數(shù)一般為2-9個(gè)，尤其以2個(gè)居多，人民法庭數(shù)隨著所轄行政單位數(shù)量的增多而減少。⑤高其才、黃宇寧、趙彩鳳：《基層司法——社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的三十二個(gè)先進(jìn)人民法庭實(shí)證研究》，法律出版社2009年版，第39頁。由于人民法庭所轄的行政單位主要是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街辦，因此，行政單位構(gòu)成的調(diào)整、行政區(qū)劃的變化，將直接影響到人民法庭的布局，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程與行政格局的變遷密切相關(guān)。

(一)城鎮(zhèn)格局的變遷

改革開放以來，中國人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高0.93個(gè)百分點(diǎn)。⑥王一鳴：《中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型》，載《中國金融》2010 年第4期。在全國范圍內(nèi)初步形成了以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次城市體系。⑦馬曉河、胡擁軍：《中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、面臨問題及其總體布局》，載《改革》2010年第10期。人口向城市的集聚、小城鎮(zhèn)格局的變化和不同城鎮(zhèn)的人口數(shù)量的再分配，使得人民法庭的轄區(qū)內(nèi)的各種社會(huì)要素(如人員構(gòu)成、社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平)在事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了變化，糾紛性質(zhì)、案件數(shù)量、社會(huì)生態(tài)都不同以往。熟人社會(huì)受到滲透乃至在相當(dāng)程度上解體，社會(huì)規(guī)范的制衡效果進(jìn)一步弱化，在這種情形下，即便行政區(qū)劃沒有發(fā)生改變，城鎮(zhèn)轄區(qū)還是一如以往，法庭布局依然如故，由于各個(gè)城鎮(zhèn)的面貌已是今非昔比，以原有城鎮(zhèn)格局為基礎(chǔ)建立起來的法庭布局，即使在設(shè)置之初是完全合理的，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，法庭設(shè)置的問題也會(huì)隨著城鎮(zhèn)格局的變遷浮出水面，變得不再那么合理，更何況各地人民法庭最初的設(shè)置并不總是合理的，城鎮(zhèn)行政區(qū)劃也經(jīng)歷了一個(gè)不斷調(diào)整的過程。

(二)行政區(qū)劃的調(diào)整

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，原有行政區(qū)劃和建制已經(jīng)不適應(yīng)公共管理與服務(wù)的需要，國家加快了區(qū)劃調(diào)整的步伐，主要體現(xiàn)在：撤縣設(shè)區(qū)、設(shè)立新區(qū)、特區(qū)擴(kuò)容、城區(qū)合并和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。就撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)而言，行政區(qū)劃和建制調(diào)整有利于擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，進(jìn)行集中建設(shè)，但撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)增加了辦事成本，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理難度。⑧劉立峰：《對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中若干問題的思考》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2013年第5期。當(dāng)前，隨著全國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公路交通的覆蓋面越來越大，加上近些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的裁撤合并，原有法庭的管轄區(qū)域發(fā)生變化，轄區(qū)人口不同以往，人民法庭的設(shè)置需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。同時(shí)，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，有的法庭案件較少，有的法庭案件較多，法庭之間受理案件不均衡，這也涉及布局的調(diào)整。在人民法庭布局問題上，各級(jí)人民法院已進(jìn)行了有益的嘗試，形成了多種設(shè)置模式。

三、人民法庭的設(shè)置模式

人民法庭的設(shè)置經(jīng)歷了“一鎮(zhèn)一庭”、“多鎮(zhèn)一庭”、“中心法庭”三種典型的模式，每一種模式在某種程度上都是特定時(shí)期城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)物，反映了不同時(shí)期人民法院所做的制度追求，對(duì)于這些模式所產(chǎn)生的制度成本與收益的分析，將為人民法庭布局的整體規(guī)劃提供決策參考。

(一)“一鎮(zhèn)一庭”

在1998年首次全國法庭工作會(huì)議召開之前，人民法庭的設(shè)置基本上沿襲解放以來的設(shè)置方式，⑨髙洪賓：《提高人民法庭權(quán)威面面觀》，載《人民司法》1995年第4期。特別是在20世紀(jì)80、90年代，人民法庭發(fā)展迅速，出現(xiàn)了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)建法庭”的口號(hào)和高潮，1992年全國人民法庭就已多達(dá)18000個(gè)，逐步形成了“一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一庭”的格局?！度嗣穹ㄔ航M織法》修改(1983年、1986年和2006年)時(shí)，對(duì)該規(guī)定未加修改。⑩前引⑤，第475頁。這種按照行政區(qū)劃設(shè)置人民法庭的做法效果并不理想，雖然便于人民群眾參與訴訟，但卻明顯不便于人民法院審理案件，由于法院財(cái)力不足，編制不足，一鎮(zhèn)一庭難以適應(yīng)繁忙審判工作的需要。?前引⑨。人員配備和物質(zhì)裝備都難以到位，法庭徒有虛名，不利于人民法庭獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)，法庭常常被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)，它所行使的司法職能受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掣肘。?丁衛(wèi)：《秦窯法庭——基層司法的實(shí)踐邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第6頁。人民法庭的設(shè)置模式的改革，也就變得迫在眉睫了。

(二)“多鎮(zhèn)一庭”

1998年11月28日首次全國人民法庭工作會(huì)議召開，1999年6月10日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》，明確規(guī)定：“人民法庭根據(jù)地區(qū)大小、人口多少、案件數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等情況設(shè)置， 不受行政區(qū)劃的限制?！贝撕?，人民法庭開始大規(guī)模撤并，掀起了規(guī)模化、規(guī)范化建設(shè)的高潮。人民法庭不再是一鎮(zhèn)一庭，而是多鎮(zhèn)一庭(即2-3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一個(gè)人民法庭)。多鎮(zhèn)一庭的設(shè)置模式，極大地降低了人民法院的辦案成本，便于人民法院審理案件，法庭配置也得到提高，?賀信、張慧鵬：《法庭數(shù)量減61 %人均結(jié)案增49 %》，載《南方日?qǐng)?bào)》2005年4月8日。但隨著人民法庭大規(guī)模撤并，加上“當(dāng)事人舉證”、“一步到庭”、“立審執(zhí)分離”等一系列改革措施波及基層，人民法庭的司法活動(dòng)出現(xiàn)了更加復(fù)雜的局面，當(dāng)事人訟累增加，法庭不作為亂作為的現(xiàn)象增多。?馬志相、周舜?。骸对谥贫裙┙o中锳出基層法治之路——兼論人民法庭的傳統(tǒng)與改革》，載萬鄂湘主編：《審判權(quán)運(yùn)行與行政法適用問題研究——全國法院第二十二屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集》，人民法院出版社2011年版，第181頁。人民法庭的設(shè)置，出現(xiàn)了“魚和熊掌不可兼得”的悖論。

(三)“中心法庭”

在“一鎮(zhèn)一庭”和“多鎮(zhèn)一庭”這兩種全國性的法庭設(shè)置模式之外，還存在一種地方性的法庭設(shè)置模式，即“中心法庭”模式。?江蘇省高級(jí)人民法院民事審判庭：《中心人民法庭——人民法庭建設(shè)的新路子》，載《人民司法》1998年第12期?！爸行姆ㄍァ蹦Ｊ綄?shí)際上是對(duì)“多鎮(zhèn)一庭”模式的再整合，將各轄2-3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的2-3個(gè)人民法庭合并為一個(gè)中心法庭，設(shè)置在位于所轄區(qū)域中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這意味著每個(gè)中心法庭所管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將達(dá)到4-9個(gè)?！爸行姆ㄍァ蹦Ｊ绞沟萌嗣穹ㄍサ臄?shù)量相對(duì)于“一鎮(zhèn)一庭”和“多鎮(zhèn)一庭”大規(guī)模減少，司法資源更為集中，人民法院的審判成本明顯降低，但由于法庭數(shù)量的減少，在交通不便的情況下，當(dāng)事人訴訟的成本將大幅增加，因此，這種模式出現(xiàn)在交通便利的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，而非交通不便的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也就順理成章了。

四、“兩便原則”的真諦：穿梭于成本與收益之間

人民法庭大規(guī)模撤并之后，最高人民法院于2005年9月19日頒布的《關(guān)于全面加強(qiáng)人民法庭工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《法庭決定》)，明確提出，人民法庭的設(shè)置要遵循“便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院依法獨(dú)立、公正和高效行使審判權(quán)”的“兩便”原則。人民法庭設(shè)置的數(shù)量將會(huì)引發(fā)提起訴訟的成本和審判案件的成本兩種類型的社會(huì)成本。如圖所示，縱軸表示法庭設(shè)置帶來的成本，橫軸表示法庭的數(shù)量。曲線J表示審判成本的邊際變化，曲線C表示訴訟成本的邊際變化。

圖示 人民法庭的最佳布局

(一)訴訟成本

人民法庭數(shù)量越多(例如“一鎮(zhèn)一庭”)，當(dāng)事人到最近法庭訴訟的距離也就越近，訴訟的成本自然會(huì)越低；人民法庭的數(shù)量越少(例如“中心法庭”)，當(dāng)事人則需要到距離所在地更遠(yuǎn)的法庭提起訴訟，需要支付更高的交通成本、時(shí)間成本，訴訟的成本會(huì)相應(yīng)提高。因此，曲線C向下傾斜，隨著人民法庭數(shù)量的增加，訴訟成本在降低，但隨著人民法庭設(shè)置的數(shù)量的增加，訴訟成本降低的幅度在減小，此外，在特定區(qū)域內(nèi)，將訴訟成本從100單位降低到1單位要比從10單位降低到1單位，需要設(shè)置更多的人民法庭。也就是說，人民法庭設(shè)置的數(shù)量越多，單個(gè)人民法庭的增加給當(dāng)事人帶來的訴訟成本的降低水平在減小，曲線C的傾斜幅度會(huì)隨著人民法庭數(shù)量的增加而變小。

(二)審判成本

對(duì)審判成本而言，曲線J描述了審判成本的邊際變化。人民法庭數(shù)量越多，法院行使審判權(quán)的成本就會(huì)越高，因此曲線J向上傾斜，隨著人民法庭設(shè)置數(shù)量的增加，曲線J的傾斜幅度會(huì)變大，即法庭設(shè)置的數(shù)量越多，審判成本越大，而且新增一個(gè)法庭帶來的邊際審判成本，要比此前新增的一個(gè)法庭帶來的邊際成本更大。當(dāng)一個(gè)地區(qū)法庭數(shù)量增加到一定程度，所屬法院在行使審判權(quán)過程中，難免會(huì)出現(xiàn)力不從心的局面。而人民法庭設(shè)置的數(shù)量越少，人民法院可以集中優(yōu)勢(shì)資源建設(shè)人民法庭，大幅節(jié)省法庭場(chǎng)所建設(shè)和維修成本、設(shè)備購置和維護(hù)成本、人力資源配備成本，因此，法庭數(shù)量越少，法院的審判成本越低。司法實(shí)踐中，大量的人民法庭帶來的審判成本，有時(shí)是法院所無法支付的。當(dāng)人民法庭數(shù)量超過了所屬法院的預(yù)算約束所能承受的數(shù)量，人民法庭的正常運(yùn)作將難以得到保障。

(三)最佳布局

曲線J和曲線C相較于一點(diǎn)P，交點(diǎn)P對(duì)應(yīng)的橫軸上的點(diǎn)D，就代表了人民法庭的最佳設(shè)置數(shù)量。在D點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的人民法庭設(shè)置數(shù)量上，人民群眾的訴訟成本和人民法院的審判成本之和最小。D點(diǎn)左邊的任何一點(diǎn)對(duì)應(yīng)的人民法庭設(shè)置數(shù)量，人民法院的審判成本節(jié)省的數(shù)量不足以彌補(bǔ)人民群眾訴訟成本增加的數(shù)量，繼續(xù)減少人民法庭是得不償失的，因此應(yīng)當(dāng)繼續(xù)增設(shè)人民法庭；在D點(diǎn)右邊的點(diǎn)，人民群眾的訴訟成本雖然會(huì)有所減少，但不足以抵償人民法院增加的案件審判成本，繼續(xù)增設(shè)人民法庭是不劃算的，因此應(yīng)當(dāng)適度減少人民法庭的數(shù)量。這是人民法庭設(shè)置的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，人民法庭的布局就是要在經(jīng)濟(jì)學(xué)目標(biāo)的指引下，結(jié)合各地訴訟成本和審判成本，確定最佳的法庭設(shè)置模式。

五、人民法庭的未來布局

未來10年，中國小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體思路是通過試點(diǎn)政策，發(fā)展一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、發(fā)展機(jī)制活、聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、吸納農(nóng)民就業(yè)的特色小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)總數(shù)控制在1萬個(gè)左右，每個(gè)小城鎮(zhèn)人口規(guī)模在3萬以上。?前引⑦。目前，距離總數(shù)控制在1萬個(gè)左右的目標(biāo)還有很大差距，這就意味著城鎮(zhèn)合并將在一定范圍內(nèi)會(huì)繼續(xù)進(jìn)行，人民法庭的布局應(yīng)當(dāng)充分考慮行政區(qū)劃的調(diào)整這一因素。同時(shí)，鑒于東中西部案件數(shù)量、區(qū)域大小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口密度、交通狀況都有很大差異，劃定統(tǒng)一的人民法庭配置標(biāo)準(zhǔn)，可能并不符合各地對(duì)人民法庭的實(shí)際需求，人民法庭的布局，需要根據(jù)東中西部的地區(qū)差異有針對(duì)性地劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

(一)東部地區(qū)：側(cè)重降低審判成本

由于東部地區(qū)人口密度較大，經(jīng)濟(jì)交往的頻繁，人口流動(dòng)的便利，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系更多發(fā)生在陌生人之間，也更為復(fù)雜，社會(huì)糾紛以及與之相關(guān)的案件數(shù)量往往較多。人民法庭的設(shè)置對(duì)于人民法庭的審判成本的影響，要比對(duì)與當(dāng)事人訴訟成本的影響更為顯著。因此，東部地區(qū)的人民法庭面臨的審判成本過高的問題更為突出，這表現(xiàn)在人民法庭基礎(chǔ)設(shè)施落后于審判需要，人民法庭辦案力量不足以應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的案件數(shù)量。反映出審判成本過高是東部地區(qū)亟須解決的問題，這就需要適當(dāng)壓縮人民法庭數(shù)量，對(duì)現(xiàn)有司法資源加以整合和優(yōu)化，配齊配強(qiáng)人民法庭工作人員，強(qiáng)化人民法庭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為人民法庭提供完備的物質(zhì)條件。東部地區(qū)各法院可按照科學(xué)、務(wù)實(shí)、效能和就地解決糾紛的思路，綜合考慮人口分布、交通條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素，科學(xué)調(diào)整法庭布局，可考慮對(duì)符合年收案1000件左右、轄區(qū)面積為3至5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)、距離院機(jī)關(guān)不低于10公里等條件的區(qū)域，設(shè)一處人民法庭。

(二)中部地區(qū)：同等關(guān)注審、訴成本

中部地區(qū)的交通沒有東部省市那樣便利，人口密度要低于東部省市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與東部地區(qū)有一定的差距，人員流動(dòng)頻率相對(duì)較低，具備半熟人社會(huì)的色彩。傳統(tǒng)的糾紛解決模式在人民法庭所轄的范圍內(nèi)，發(fā)揮著非正式制裁的作用，分流了部分社會(huì)矛盾。受交通成本的影響，人民法庭的設(shè)置對(duì)于當(dāng)事人訴訟成本的影響要高于東部地區(qū)。中部地區(qū)人民法庭存在的案件數(shù)量壓力相對(duì)于東部地區(qū)來的要少(大量法庭年均受理案件數(shù)低于200件)，也存在人員配備不足、法庭運(yùn)行保障欠缺的問題，?前引③。但由于案件數(shù)量相比東部地區(qū)要少，新增人民法庭耗費(fèi)的資源要少于東部地區(qū)，即對(duì)審判成本的影響相對(duì)于東部地區(qū)顯然更低，這意味著在中部地區(qū)，可以設(shè)立多于東部地區(qū)的人民法庭。根據(jù)最高法院關(guān)于人民法庭應(yīng)主要設(shè)置在農(nóng)村或者城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的要求，中部地區(qū)各法院可根據(jù)案件數(shù)量，在綜合考慮人口分布、交通條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素的基礎(chǔ)上，對(duì)符合年收案500件左右、轄區(qū)面積為2至3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)、距離院機(jī)關(guān)不低于15公里等條件的，設(shè)一處人民法庭。

(三)西部地區(qū)：偏重降低訴訟成本

西部地區(qū)面臨的一個(gè)重要約束是地廣人稀、交通不便，法庭所轄區(qū)域的面積普遍較大。人民法庭的設(shè)置應(yīng)當(dāng)充分考慮西部省市特別是老少邊窮地區(qū)的特殊性。在西部地區(qū)，由于交通不便，地廣人稀，人民法庭設(shè)置對(duì)于當(dāng)事人訴訟成本具有明顯的影響，同時(shí)，鑒于人口數(shù)量稀少，案件糾紛數(shù)量有限，設(shè)置人民法庭需要的司法資源要少于東中部地區(qū)，并無必要按照東中部的標(biāo)準(zhǔn)配備工作人員。西部地區(qū)各法院可根據(jù)案件數(shù)量，綜合考慮人口分布、交通條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素，對(duì)符合年收案100件左右、?G省T市中級(jí)人民法院課題組：《完善人民法庭設(shè)置若干問題的調(diào)查與思考——以G省T市人民法庭設(shè)置為視角》，全國法院第22屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文。轄區(qū)面積為1至2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)、距離院機(jī)關(guān)不低于20公里等條件的，設(shè)一處人民法庭。對(duì)于山大溝深、地廣人稀、交通不便的民族地區(qū)，可通過設(shè)置流動(dòng)法庭，開展巡回審判，推行電子簽章，為群眾訴訟提供便利，?王斗斗：《完善人民法庭設(shè)置方便群眾訴訟》，《法制日?qǐng)?bào)》2010年7月28日。滿足群眾司法需求，這樣既方便當(dāng)事人訴訟，又不會(huì)顯著增加人民法院的審判成本。

人民法庭的職能作用的發(fā)揮，需要通過布局調(diào)整、結(jié)構(gòu)模式調(diào)整，使法庭的人員配備、物質(zhì)裝備與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)得以實(shí)現(xiàn)。人民法庭改革和建設(shè)，需要在遵循“兩便”原則的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持從地方實(shí)際出發(fā)，按照公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法的要求進(jìn)行。?前引?。對(duì)不符合東中西部人民法庭設(shè)立條件的法庭，可通過與當(dāng)?shù)攸h委政府溝通，以新建、遷址、合并等方式合理優(yōu)化，使人民法庭設(shè)置更加符合“兩便”原則。

(作者單位：濰坊市中級(jí)人民法院)

責(zé)任編校：范岱岳