我國法治政府建設(shè)績效考核制度的完善路徑

魏小來

〔內(nèi)容提要〕我國東北地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)因傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴嚴(yán)重、體制機(jī)制創(chuàng)新性不足和相關(guān)配套措施闕如，致使政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和法治環(huán)境的“三位一體”建設(shè)工作內(nèi)生動(dòng)力不足、功能發(fā)揮受阻。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的大背景下，國家政策、社會(huì)需求和人民期待對法治政府建設(shè)提出的更高要求應(yīng)當(dāng)成為東北地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的時(shí)代契機(jī)，但是法治政府建設(shè)績效考核制度作為法治政府建設(shè)動(dòng)力的重要源泉，卻在我國普遍性地存在形式主義傾向和價(jià)值理念偏差層面的實(shí)踐缺位。因此，東北地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過實(shí)現(xiàn)價(jià)值理念從形式法治觀向?qū)嵸|(zhì)法治觀邁進(jìn)、完善績效考核制度體系等具有普適性的舉措來實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)、推動(dòng)營商法治化環(huán)境的構(gòu)建。

〔關(guān)鍵詞〕東北地區(qū)；營商環(huán)境；法治政府；績效考核

一、東北地區(qū)營商環(huán)境現(xiàn)狀評價(jià)

（一）東北營商環(huán)境分析的邏輯起點(diǎn)

2020年開始實(shí)施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境定義為“市場主體”在市場交易等“市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”中所牽涉的“體制機(jī)制性”因素和相關(guān)條件，即“市場主體”在參與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)的表現(xiàn)與收益狀況受到體制機(jī)制性因素等外部環(huán)境的影響，這種外部環(huán)境集中表現(xiàn)于政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境等軟環(huán)境范疇內(nèi)。以此觀之，對營商環(huán)境的關(guān)注不僅源自于全世界在經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力領(lǐng)域?qū)Ω鱾€(gè)國家的統(tǒng)一衡量標(biāo)尺，亦源自于優(yōu)良的營商環(huán)境對激發(fā)地方市場活力、吸收商業(yè)投資、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極引領(lǐng)作用。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視域?qū)徱?，一個(gè)符合后果式思維和承載社會(huì)需求的制度應(yīng)當(dāng)是在降低社會(huì)成本和增加社會(huì)收益兩條路徑上齊頭并進(jìn)、互為成就，其亦是優(yōu)化營商環(huán)境意旨功能價(jià)值發(fā)揮的應(yīng)有之義。熊秉元教授曾認(rèn)為“效率就是使資源流向價(jià)值最高的使用途徑”，他引用科斯的“社會(huì)產(chǎn)值最大”和波斯納的“財(cái)富極大”來佐證自己的觀點(diǎn)，這本質(zhì)上就是以增強(qiáng)效率之功能、合理規(guī)范資源之配置來推動(dòng)降低市場交易成本和風(fēng)險(xiǎn)從而實(shí)現(xiàn)“社會(huì)正義”的重要表征。

回看東北地區(qū)的營商環(huán)境構(gòu)建，相較于南方發(fā)達(dá)地區(qū)呈現(xiàn)了一種差異化樣態(tài)，即以民營企業(yè)為代表的市場主體發(fā)育和以商業(yè)投資為代表的社會(huì)資源聚集的差異化凸顯。從政策發(fā)展沿革檢視，2003年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》中明確要求加快體制機(jī)制創(chuàng)新，要求“營造非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好環(huán)境”“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能”，2016年《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》又一次提出“大力支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“加快轉(zhuǎn)變政府職能”等著力推進(jìn)體制與機(jī)制創(chuàng)新方面的改革，2018年習(xí)近平總書記在東北三省考察并主持召開深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)時(shí)就東北振興提出了六個(gè)方面的要求，第一個(gè)就是“以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)，全面深化改革”。自2003年至今，優(yōu)化營商環(huán)境一直被放置在振興東北經(jīng)濟(jì)和東北全方位發(fā)展的首要位置，這既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看來，宏觀層面的效益最大化來源于微觀層面?zhèn)€體效能的充分發(fā)揮與合理配置，優(yōu)化營商環(huán)境在東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要性的凸顯追根溯源是微觀層面的市場主體內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力和主觀能動(dòng)性的貧乏，這種挑戰(zhàn)實(shí)質(zhì)上是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由第一、二產(chǎn)業(yè)支撐向全方位發(fā)展轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇。但是一直以來，微觀主體的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力尚未被激活、外部資源集聚效應(yīng)尚未產(chǎn)生，致使東北地區(qū)集約型、高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)受阻。例如，2019年頒布施行的《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》就嘗試以政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境為支點(diǎn)，設(shè)立“三位一體”機(jī)制來逐步破除體制機(jī)制的困境和痛點(diǎn)。

因此，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)跨躍式發(fā)展為目標(biāo)、以優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境為手段、以東北地區(qū)體制機(jī)制滯后為靶、以三大環(huán)境（政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境）為背景、以法經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論指引、以激活微觀主體內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力為基本要求來探尋東北地區(qū)營商環(huán)境之客觀現(xiàn)狀。

（二）東北地區(qū)營商環(huán)境現(xiàn)狀分析

從宏觀層面審視，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院2021年公布了《中國城市競爭力第19次報(bào)告》，其中對2021年中國城市營商軟環(huán)境競爭力進(jìn)行了排行，排名前5位的為北京、香港、上海、臺北和杭州，競爭力指數(shù)分別為1.000、0.999、0.940、0.925和0.847，而哈爾濱、沈陽、長春和呼和浩特分別位居第23位、第26位、第32位和第46位，競爭力指數(shù)分別為0.662、0.644、0.610和0.526，以北京作為參照系，東北地區(qū)省會(huì)城市的競爭力指數(shù)無限趨向于榜首城市的一半，而市場環(huán)境、法治環(huán)境和政務(wù)環(huán)境更傾向于營商軟環(huán)境的定位，故影響東北經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的三大環(huán)境實(shí)踐水平在我國呈現(xiàn)了嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡的樣態(tài)?；浉郯拇鬄硡^(qū)研究院、21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院于2021年聯(lián)合發(fā)布了《2020年中國296個(gè)地級及以上城市營商環(huán)境報(bào)告》，對于營商軟環(huán)境采用了人才吸引力、投資吸引力、創(chuàng)新活躍度和市場監(jiān)管作為衡量標(biāo)準(zhǔn)和“三大環(huán)境”的指征（即市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境的具象表現(xiàn)形式），其中深圳、廈門、杭州包攬了前3甲，而沈陽、呼和浩特、長春和哈爾濱僅分別位居第50名、58名、68名和120名，即在常住人口增速、人口增量、年度工資額指標(biāo)、每萬人創(chuàng)立市場主體數(shù)、每萬人創(chuàng)立企業(yè)數(shù)指標(biāo)、吸納投資額呈現(xiàn)了嚴(yán)重的“南高北低”的逐層遞減模式。

從分解宏觀結(jié)論的層面分析，在市場環(huán)境方面，以“市場主體”數(shù)值為例，截至2019年底，深圳市場主體數(shù)為339.192萬戶，哈爾濱市場主體數(shù)為86.8194萬戶，僅約為深圳的25.6%，長春為78.8459萬戶，僅約為深圳的23.25%，在投資額方面，根據(jù)《2021年黑龍江省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，黑龍江省使用外資新設(shè)立企業(yè)數(shù)量比上年同期增長11.5%，合同外資金額比上年同期增長27.6%，三大產(chǎn)業(yè)投資額比例趨向合理，根據(jù)《2021年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，全年新設(shè)外商投資企業(yè)比上年增長同期16.6%，增速高于黑龍江省，而合同外資金額增速雖然相較于黑龍江省呈放緩趨勢，但是資金額約為黑龍江省的20倍；在政務(wù)環(huán)境方面，朝陽、深圳、太原、成都、東莞、上海、陽泉、十堰、北京和銀川于2019年通過行政機(jī)關(guān)吊銷市場主體的數(shù)據(jù)位列全國前10名，此外，破產(chǎn)規(guī)范的落實(shí)情況和案例數(shù)量排序中廣州市位于前列，在2019年生態(tài)環(huán)境指數(shù)排名中，哈爾濱、沈陽、呼和浩特、長春均未能進(jìn)入全國前200名，東北地區(qū)僅有小部分城市進(jìn)入，對環(huán)境的污染沒有帶來經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，2020年全國城市經(jīng)濟(jì)總量30強(qiáng)中東北地區(qū)僅有大連上榜，即在市場監(jiān)管、行政監(jiān)督、規(guī)范市場主體合法性方面東北地區(qū)明顯落后于沿海地區(qū)和直轄市；在法治環(huán)境方面，從形式主義釋意的視角看來，東北地區(qū)與南方發(fā)達(dá)省份均有優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)進(jìn)行行為規(guī)范和政策性指引。

綜合上述數(shù)據(jù)，市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境和法治環(huán)境作為國家和地區(qū)營商環(huán)境評價(jià)與發(fā)展的主要建構(gòu)因素，東北地區(qū)未能充分釋放三者所承載的社會(huì)功能和價(jià)值目標(biāo)，宏觀看來東北各省份的整體社會(huì)價(jià)值（包括抽象價(jià)值與實(shí)際價(jià)值）尚未實(shí)現(xiàn)潛能最大化發(fā)揮，而以民營企業(yè)等為代表的市場主體從數(shù)量和外資的吸納能力兩個(gè)層面存在短板，故難以通過營商環(huán)境優(yōu)化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深層次原因是東北地區(qū)城市群在體制和機(jī)制創(chuàng)新以及政策制定和落實(shí)方面存在桎梏。首先，東北地區(qū)基于東北老工業(yè)基地建設(shè)和重工業(yè)發(fā)展傳統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型黃金期卻存在著較為嚴(yán)重的路徑依賴，即行政過度干預(yù)、企業(yè)尚未完全市場化運(yùn)作、民營企業(yè)合法權(quán)益難以維護(hù)、政府職能轉(zhuǎn)變滯后等問題仍有殘存；其次，東北處于熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)型，相較于南方發(fā)達(dá)地區(qū)無限接近于陌生人社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情境，東北地區(qū)機(jī)制性梗阻問題凸顯，即市場利益分割隱性保護(hù)、市場資源配置“黑箱模式”、政府機(jī)構(gòu)職責(zé)界限不清、行業(yè)內(nèi)部歧視等時(shí)隱時(shí)現(xiàn)；最后，東北地區(qū)各級地方政策落實(shí)情況不盡如人意，雖然東北地區(qū)各級立法機(jī)關(guān)和行政主管部門積極制定優(yōu)化營商環(huán)境法規(guī)，加強(qiáng)其配套措施，但是政策法規(guī)之間的體系沖突、協(xié)同治理機(jī)制闕如等導(dǎo)致相關(guān)政策的立法意旨打折乃至落空。

二、法治政府建設(shè)為優(yōu)化東北營商環(huán)境之契機(jī)

將“習(xí)近平法治思想”嵌入優(yōu)化營商環(huán)境背景下闡釋其內(nèi)在本質(zhì)和外在形式可以形成邏輯嚴(yán)密、體系自洽的習(xí)近平法治思想的營商環(huán)境法治觀，并從社會(huì)實(shí)踐與理論思想兩個(gè)維度指引國家及各地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的具體舉措?！傲?xí)近平營商環(huán)境法治觀”是一個(gè)深刻的實(shí)踐命題，首先要從密切聯(lián)系國家、社會(huì)和人民的需求與關(guān)切的視角闡釋其宏大意旨，才能使得實(shí)踐更擲地有聲。習(xí)近平法治思想中的營商環(huán)境法治觀站在參與全球競爭的戰(zhàn)略高度，從脫貧攻堅(jiān)、改革創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、“一帶一路”、依法治國等領(lǐng)域指引實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境的建設(shè)目標(biāo)。其中依法治國是習(xí)近平法治思想中營商環(huán)境法治觀的重要內(nèi)容，而法治政府建設(shè)和發(fā)展方向又是依法治國的主要內(nèi)核。法治政府建設(shè)和依法行政水平已然成為衡量法治國家建設(shè)水平的標(biāo)尺，世界銀行發(fā)布的《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》亦將政府的行政效率設(shè)置為重要指標(biāo)，故法治政府建設(shè)在各地營商環(huán)境建設(shè)中應(yīng)當(dāng)居于主體地位。

通過實(shí)證邏輯分析與推演可見，東北地區(qū)營商環(huán)境存在傳統(tǒng)路徑依賴嚴(yán)重、機(jī)制性梗阻問題凸顯、政策落實(shí)不到位等桎梏，故有效結(jié)合價(jià)值選擇、程序正義、制度完善和運(yùn)行妥當(dāng)?shù)姆ㄖ握ㄔO(shè)工程應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)化東北地區(qū)法治環(huán)境之契機(jī)。首先，習(xí)近平總書記曾在中央全面依法治國工作會(huì)議發(fā)表重要講話時(shí)指出，“法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，要率先突破，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能”。我國政府在市場資源交易和配置活動(dòng)中起到宏觀調(diào)配作用，而微觀層面，以民營企業(yè)為代表的市場主體通過市場自主的調(diào)節(jié)功能來推動(dòng)市場交易流通、激發(fā)市場活力，即政府對市場的宏觀調(diào)節(jié)功能并非對市場微觀層面調(diào)配，而是整體進(jìn)行動(dòng)態(tài)把控，但東北地區(qū)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和市場運(yùn)作規(guī)律致使行政對市場存在微觀層面的過度干預(yù)，難以釋放市場活力，而法治政府建設(shè)從地方政策制定和規(guī)范條款層面為政府行政職能的發(fā)揮設(shè)定明晰的范疇與邊界，保證市場與政府關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。其次，法治政府建設(shè)對平等保護(hù)各類市場主體提出了明確要求，習(xí)近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“要把平等保護(hù)貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，依法平等保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益?！睎|北地區(qū)面臨著地方性隱性保護(hù)、市場資源分配規(guī)則闕如的情形，因此政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)為內(nèi)核，為公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個(gè)平等、公平、有序的市場競爭環(huán)境，并不斷完善各市場主體的信用修復(fù)措施。最后，法治政府建設(shè)要求對地方政府失信行為積極治理，各地方政府成為各地信用標(biāo)兵，才能為招商引資、吸納人才奠定基礎(chǔ)。

三、我國法治政府建設(shè)績效考核制度的共性缺位

法治政府建設(shè)工程成為優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境的重要策略與價(jià)值選擇具有區(qū)域定位、生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境和理論分析層面的正當(dāng)性基礎(chǔ)，即法治政府建設(shè)可以從政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境和市場環(huán)境三個(gè)維度優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境。但是如何在社會(huì)現(xiàn)實(shí)情境下完成法治政府建設(shè)工程路徑在形式主義下的邏輯自洽和功能主義下的價(jià)值發(fā)揮應(yīng)當(dāng)成為理論界與實(shí)務(wù)界共同研判的重點(diǎn)。主觀思想決定客觀實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)路徑的體系自洽與功能發(fā)揮重點(diǎn)在于法治政府建設(shè)工程的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力。2013年公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，2014年公布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》又一次重申了建設(shè)科學(xué)的法治建設(shè)考核體系，2021年公布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》要求“建立健全法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，強(qiáng)化指標(biāo)引領(lǐng)”，即法治政府建設(shè)績效考核機(jī)制已經(jīng)成為激發(fā)各級政府依法行政、建設(shè)法治政府內(nèi)生動(dòng)力的重要方式。但是我國包括東北地區(qū)在內(nèi)的各地區(qū)普遍存在法治政府建設(shè)考核形式主義傾向和理念偏差的實(shí)踐困境，應(yīng)當(dāng)引起我們在制度設(shè)計(jì)整體性層面的反思。

（一）形式主義傾向

形式化的傾向在法治政府建設(shè)活動(dòng)中的外在表征是一種對“數(shù)字理性”的盲目追求。誠然，對抽象化的指標(biāo)和要求進(jìn)行具象化轉(zhuǎn)換并形成一種可視化的標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以實(shí)現(xiàn)工作成果的量化，也在一定程度上會(huì)實(shí)現(xiàn)競爭的形式公平。因此，各地政府將國家層面的方向性政策要求，如“健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系”“健全法治政府建設(shè)科技保障體系”等寬泛性的語言表達(dá)，具體化為數(shù)字指標(biāo)體系，施行“數(shù)字目標(biāo)管理制度”。例如遼寧省制定了《遼寧省貫徹法治中國建設(shè)規(guī)劃實(shí)施方案（2021—2025年）》，其中明確將“建設(shè)高效的法治實(shí)施體系”的工作目標(biāo)分解并重構(gòu)為數(shù)字化的指標(biāo)，例如“到2025年，建成5個(gè)全國法治政府建設(shè)示范市（縣），50%以上的市縣成為省級法治政府建設(shè)示范市和地區(qū)”“到2021年，行政規(guī)范性文件合法性審核率達(dá)到100%”等。具象化的指標(biāo)在一定程度上為各地政府設(shè)置了明確的目標(biāo)和穩(wěn)定預(yù)期，充分體現(xiàn)了法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有的安定性和妥適性，從而激發(fā)內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力。但是部分地區(qū)和城市基于錯(cuò)誤的價(jià)值引領(lǐng)模式，產(chǎn)生了對“數(shù)字理性”的盲目追求，這種形式主義傾向使法治政府建設(shè)活動(dòng)逐漸與法治政府建設(shè)考核指標(biāo)設(shè)立意旨相悖，主要表現(xiàn)為法治建設(shè)績效指標(biāo)無序擴(kuò)大化趨勢明顯。隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》文件的公布，“依法治國”作為發(fā)展中國特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)要求和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障成為社會(huì)熱點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)“依法治國”的重要目標(biāo)，各地政府紛紛依據(jù)本地實(shí)際情況制定了“依法治省”“依法治市”甚至“依法治縣”的數(shù)字化考核指標(biāo)體系，法治政府建設(shè)績效考核的意涵逐漸向下級行政部門擴(kuò)張，這種層級式、遞進(jìn)式的指標(biāo)考核體系雖然一定程度上通過嚴(yán)格的落實(shí)和執(zhí)行會(huì)呈現(xiàn)形式層面的積極作用，但是處于行政體系底端的基層政府往往會(huì)承擔(dān)高于自身承載能力的考核指標(biāo)，這種金字塔式的指標(biāo)考核壓力樣態(tài)實(shí)質(zhì)上來源于“行政發(fā)包制”?！靶姓l(fā)包制”是對我國政府治理結(jié)構(gòu)形象的指稱，有專家曾依照建設(shè)工程施工活動(dòng)來描述我國政府的治理結(jié)構(gòu)，將國務(wù)院比喻為發(fā)包方，其按照屬地原則將工程發(fā)包給省級人民政府，而省級人民政府作為管轄各地區(qū)行政事務(wù)的總承包方，將行政事務(wù)進(jìn)行分解和重構(gòu)并分配給管轄領(lǐng)域內(nèi)的各級人民政府。在“行政發(fā)包制”的政府治理結(jié)構(gòu)下，雖然會(huì)降低社會(huì)成本、激發(fā)各級人民政府工作能動(dòng)性，但是易產(chǎn)生工作要求的“層層加碼”和無序競爭，尤其是在將法治政府建設(shè)績效考核指標(biāo)進(jìn)行數(shù)字化分解后，不僅會(huì)引發(fā)法治政府建設(shè)項(xiàng)目中的唯數(shù)字化和功利化心態(tài)，亦會(huì)引發(fā)法治政府建設(shè)意涵和范疇的無序擴(kuò)張和錯(cuò)位。此外，形式主義傾向也表現(xiàn)為績效考核量化結(jié)果的不合理排序和“錦標(biāo)賽式”的無序競爭，這種排序和競爭實(shí)質(zhì)上難以真實(shí)反映法治政府的建設(shè)水平、建設(shè)成果和公眾的真實(shí)意見，難以體現(xiàn)國家層面政策和地方性政策的落實(shí)效果與體系統(tǒng)一，難以具備為法治政府建設(shè)制度的體系完善和內(nèi)容調(diào)整提供實(shí)質(zhì)性參考的價(jià)值。

（二）價(jià)值理念偏差

法治政府建設(shè)績效考評在社會(huì)實(shí)踐中的理念偏差主要體現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)置泛形式化和數(shù)據(jù)客觀性缺失。首先，考核指標(biāo)設(shè)置泛形式化外在表現(xiàn)集中于考核指標(biāo)與現(xiàn)實(shí)需求間的張力，中國共產(chǎn)黨的十八屆中共委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)中指出“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，林來梵教授認(rèn)為“憲法是人的尊嚴(yán)和基本權(quán)利的基礎(chǔ)法”，因此《中華人民共和國憲法》中保障人民群眾人身和財(cái)產(chǎn)安全的要求應(yīng)當(dāng)是法治政府建設(shè)的重要任務(wù)，而部分地區(qū)因全國尚未存在統(tǒng)一的賦值標(biāo)準(zhǔn)且存在法治觀理念偏差，導(dǎo)致考核體系設(shè)置主觀性和隨意性嚴(yán)重，考核內(nèi)容層次單一，無法回應(yīng)公眾關(guān)切，難以充分反映《中華人民共和國憲法》對保障合法私權(quán)、限制公權(quán)恣肆的立法初衷。其次，數(shù)據(jù)結(jié)果缺乏客觀性集中體現(xiàn)于上報(bào)數(shù)據(jù)難以反映當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)的真實(shí)水平，縱覽各地法治政府建設(shè)實(shí)施方案和細(xì)則，自審自評的現(xiàn)象屢見不鮮，被考核評價(jià)的對象往往也是考核評價(jià)的主體，易摻雜主觀因素。以益陽市某區(qū)《2016年度推進(jìn)法治政府建設(shè)考核方案》為例，接受考核的對象為區(qū)政府的組成部門及轄區(qū)內(nèi)的基層人民政府，而負(fù)責(zé)考核評估和指標(biāo)設(shè)置的主體是區(qū)人民政府和區(qū)推進(jìn)法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，結(jié)構(gòu)框架屬于典型的“自審自評”，且沒有嘗試引入第三方機(jī)構(gòu)參與，故考核結(jié)果即使真實(shí)可靠也難以滿足公眾的期待，難以樹立政府的權(quán)威。事實(shí)上，績效考核設(shè)置的理念偏差本質(zhì)上來源于形式法治觀的適用，形式法治觀的內(nèi)核在于法律規(guī)范的制定遵守程序正義、法律規(guī)范的構(gòu)成符合基本要素、執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，即從法律規(guī)范的本體和法律規(guī)范的適用兩個(gè)層面提出了要求，形式法治觀理論的主要奠基人是美國的富勒，他認(rèn)為法律規(guī)范只要具有一般性、公開性、清晰性、連續(xù)性、不溯及既往性、不矛盾性與合理期待性即可，即法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有可預(yù)期性、穩(wěn)定性和可執(zhí)行性，充分發(fā)揮其自身的工具性價(jià)值，這種形式法治觀在一定時(shí)期內(nèi)遏制了地方官員對公權(quán)力的濫用和自由裁量的恣意，但是機(jī)械化的管理理念若與“目標(biāo)式”的體制機(jī)制融合，極易落入“數(shù)字政績”的窠臼，導(dǎo)致以犧牲法治的價(jià)值功能來追求外在形式的完美。

四、我國法治政府績效考核制度的價(jià)值歸位

東北地區(qū)營商環(huán)境傳統(tǒng)路徑依賴嚴(yán)重、機(jī)制性梗阻問題凸顯、政策落實(shí)不到位等困境導(dǎo)致其與南方發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平差異化形態(tài)顯著。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)、進(jìn)軍的大背景下，國家政策、社會(huì)需求和人民期待對法治政府建設(shè)提出的更高要求應(yīng)當(dāng)成為東北地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的時(shí)代契機(jī)，而法治政府建設(shè)績效考核是法治政府建設(shè)的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力。因此，東北地區(qū)乃至全國法治政府建設(shè)水平滯后的地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過具有普適價(jià)值的理念指引和實(shí)踐指引來實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的功能價(jià)值，推動(dòng)該地區(qū)法治化營商環(huán)境的構(gòu)建。

（一）理念指引：從形式法治觀邁向?qū)嵸|(zhì)法治觀

“法治”作為一種政治理想已經(jīng)植根于我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)中并成為推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)和制度保障，“法治”在全球范圍內(nèi)的多元化發(fā)展樣態(tài)也成為各國治理能力和建設(shè)水平的決定性衡量指標(biāo)。自此，“法治”的理論和實(shí)踐視野應(yīng)當(dāng)聚焦于形式主義還是實(shí)質(zhì)主義成為爭議焦點(diǎn)。雖然形式法治觀傾向于對規(guī)范制度形式合法性的需求、無涉價(jià)值判斷，實(shí)質(zhì)法治觀傾向于追求個(gè)案的正義和后果式思維下的妥適，但是依提取公因式的解釋論，兩者共享了“法治”限制公權(quán)、程序正義、依法治國的核心意涵，因此形式法治觀與實(shí)質(zhì)法治觀并非截然對立的兩種實(shí)踐理念和理論觀點(diǎn)，不應(yīng)刻意紓解兩者的理論沖突、完全否定形式法治觀的理論貢獻(xiàn)。

“中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)由‘形式法治’進(jìn)入‘實(shí)質(zhì)法治’階段是我國社會(huì)主義法治思想和傳統(tǒng)治理文化共同作用的結(jié)果，具有歷史和現(xiàn)實(shí)的必然性”。即實(shí)質(zhì)法治觀是形式法治觀在不斷量化積累后產(chǎn)生的質(zhì)變，是形式法治觀在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型、認(rèn)知普遍提升后的必然結(jié)果，也是中國特色社會(huì)主義法治的必然要求。首先，實(shí)質(zhì)法治觀與中國法治建設(shè)工作所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)相契合，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的表述本質(zhì)上既是對實(shí)質(zhì)法治理論的運(yùn)用又是對邁入實(shí)質(zhì)法治觀時(shí)代的要求；其次，實(shí)質(zhì)法治觀將德治與法治有機(jī)結(jié)合，2018年，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合”，實(shí)質(zhì)法治觀與形式法治觀的主要區(qū)別在于對社會(huì)效果和個(gè)案正義的追尋，實(shí)質(zhì)法治觀要求行政主體嘗試在現(xiàn)行實(shí)在法適用時(shí)尋求更為符合倫理性和道德性的解決策略，通過德法兼?zhèn)鋪碚宫F(xiàn)我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化孕育出的治理理念。

（二）實(shí)踐指引：設(shè)立合理的法治政府建設(shè)績效考核體系

1.落實(shí)實(shí)質(zhì)法治觀的內(nèi)在要求

在現(xiàn)行實(shí)在法中，存在大量的一般條款和不確定性概念，在制定法體系中起到倡導(dǎo)性規(guī)定和道德指引的功能，不具有規(guī)范行為的品格，雖然從形式主義視角出發(fā)其不具備法律條款的基本構(gòu)成要素，但是從實(shí)質(zhì)主義出發(fā)，其通過行業(yè)習(xí)慣、地方習(xí)俗、法律解釋等價(jià)值補(bǔ)充和漏洞填補(bǔ)仍能充分發(fā)揮工具性價(jià)值。在前文所述的“錦標(biāo)賽式”法治政府建設(shè)績效考核中為了追求政績的可視化，存在重視具象化指標(biāo)，輕視抽象化指標(biāo)的情形，而抽象化的考核指標(biāo)恰恰包含了精神價(jià)值的宣示、公眾需求的回應(yīng)和社會(huì)理念的統(tǒng)一，是對盲目追尋具象化指標(biāo)行為的約束和指引。因此，構(gòu)建合理完善的法治政府建設(shè)績效考核指標(biāo)、全面落實(shí)《中華人民共和國憲法》對保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的要求、樹立正確的社會(huì)行為導(dǎo)向，需要充分落實(shí)實(shí)質(zhì)法治觀強(qiáng)調(diào)良法善治、貫徹正義理念、破除“法條主義”、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等、保障分配正義等層面的內(nèi)在要求。首先，在績效考核指標(biāo)中設(shè)立我國各級行政主體能夠統(tǒng)一適用的基本原則，基本原則以憲法尊重人民主權(quán)、保障基本人權(quán)、對公權(quán)力的制約和監(jiān)督、民主集中制以及法治原則為基礎(chǔ)依托，與行政主體在依法行政中應(yīng)當(dāng)貫徹的法治理念、法治精神和法治價(jià)值相融合，并仿照一般條款設(shè)置一定的彈性空間，保證各地立法部門和行政主管部門能夠依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人文環(huán)境現(xiàn)狀設(shè)置符合地方發(fā)展需要的具體考核細(xì)則和實(shí)施方案；其次，以“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”為政策指引，各地各級行政部門應(yīng)當(dāng)參照《中華人民共和國憲法》規(guī)范關(guān)注的法益和體系設(shè)計(jì)相應(yīng)的績效考核類目，《中華人民共和國憲法》所保障的基本權(quán)利具體可表述為平等權(quán)、政治權(quán)利、精神和文化活動(dòng)的自由、人身自由與人格尊嚴(yán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及獲得救濟(jì)的權(quán)利，有專家按照權(quán)利性質(zhì)、享有主體和學(xué)理解釋將上述概括為平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、人身自由和信仰自由、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利和特定人的權(quán)利等五大種類，法治政府的建設(shè)應(yīng)當(dāng)聚焦于相關(guān)行政行為對上述五種權(quán)利的保護(hù)，績效考核亦應(yīng)當(dāng)參照上述五種權(quán)利保護(hù)設(shè)置績效考核的五大評估體系和篇章；最后，在抽象化的評估體系下應(yīng)當(dāng)設(shè)立具象化的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，雖然具象化、數(shù)字化的績效考核指標(biāo)易引發(fā)“錦標(biāo)賽式”“對標(biāo)式”的盲目競爭，但是其量化工作業(yè)績、激發(fā)建設(shè)活力的功能能夠有效彌補(bǔ)純粹抽象化考核標(biāo)準(zhǔn)的缺憾，兩者并非互相排斥，而是互為表里、互相成就、互相約束。

2.設(shè)置合理的績效評價(jià)主體

法治政府建設(shè)是樹立政府在參與社會(huì)治理權(quán)威、推進(jìn)市域治理能力現(xiàn)代化層面的重要舉措，而多元化的績效評價(jià)主體是評價(jià)結(jié)果公信力的決定因素，我國法治政府績效考核在理念偏差影響下的考核數(shù)據(jù)客觀性缺失、社會(huì)公眾參與性不高主要源于參與評價(jià)指標(biāo)制定和具體評價(jià)實(shí)施主體的單一化。因此，在法治政府績效考核轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)當(dāng)以考核評價(jià)社會(huì)滿意度為導(dǎo)向、將人民當(dāng)家做主與追尋法律正義作為主要價(jià)值面向，以引入第三方考核評價(jià)為抓手，推進(jìn)績效考核評價(jià)多元化形態(tài)的產(chǎn)生。《中華人民共和國憲法》條文明確保障的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，實(shí)質(zhì)所保障的是有序社會(huì)框架內(nèi)“經(jīng)濟(jì)自由的權(quán)利”，是多元化價(jià)值選擇觀念彰顯的例證。具體而言，一是要積極引入、培育第三方評價(jià)主體，為第三方主體充分參與地方法治政府評價(jià)創(chuàng)造空間、提供必要條件，并由不存在回避事由的第三方主體負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、整合考評方案，并承擔(dān)全程監(jiān)督、數(shù)據(jù)觀測和實(shí)地調(diào)查的任務(wù)，但是引入第三方主體并非完全委托評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)吸納法律工作者、專家學(xué)者、社會(huì)工作者等來構(gòu)建合理的評價(jià)團(tuán)隊(duì)；二是樹立地方權(quán)力機(jī)關(guān)在法治政府績效考評中的主體地位，各級地方人大及其常委會(huì)作為《中華人民共和國憲法》設(shè)立的權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)通過積極發(fā)揮監(jiān)督權(quán)、地方立法權(quán)來推進(jìn)地方法治建設(shè)水平，并積極承擔(dān)起對行政機(jī)關(guān)依法行政的考核職責(zé)，各地人大及行政部門應(yīng)當(dāng)嘗試探索地方權(quán)力機(jī)關(guān)作為評估主體的考核制度，推動(dòng)績效考核工作的規(guī)范化水平；三是通過地方立法形式確立績效評價(jià)的公眾參與權(quán)，在整合、梳理公眾意見時(shí)，以回應(yīng)型和服務(wù)型的行政方式促進(jìn)政府加快轉(zhuǎn)變職能的步伐。

（作者單位：黑龍江財(cái)經(jīng)學(xué)院）