民事再審受理與審查程序的規(guī)范和完善

●李洪波 等*

民事再審受理與審查程序的規(guī)范和完善

●李洪波 等*

一、《民事訴訟法》修改后全省法院民事再審案件受理和審查的基本情況及特點分析

民事訴訟法對再審制度的修訂，強化了當事人的訴權(quán)保障，淡化了公權(quán)力的審判監(jiān)督，建立起了通暢、便利而又嚴格的訴訟救濟途徑，同樣也給人民法院再審立案審查工作帶來了重大的影響。結(jié)合我省法院再審工作實際，當前民事再審案件①本文中民事案件指的是廣義的民商事案件，包括民事、國內(nèi)商事、知識產(chǎn)權(quán)、涉外民商事、海事案件。受理和審查工作面臨著新的情況，呈現(xiàn)新的特點。

(一)民事再審受理和審查程序面臨的形勢

一是民事再審案件收案數(shù)量大量增加，再審審查工作面臨巨大壓力。民事申請再審案件管轄上提一級后，大量民事再審案件集中到了省法院，再審案件立案審查工作面臨著巨大的工作壓力。二是案多人少的矛盾依然突出，審查質(zhì)量和效率亟需提高。民事再審案件數(shù)量出現(xiàn)“井噴”現(xiàn)象，新收案件逐年上升，案多人少的矛盾日益突出，案件積壓的狀況依然存在，影響了案件的審查質(zhì)量和效率。三是省法院民商事二審職能向再審職能傾斜，民商事審判資源亟需整合。從全省法院情況看，民事申請再審案件占法院民事案件的一半以上，改變了原有的民事審判工作格局，同時也反映了民事審判職能逐步向再審審判傾斜的趨勢。因此，如何整合審判資源，逐步成為當前做好審判監(jiān)督工作面臨的突出問題。四是部分當事人濫用再審訴權(quán)，拖延執(zhí)行或逃避生效裁判所確定的義務(wù)，以及反復申請再審等，易造成司法資源的浪費。五是民事再審程序適用法律不明確，再審受理和審查工作的各個環(huán)節(jié)難以實現(xiàn)規(guī)范化的操作，亟需規(guī)范和統(tǒng)一。

(二)民事再審案件受理和審查工作受到的影響

民事訴訟法對再審制度的修訂，強化了當事人的再審訴權(quán)保障，建立了訴訟救濟途徑，給人民法院審判工作帶來重大的影響。

1.有利之處。一是民訴法修改確立再審之訴，再審程序法定化，原來信訪申訴案件統(tǒng)一納入到申請再審程序中加以解決，實現(xiàn)了“訴”、“訪”分離。以省法院為例，2009年以來，共受理案件12547件，審結(jié)12533件，妥善化解了大量矛盾糾紛，充分發(fā)揮了再審程序過濾和矛盾化解功能，很大程度上減少了信訪和赴省進京上訪現(xiàn)象。二是有利于上級法院加強對下級法院的審判監(jiān)督。上級法院通過審判監(jiān)督程序，對下級法院部分確有錯誤的生效裁判裁定再審，審理后予以改判或發(fā)回，既實現(xiàn)了對下級法院的監(jiān)督糾錯，又促使下級法院不斷提高審判質(zhì)量。

2.不利之處。一是損害了二審終審制度。兩次民訴法修改，解決了“申訴難”的問題，但由于申請再審不收費、門檻太低等原因，再審程序變相成為“三審程序”，雖然有利于上級法院監(jiān)督糾錯，保護了部分當事人申請再審權(quán)利，但大批已經(jīng)生效的裁判文書，重新進入司法裁判程序，削弱了終審法院的司法權(quán)威，損害了二審終審制度。二是大批民事再審案件裁定立案后被中止執(zhí)行，變相增加了執(zhí)行難問題，也會誘發(fā)新的上訪因素。三是上級法院辦案壓力仍然巨大。2012年民訴法雖然規(guī)定兩類案件可以由中級法院管轄，但由于再審期間縮短為6個月，以及當事人對原審法院不信任等因素，仍然有大量申請再審案件進入到省法院，案多人少矛盾日益突出。

(三)全省法院民事再審案件的基本情況和特點

一是民事再審收結(jié)案數(shù)量持續(xù)上升，案件審結(jié)任務(wù)繁重。2008年至2014年10月份，全省法院民事再審案件收案24309②調(diào)研課題數(shù)據(jù)來源于山東省高級人民法院司法統(tǒng)計。件，結(jié)案22961件，其中省法院受理15422件，結(jié)案14526件。自2008年4月1日以來，省法院受理案件數(shù)量猛增十幾倍，而中級法院相應(yīng)降低了近四分之三，省法院收結(jié)案數(shù)占全省法院收結(jié)案數(shù)的53.58%。2012年新民訴法實施后，全省法院受理案件數(shù)量居高不下，省法院受理案件數(shù)量有較大增幅，再審壓力仍然存在。(見圖1、圖2)

圖1 山東法院2008—2014年受理民事申請再審案件趨勢圖(單位：件)

圖2 山東法院2008—2014審查民事再審案件趨勢圖(單位：件)

二是當事人申請再審地域分布不均，個別中級法院申請再審率高、裁定再審率較高。盡管當事人申請再審區(qū)域分布與當?shù)胤ㄔ簩徖戆讣鶖?shù)大小有直接的關(guān)系，但客觀反映了中級法院一、二審民事案件的審判質(zhì)量。

三是民事再審案件數(shù)量明顯高于商事再審案件，涉及民生問題的案件占較高比例。自2008年4月以來，全省法院受理的民事再審案件中，民事再審案件占64%，商事及其他再審案件占36%。民事再審案件主要以人身損害賠償糾紛、農(nóng)村土地承包合同糾紛、勞動爭議糾紛、物權(quán)糾紛、建設(shè)工程合同糾紛、婚姻家庭和繼承糾紛、民間借貸糾紛、房屋買賣合同糾紛等八類案件為主。商事再審案件中，主要以買賣合同糾紛為主，以股權(quán)轉(zhuǎn)讓為主的公司糾紛也呈現(xiàn)出逐漸增多的趨勢。(見圖3)

圖3 山東法院2008—2014受理民事再審案件、商事再審案件比率示意圖

四是原審裁判認定事實不清和適用法律錯誤是裁定再審的主要事由。自2008年以來，全省法院裁定再審的案件中，共因9種事由而進入再審程序。其中，因民事訴訟法第200條第(二)項“原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據(jù)證明”裁定再審案件占全部裁定再審案件的43%，在一定程序上反映了一、二審民事審判法官對證據(jù)的采信能力、對事實的認定水平亟待提高。另外，因民事訴訟法第200條第(六)項“原判決、裁定適用法律確有錯誤”、第(一)項“有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定”裁定再審的案件分別各占25%和17%。(見圖4)

圖4 山東法院2008—2014審結(jié)民、商事案件裁定再審事由比率示意圖

二、修改后《民事訴訟法》及其司法解釋施行中遇到的主要問題

在目前的實際運作中，我國的民事再審程序面臨著諸多“疑難雜癥”，一方面，再審程序職能定位不準，申請再審門檻設(shè)置太低，再審程序變相成為“三審程序”，損害了二審終審制。另一方面，申請再審事由太籠統(tǒng)、抽象，法官自由裁量權(quán)過大，導致申請再審案件經(jīng)審查裁定進入再審的比例不高，導致再審“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象大量存在。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生，固然有訴訟主體及審判主體的原因，但民事審判監(jiān)督制度的不完備也是重要的原因之一。

(一)再審程序的職能定位問題

在我國，再審程序的功能比較復雜。我國再審程序使用頻繁的一個重要原因是沒有采用三審終審制，沒有三審和再審各自發(fā)揮其程序的作用。”③孫祥壯：《民事再審程序原理精要與適用》，中國法制出版社2010年版，第26頁。在某些大陸法系國家如日本，由于三審終審制度以及相關(guān)配套制度比較完善，日本各級裁判所每年受理的再審案件非常少，再審屬于“極致之舉”。④季衛(wèi)東：《法律程序的意義》,載《中國社會科學》1993年第1期。我國實行兩審終審制度，從實踐的情況來看，當前再審立案庭工作存在“當事人不服中級法院判決、裁定，向省法院申請再審不受理不行，受理以后不盡快審查不行，裁定再審后改判、發(fā)回率太低不行，駁回申請后進京申訴上訪多不行”的“四難”困境。因此，為破解“四難”困境，最大限度地平衡保障案件質(zhì)量和維護生效裁判既判力兩方面的需求，再審程序的性質(zhì)和職能定位亟需進一步明確。

(二)再審次數(shù)不確定的問題

現(xiàn)行法律沒有規(guī)定哪些裁判不得再審，加之依職權(quán)再審、檢察機關(guān)抗訴再審的渠道存在，反復申訴、反復再審的情況大量存在，由此也引發(fā)了多種弊端：一是由于案件被反復再審，所涉民事法律關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，有關(guān)當事人深受其害；二是多次再審的結(jié)果不盡相同甚至截然相反，使當事人和社會各界對司法公正和司法權(quán)威產(chǎn)生質(zhì)疑；三是反復再審浪費了本來就相當有限的司法資源；四是由于可以無限申訴和反復再審，使本應(yīng)作為特殊救濟程序的審判監(jiān)督程序變成了普遍的救濟程序。

(三)民事再審事由仍欠明細，導致申請再審權(quán)和啟動再審權(quán)被濫用

近年來的司法實踐表明，仍有部分再審事由的內(nèi)涵模糊，導致申請再審權(quán)和啟動再審權(quán)被濫用。據(jù)調(diào)查，不應(yīng)當進入而進入再審的，大都是以《民事訴訟法》第200條第2項、第6項所規(guī)定的再審事由進入的，其中的人情案、關(guān)系案也是通過這兩個事由進入再審程序的。

(四)關(guān)于案外人申請再審與第三人撤銷之訴的銜接問題

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》第5條成為案外人可以申請再審的法律依據(jù)。2012年《民事訴訟法》第56條確立了第三人撤銷之訴，明確了案外人權(quán)益的救濟途徑。這兩種程序均以保護案外人合法權(quán)益為目的，以案外人主張原審生效裁判、調(diào)解書存在錯誤為特征，存在交叉重疊關(guān)系，以致于在審判實踐中很難把握。為進一步理順第三人撤銷之訴與案外人申請再審的關(guān)系，最大限度地保障第三人的合法權(quán)益，案外人認為生效裁判侵害其合法權(quán)益的，應(yīng)當依法向原審人民法院提起撤銷之訴，不再享有申請再審權(quán)利，據(jù)此，案外人申請再審的，原則上人民法院不予受理⑤2013年1月7日鄭學林在全國法院民事再審審查座談會上的總結(jié)講話。。但在實踐中，如果第三人先提起撤銷之訴，不符合起訴條件，且無法提起新的訴訟解決爭議的，又不能申請再審，其合法權(quán)益如何保障？這就涉到第三人撤銷之訴與案外人申請再審的銜接問題，亟需最高人民法院作出司法解釋。

(五)關(guān)于確認調(diào)解協(xié)議和實現(xiàn)擔保物權(quán)案件再審管轄問題

2012年民訴法在特別程序中新增加了確認調(diào)解協(xié)議和實現(xiàn)擔保物權(quán)案件。從民訴法規(guī)定看，該兩類案件屬特別程序，為非訟案件。非訟案件的重要特征是當事人之間不存在民事權(quán)益爭議。這一特征決定了當事人不得反訴、調(diào)解、上訴或?qū)Π讣徖斫Y(jié)果申請再審，而只能通過申請人民法院根據(jù)新情況撤銷原判決、作出新判決，或另行訴訟的方式獲得救濟。因此，特別程序是以一審終審作為其共通性的審級制度，因而排除了上訴制度的適用，在此情形下，以上兩類案件更無訴諸再審這一非通常救濟路徑的正當性依據(jù)。⑥潘劍鋒：《程序系統(tǒng)視角下對民事再審制度的思考》，載《清華法學》2013年第4期。

三、對策和建議

(一)明確四級法院職能定位，科學配置司法資源

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出要完善審級制度。我國現(xiàn)行的法院體制實行四級兩審終審制。各級法院均承擔一審職能，中級法院以上同時承擔二審職能，各級法院同時還承擔再審職能，各種程序相互交錯、職能相互重疊、機構(gòu)攀比對應(yīng)。因此，合理定位四級法院在不同審級中的職能作用，明確省一級法院作為再審法院的職能定位，科學配置司法資源，對于正確履行再審職能、提高訴訟效率、樹立司法權(quán)威、提高司法公信具有重要意義。

(二)確立再審程序的補充性原則，促使當事人尋求原審中的訴訟權(quán)利救濟

所謂再審程序的補充性，是指再審相對于上訴、申請復議等救濟途徑而言，是一種補充性的救濟方式。⑦李浩：《再審的補充性原則與民事再審事由》，載《法學家》2007年第6期。對于當事人申請再審提出的事由，有些在第一審程序中已經(jīng)存在，對此，當事人完全可以通過上訴、提出異議和請求復議這些常規(guī)的方式尋求救濟，而不應(yīng)在裁判生效后再來申請再審，這種情況下則會產(chǎn)生失權(quán)的效果。⑧〔日〕高橋宏志：《重點講義民事訴訟法》，張衛(wèi)平、許可譯，法律出版社2007年版，第478頁。對再審的補充性問題，日本、德國和我國臺灣地區(qū)的《民事訴訟法》均作出了規(guī)定，在英美法系國家類似的規(guī)定是請求排除(既判力)，其要義是“要么現(xiàn)在就說，要么永遠閉嘴”。⑨〔美〕斯蒂文·N·蘇本等：《民事訴訟法——原理、實務(wù)與運作環(huán)境》，傅郁林等譯，中國政法大學出版社2004年版，第762頁。確立再審的補充性原則，不僅有助于充分發(fā)揮一審、二審程序功能，提高審判效率，強化既判力，而且對于培養(yǎng)當事人正確運用訴訟權(quán)利、尊重生效裁判效力的訴訟意識也具有積極的作用⑩林文學、劉小飛：《論我國民事再審審查制度的完善》，載《法律適用》2011年第7期。。筆者認為，在《民事訴訟法》審判監(jiān)督程序的修改中，應(yīng)確立再審補充性原則，引導當事人充分利用審級制度內(nèi)的權(quán)利獲得救濟，當事人在原審中可以通過異議、復議或者上訴的方式提出不服原裁判的理由而未提出，在再審申請中再提出該理由的，不予支持，從而鼓勵當事人盡量利用一審、二審程序，而不是利用再審程序解決矛盾。

(二)改革再審案件受理和審查制度

訴權(quán)的廣泛性、便捷性是現(xiàn)代社會司法文明的重要標志?！稕Q定》提出要改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。這就意味著人民法院在立案環(huán)節(jié)對當事人提交的訴訟材料只進行形式審查而不再進行實質(zhì)審查，實現(xiàn)了程序與實體相分離。目前，我國審判監(jiān)督制度呈現(xiàn)為“三階”結(jié)構(gòu)，即受理、審查、審理三階段，司法實踐中多由法院的不同部門承擔，如我院再審立案庭承擔民商事案件的再審受理和審查職能，從實踐情況看，再審審查與審理因由不同的部門行使，現(xiàn)實中存在重復勞動、裁判標準不一等問題，既浪費了司法資源，又影響了司法權(quán)威。

(三)完善民事再審法律制度

一是細化再審事由。民事再審事由是啟動再審程序的程序性事由，是取消原生效裁判的既判力，使案件重新進入再審審判程序的法定根據(jù)，而未必是對案件進行改判的理由。?肖建國：《民事再審事由的類型化及其審查——基于解釋論的思考》，載《法律適用》2013年第4期。設(shè)定再審事由，應(yīng)當從主觀標準向客觀標準轉(zhuǎn)化，從概括性標準向具體標準轉(zhuǎn)化，盡可能避免“何為錯案”的主觀分歧，增強再審事由的可識別性和可操作性。?江必新：《論民事審判監(jiān)督程序之完善》，載《中國法學》2011第5期。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋已經(jīng)將適用法律錯誤細化為6項，立法可將上述具體情形，經(jīng)過適當改造后上升為法律，并明確因事實認定錯誤而導致法律適用錯誤的，一般應(yīng)歸于事實類再審事由。具體來說，在準確區(qū)分再審程序與二審程序的功能界域的基礎(chǔ)上，將裁判的形式瑕疵和大部分事實認定問題剔除出再審事由的范圍，將法律問題和嚴重的程序性錯誤作為再審事由的核心內(nèi)容。?韓靜茹：《錯位與回歸：民事再審制度之反思——以民事程序體系的新發(fā)展為背景》，載《現(xiàn)代法學》2013年第2期。

二是明確再審救濟的次數(shù)。盡管《民事訴訟法》已經(jīng)初步確立了法院糾錯在先、檢察抗訴在后的模式?孟祥剛：《民事訴訟法修改對法院審判工作的影響及對策》，載《人民法院報》2012年11月14日。，但當事人申請再審在經(jīng)過法院和檢察院各一次處理后，對處理結(jié)果仍然不服的，或者檢察機關(guān)認為法院沒有按其監(jiān)督意見糾正的，能否再次啟動監(jiān)督程序？這就需要立法明確再審一般以一次為限，再次啟動屬于極端情況，要設(shè)定嚴格甚至苛刻的條件，以徹底貫徹有限再審原則。

(四)健全完善民事再審工作新機制

案件質(zhì)量是司法工作的生命線，申請再審的職能發(fā)揮很大程度上歸根于再審案件質(zhì)量的提高。為此，除了提高司法者素質(zhì)，完善法律制度之外，還應(yīng)該建立健全符合再審規(guī)律的工作機制。

1.完善通過原審法院提交申請再審材料的工作機制。省法院在充分研究論證的基礎(chǔ)上，制定下發(fā)了《關(guān)于明確民商事申請再審案件受理與審查若干問題的意見》，建立了通過原審法院提交申請再審材料的工作機制，一是便于當事人申請再審，減輕當事人訴累；二是便于統(tǒng)一案件入口，避免發(fā)生上下級法院重復審查、裁判矛盾的問題；三是便于原審法院掌握本院生效裁判申請再審動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進審判質(zhì)效；四是避免了當事人多頭申訴，合理配置司法資源。?鄭學林：《人民法院適用新〈民事訴訟法〉再審審查程序的若干問題》，載《法律適用》2013年第4期。從工作機制運行情況看，2013年各中級法院共收案件3015件，其中，屬省法院管轄案件為1956件，同比減少29%，在一定程度上減解了省法院再審工作壓力。從社會效果看，原審法院受理材料后，將案件材料轉(zhuǎn)原審業(yè)務(wù)庭進行聯(lián)調(diào)聯(lián)解，充分發(fā)揮原審合議庭法官熟悉案情、社情、民情的優(yōu)勢，5%的申請再審案件實現(xiàn)了矛盾化解，案結(jié)事了。

2.完善申請再審與檢察監(jiān)督的銜接工作機制。2012年修訂的民訴法對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，大大地往前邁了一步。因此，人民法院要自覺接受檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，加強和檢察機關(guān)的聯(lián)系和溝通，建立起信息反饋和會商機制，對無理反復上訪當事人共同做好息訴罷訪工作。?前引?。但在審判實踐中，申請檢察監(jiān)督案件和因檢察監(jiān)督啟動再審的案件以存在“人民法院駁回再審申請的”情形較多，這就面臨著一個問題：人民法院駁回再審申請后，檢察機關(guān)就生效裁判提出抗訴后，上級法院除由本院提審外，是否還能指令原審法院再審。如果對駁回再審的抗訴案件全部進行提審，不但使民事訴訟法第211條規(guī)定的對抗訴案件的指令再審制度虛置，而且極大地加重高級法院和最高法院的審判壓力。因駁回裁定畢竟本質(zhì)上是程序性的，其裁判主文并不具有實質(zhì)既判力?李戰(zhàn)亞、王朝輝：《駁回再審申請裁定與民事檢察監(jiān)督案件的再審》，載《人民司法》2014年第23期。，故后續(xù)訴訟程序不受駁回裁定影響，即檢察機關(guān)提出抗訴的，上級法院經(jīng)審查可以依法裁定提審或指令再審。

(五)建立再審案件預收案件受理費制度

傳統(tǒng)司法理念認為，當事人申請再審，是免交任何訴訟費用的。?國務(wù)院《訴訟費用交納辦法》規(guī)定兩類再審案件可以收費：一是當事人有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定，人民法院經(jīng)審查決定再審的案件；二是當事人對人民法院第一審判決或者裁定未提出上訴，第一審判決、裁定或者調(diào)解書發(fā)生法律效力后又申請再審，人民法院經(jīng)審查決定再審的案件。但是，上述規(guī)定是在人民法院受理當事人再審申請后，經(jīng)過審查，決定再審時才收費，對于之前當事人申請再審環(huán)節(jié)沒有相關(guān)的收費規(guī)定。但無論從理論或?qū)嵺`角度，當事人申請再審均應(yīng)該交納案件受理費：一是訴訟收費是訴訟制度的一項基本原則,只有特別程序?qū)徖淼陌讣蛘邔Σ挥枋芾淼瘸绦蛐缘牟枚ㄉ显V的案件可以作為例外。再審案件適用的是普通程序,再審收費是符合訴訟收費這一基本原則的。二是原裁判是國家司法機關(guān)作出的生效裁判,申請再審是當事人單方認為裁判有錯來挑戰(zhàn)該項裁判的司法既判力,在依法定程序撤銷之前，任何人均不能說該裁判有錯。因此，從法律制度上講,不能以事先推定裁判有錯的理念不收當事人申請再審的費用,而應(yīng)當以推定原裁判無錯的理念要求當事人交納訴訟費用。三是再審案件收費制度可以有效防止當事人濫用申請再審權(quán),促使其以積極和理性的心態(tài)維護自己的合法權(quán)益,減少不必要的再審訴訟,從而節(jié)約國家有限的司法資源。為了平衡當事人的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)，應(yīng)該對《訴訟費用交納辦法》進行修改，增加再審案件預收費制度。

(六)建立中止執(zhí)行擔保制度

在對民事再審案件的審查過程中發(fā)現(xiàn)，某些案件的當事人申請再審的目的并不在于案件本身，而是希望通過申請再審裁定案件中止執(zhí)行；也有部分當事人因為案件被中止執(zhí)行無法維持基本生活或無法支付醫(yī)療費等原因而到法院上訪，要求恢復執(zhí)行。為真正保護雙方當事人的合法權(quán)益，建議建立中止執(zhí)行擔保制度，即當事人在再審階段要求中止執(zhí)行的，應(yīng)當首先向法院提出申請，并參照《民事訴訟法》有關(guān)財產(chǎn)保全制度的規(guī)定，提供相當于執(zhí)行標的的財產(chǎn)擔保，法院認為確有理由的，可裁定中止執(zhí)行。

責任編校：姜燕

＊本文系2014年省法院院領(lǐng)導重點調(diào)研課題研究成果。課題主持人：李洪波；課題組成員：孟祥剛、徐興軍、李莉軍、丁波。