參與式預(yù)算視角下的績(jī)效管理改革研究

馬蔡琛 馬劉丁

摘 要：公共財(cái)政取之于民，用之于民，公眾是財(cái)政支出的主要目標(biāo)群體。將參與式預(yù)算融入績(jī)效管理，能夠得到更加客觀、更加多元的評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的客觀性和準(zhǔn)確性。參與式預(yù)算與績(jī)效管理的結(jié)合，能夠?yàn)楣妳⑴c預(yù)算績(jī)效管理提供技術(shù)載體，這有助于構(gòu)建兼顧效率與公平的預(yù)算績(jī)效管理體系。在實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中，參與式預(yù)算和績(jī)效管理在制度框架、評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)體系和參與方式等方面呈現(xiàn)出相互融合的發(fā)展趨勢(shì)。在參與式預(yù)算框架內(nèi)，公共部門(mén)通過(guò)提升公眾參與預(yù)算的意愿和能力，增強(qiáng)公眾參與的制度化和規(guī)范化水平，在多個(gè)維度上實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)銜接，進(jìn)而以“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)程。本文研究有助于拓展績(jī)效管理的研究視角，為績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)優(yōu)化提供了決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理；參與式預(yù)算；現(xiàn)代預(yù)算制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-176X（2023）10-0094-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革研究”（19ZDA071）

一、問(wèn)題的提出

參與式預(yù)算作為一種公眾直接參與預(yù)算過(guò)程的具體實(shí)踐，較好地體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主的特征，是實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家理財(cái)、提升資金使用效益的重要途徑，也為解決績(jī)效管理中存在的問(wèn)題提供了一條切實(shí)可行的路徑。隨著預(yù)算績(jī)效管理改革的不斷深化，參與式預(yù)算迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，其所蘊(yùn)含的績(jī)效價(jià)值受到廣泛關(guān)注。從參與式預(yù)算的視角來(lái)看，當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理改革存在局限。根據(jù)利益相關(guān)者理論，公眾是財(cái)政支出的受益主體，但在績(jī)效管理實(shí)踐中，無(wú)論是公眾參與的廣度還是公眾參與的深度都存在較大的提升空間。而且，當(dāng)前世界各國(guó)的績(jī)效管理主要以結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)社會(huì)公正的關(guān)注不足[1]。此外，各國(guó)基層政府為公眾提供了大量公共服務(wù)，但基層財(cái)力相對(duì)于預(yù)算需求來(lái)說(shuō)往往處于短缺狀態(tài)。在績(jī)效管理中引入公眾參與，一方面，可以使支出決策更好地體現(xiàn)民意，將預(yù)算資金花在公眾最需要的項(xiàng)目上；另一方面，能彌補(bǔ)基層政府績(jī)效管理不足，推動(dòng)現(xiàn)代預(yù)算制度的健全和完善。

早期，對(duì)政府績(jī)效的測(cè)量主要集中在對(duì)專(zhuān)業(yè)人士的績(jī)效測(cè)量而非對(duì)公眾的績(jī)效測(cè)量，只有少數(shù)地方政府試圖將公眾意見(jiàn)納入績(jī)效測(cè)量中，確?？?jī)效信息與公眾的需求相關(guān)[2]。20世紀(jì)60年代，公平開(kāi)始成為政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值基礎(chǔ)，對(duì)公共服務(wù)滿意度的測(cè)量受到研究者的更多關(guān)注[3]?？?jī)效管理實(shí)踐中愈發(fā)重視績(jī)效管理工具與公眾參與的結(jié)合，學(xué)者們也認(rèn)為，公眾參與績(jī)效管理能夠在增進(jìn)信任[4]、提高公共服務(wù)績(jī)效[5]和建立績(jī)效預(yù)算體系[6]等方面產(chǎn)生積極影響。Santos[7]以巴西阿雷格里港實(shí)踐案例為研究對(duì)象開(kāi)展對(duì)參與式預(yù)算的研究，分析其實(shí)行的背景、過(guò)程及效果。隨著參與式預(yù)算在全球范圍的推廣，相關(guān)研究范圍也在不斷拓展。研究者以更豐富的案例為依托，肯定了參與式預(yù)算的理論意義和實(shí)踐價(jià)值[8]。但以往研究的注意力大多集中在公眾參與預(yù)算編制上[9]，較少直接探討公眾參與預(yù)算過(guò)程的財(cái)政效果[10]。隨著全球績(jī)效預(yù)算改革的持續(xù)升溫，參與式預(yù)算的績(jī)效問(wèn)題逐漸受到重視。Wagle和Shah[11]將公眾參與預(yù)算的過(guò)程劃分為預(yù)算制定、分析、支出追蹤和績(jī)效評(píng)價(jià)四個(gè)呈周期性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵階段。其中，在預(yù)算過(guò)程的開(kāi)始和結(jié)束階段，公眾的參與尤為重要，對(duì)績(jī)效的積極影響也最大[12]。在傳導(dǎo)機(jī)制上，參與式預(yù)算主要通過(guò)提高預(yù)算透明度和公民預(yù)算素養(yǎng)影響財(cái)政績(jī)效[13]。在改革實(shí)踐中，參與式預(yù)算需要覆蓋整個(gè)預(yù)算周期，因此，不應(yīng)將公眾排除在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)之外[14]。參與式預(yù)算可以引入社區(qū)計(jì)分卡和市民報(bào)告卡等評(píng)估方法，為提供的每項(xiàng)服務(wù)設(shè)定面向公眾的績(jī)效基準(zhǔn)，進(jìn)而提升監(jiān)督績(jī)效的能力[15]。公眾需要在預(yù)算專(zhuān)家的協(xié)助下有序參與，這是整合參與式預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)[16]。隨著參與式預(yù)算的逐漸推廣，中國(guó)學(xué)者也開(kāi)始對(duì)參與式預(yù)算和績(jī)效管理的相互結(jié)合展開(kāi)深入研究。林敏[17]認(rèn)為，參與式預(yù)算觸動(dòng)了預(yù)算決策過(guò)程的深層機(jī)制，這有助于持續(xù)改善政府預(yù)算的績(jī)效。但參與式預(yù)算改革在制度建設(shè)方面有明顯短板[18]，存在著預(yù)算績(jī)效欠佳的問(wèn)題[19]。各地的參與式實(shí)踐主要集中在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，而公眾能夠?qū)︻A(yù)算全過(guò)程進(jìn)行參與的還相對(duì)較少[20]。為進(jìn)一步提升參與績(jī)效，需要適當(dāng)關(guān)注預(yù)算參與和績(jī)效預(yù)算的整合[21]。其實(shí)，參與式預(yù)算也是績(jī)效預(yù)算改革的應(yīng)有之義，對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)制的完善發(fā)揮著重要作用[22]。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)下，將參與式預(yù)算元素融入績(jī)效管理的改革中，有助于提升各級(jí)政府財(cái)政的預(yù)算治理能力。

二、參與式預(yù)算融入績(jī)效管理的作用機(jī)理

（一）參與式預(yù)算與績(jī)效管理的互動(dòng)影響機(jī)制

⒈參與式預(yù)算是提升財(cái)政績(jī)效的重要手段

參與式預(yù)算所蘊(yùn)含的財(cái)政民主價(jià)值已經(jīng)得到充分肯定，參與式預(yù)算本身具有的績(jī)效改進(jìn)潛力也逐漸被挖掘，部分研究者將參與式預(yù)算視為預(yù)算績(jī)效管理改革的一條重要路徑[23]。具體而言，參與式預(yù)算的績(jī)效導(dǎo)向功能主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，提高財(cái)政資金的管理水平。在缺乏外部監(jiān)督的情況下，財(cái)政支出可能會(huì)出現(xiàn)花費(fèi)重金打造的“形象工程”，這不僅偏離公共財(cái)政服務(wù)社會(huì)民生的績(jī)效目標(biāo)，也會(huì)對(duì)地方財(cái)政的收支平衡產(chǎn)生不利影響。參與式預(yù)算有助于發(fā)揮公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用，增強(qiáng)預(yù)算過(guò)程的透明度，規(guī)范政府支出部門(mén)的行為。例如，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)2004年末財(cái)政赤字高達(dá)5 500萬(wàn)元，2005年實(shí)行參與式預(yù)算后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建設(shè)費(fèi)和行政管理費(fèi)不斷壓縮，財(cái)政赤字在2006—2007年間共削減兩千多萬(wàn)元[24]。

其次，提高財(cái)政資金的配置效率。在財(cái)政緊平衡狀態(tài)下，地方政府如何將“好鋼用在刀刃上”顯得十分重要。參與式預(yù)算將公共需求目標(biāo)與預(yù)算過(guò)程緊密結(jié)合，按照輕重緩急來(lái)安排財(cái)政支出的優(yōu)先順序。實(shí)踐證明，實(shí)施參與式預(yù)算地區(qū)的公共支出結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，民生支出的比例也顯著增加。林敏和余麗生[25]基于浙江省臺(tái)州市2002—2009年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算的實(shí)行會(huì)提高教育、社保和醫(yī)療支出的占比，在一定程度上緩解了公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲。

最后，提高公共產(chǎn)出和公共服務(wù)的運(yùn)作效率。運(yùn)作效率是影響預(yù)算績(jī)效結(jié)果的基本要素，與公眾滿意度、獲得感緊密相關(guān)。參與式預(yù)算作為社會(huì)問(wèn)責(zé)的一種形式，公眾的監(jiān)督將促使政府部門(mén)在提供產(chǎn)出和服務(wù)時(shí)更加高效。例如，在巴西南里奧格蘭德州已經(jīng)實(shí)行參與式預(yù)算的城市，相較于其實(shí)行參與式預(yù)算之前，行政效率和支出精準(zhǔn)性顯著提高，公共投資項(xiàng)目的完成度得到有效改善。其中，教育投資項(xiàng)目的完成度從1998年的63%上升至1999年的83%，醫(yī)療健康投資項(xiàng)目的完成度從72%上升至87%[26]。

⒉實(shí)施績(jī)效管理是參與式預(yù)算發(fā)展的內(nèi)在要求

參與式預(yù)算的一個(gè)局限是很多地方政府只選擇了部分參與環(huán)節(jié)。即便依據(jù)公眾的意見(jiàn)調(diào)整了政府預(yù)算，倘若預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)缺乏公眾參與，這筆錢(qián)花得怎么樣，是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期產(chǎn)出，也是值得深思的。在早期的參與式預(yù)算實(shí)踐中，就曾出現(xiàn)過(guò)類(lèi)似問(wèn)題。例如，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)2006年的預(yù)算，其年初預(yù)算中的工業(yè)園區(qū)建設(shè)支出300萬(wàn)元，石松一級(jí)公路支出55萬(wàn)元，而最后的實(shí)際支出分別為756萬(wàn)元和274萬(wàn)元[27]，超支比例達(dá)到152%和398%。近年來(lái)，預(yù)算管理從傳統(tǒng)的“控制”導(dǎo)向轉(zhuǎn)為更加關(guān)注“績(jī)效”導(dǎo)向，這為參與式預(yù)算帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。在參與式預(yù)算中引入績(jī)效理念，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)公眾參與預(yù)算過(guò)程的完整性，提高預(yù)算決策的科學(xué)性和規(guī)范性。

（二）參與式預(yù)算有助于實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息與預(yù)算管理的結(jié)合

績(jī)效信息是預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容，而關(guān)鍵利益相關(guān)者的參與是績(jī)效信息與預(yù)算管理成功結(jié)合的關(guān)鍵[28]。當(dāng)公眾參與程度較低時(shí)，績(jī)效信息供需雙方的溝通就會(huì)受到影響，這不利于績(jī)效管理各環(huán)節(jié)的銜接。參與式預(yù)算的一個(gè)重要特點(diǎn)就是在預(yù)算過(guò)程中公眾與決策者直接對(duì)話，通過(guò)緩解信息不對(duì)稱(chēng)來(lái)增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任。其中涉及的參與式理念和方法，對(duì)促進(jìn)績(jī)效信息供需雙方的互動(dòng)、進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效信息與預(yù)算管理的整合具有重要價(jià)值。一方面，公眾參與預(yù)算過(guò)程有助于產(chǎn)生更高質(zhì)量的績(jī)效信息。公眾作為非常重要的利益相關(guān)者，對(duì)公共服務(wù)的滿意度也是衡量預(yù)算績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)之一。政府通過(guò)整合公眾的偏好，將一些不容易量化且涉及公眾切身利益的內(nèi)容與滿意度評(píng)價(jià)相匹配，使公共目標(biāo)在績(jī)效指標(biāo)體系中得到充分體現(xiàn)。另一方面，公眾的參與也會(huì)促使決策者更注重績(jī)效信息的使用。這意味著決策者的行為會(huì)受到績(jī)效信息的更大影響，而這正是績(jī)效管理的核心命題，比績(jī)效評(píng)價(jià)本身更重要[29]。在參與式預(yù)算框架下實(shí)行績(jī)效管理，決策者和公眾的績(jī)效信息差距將進(jìn)一步縮小，進(jìn)而強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。Park[6]通過(guò)構(gòu)建Probit模型實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，公眾參與同績(jī)效預(yù)算的實(shí)施存在顯著相關(guān)性，參與程度高的地方政府更傾向于將績(jī)效信息應(yīng)用在預(yù)算決策過(guò)程中。

（三）參與式預(yù)算為公眾參與預(yù)算績(jī)效管理提供技術(shù)載體

預(yù)算績(jī)效管理需要各利益相關(guān)者依據(jù)各自?xún)?yōu)勢(shì)協(xié)同推進(jìn)。公眾作為財(cái)政支出的主要目標(biāo)群體，在績(jī)效評(píng)價(jià)中不僅能夠提供更加客觀的評(píng)價(jià)視角，還能夠有效防范第三方機(jī)構(gòu)與公共支出部門(mén)合謀。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于預(yù)算績(jī)效管理面臨著外部考評(píng)主體參與度較低的現(xiàn)實(shí)困境，公眾在績(jī)效評(píng)價(jià)中的作用有限。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出，要搭建社會(huì)公眾參與績(jī)效管理的途徑和平臺(tái)，自覺(jué)接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督。這為擴(kuò)大公眾參與提供了關(guān)鍵指引。參與式預(yù)算能夠?yàn)楣妳⑴c績(jī)效管理創(chuàng)造有利條件。將參與式預(yù)算融入績(jī)效管理是全過(guò)程人民民主在財(cái)政領(lǐng)域的深入實(shí)踐。實(shí)行參與式預(yù)算的地區(qū)，人民群眾當(dāng)家理財(cái)?shù)睦砟罡由钊肴诵摹?duì)基層政府而言，在參與式預(yù)算框架內(nèi)實(shí)行績(jī)效管理、引導(dǎo)公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)，在提升公眾參與意愿和降低參與成本等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。

（四）構(gòu)建兼顧效率與公平的預(yù)算績(jī)效管理體系

兼顧效率與公平是公共財(cái)政的目標(biāo)追求，也是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的應(yīng)有之義。預(yù)算績(jī)效管理作為以結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式，更加注重財(cái)政資源的配置效率和使用效益。但在實(shí)際操作中如何保障支出公平則是一個(gè)值得深思的命題。以民生項(xiàng)目為例，如果某一民生項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果較差，就效率目標(biāo)而言，應(yīng)該對(duì)其下一年預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)核減，但這似乎又不大符合公平原則。此外，考慮到中國(guó)幅員遼闊，東部、中部和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，一味地以結(jié)果為導(dǎo)向，也會(huì)影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支出偏好，擴(kuò)大地區(qū)間公共服務(wù)差距[30]。參與式預(yù)算作為一種有利于弱勢(shì)群體的財(cái)政工具，能夠最大限度地表達(dá)弱勢(shì)群體的需求，滿足其利益訴求，是對(duì)現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效管理體系的有益補(bǔ)充。

三、參與式預(yù)算視角下績(jī)效管理改革的實(shí)踐進(jìn)展

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，參與式預(yù)算視角下的績(jī)效管理改革大致存在兩條演進(jìn)路徑：一是在基層政府的參與式預(yù)算中引入績(jī)效管理方法，使公眾參與環(huán)節(jié)逐漸覆蓋預(yù)算全過(guò)程。例如，巴西阿雷格里港市以及中國(guó)的浙江省溫嶺市、上海市閔行區(qū)、廣東省佛山市，均通過(guò)不同的方式推行該方法。二是在城市中開(kāi)展以公眾為導(dǎo)向的績(jī)效管理實(shí)踐。其中，印度班加羅爾的市民報(bào)告卡制度最具代表性。在中國(guó)杭州、沈陽(yáng)和南京等城市也曾開(kāi)展了公眾評(píng)議政府的類(lèi)似活動(dòng)。

（一）制度框架逐漸完善

成熟的制度框架是公眾可持續(xù)參與的有力保障。從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，績(jī)效管理改革制度框架大致可以劃分為三種類(lèi)型：一是以規(guī)范性文件的形式賦予公眾評(píng)價(jià)主體的資格。例如，英國(guó)通過(guò)《公民憲章》明確將公眾納入績(jī)效評(píng)價(jià)的主體范疇之中[31]。二是對(duì)公眾參與機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。例如，南非地方立法規(guī)定了社區(qū)參與市政決策過(guò)程的框架，以及如何在預(yù)算過(guò)程中適應(yīng)公民參與。南非《地方自治制度法》規(guī)定，市政當(dāng)局必須發(fā)展地方自治文化，在綜合發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算過(guò)程和績(jī)效管理等方面促進(jìn)公眾參與。公共服務(wù)提供和預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃應(yīng)該同預(yù)算中規(guī)定的績(jī)效目標(biāo)掛鉤，并提供關(guān)鍵基準(zhǔn)，以便公眾據(jù)此來(lái)衡量績(jī)效[32]。美國(guó)《俄勒岡州績(jī)效預(yù)算法》規(guī)定，公共部門(mén)要舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)與公眾共同決策，績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)也必須以參與式的方式制定，并受立法委員會(huì)監(jiān)督[33]。三是對(duì)公眾參與績(jī)效管理的項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)定。例如，意大利托斯卡納大區(qū)2013年通過(guò)的《公眾參與法》對(duì)公眾參與評(píng)議的項(xiàng)目范圍設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)，所有總投資超過(guò)5 000萬(wàn)歐元的公共工程必須舉行公眾辯論[34]。在中國(guó)，廣東省佛山市順德區(qū)2016年出臺(tái)的《順德區(qū)參與式預(yù)算工作方案》明確要求，針對(duì)確定為參與式預(yù)算的項(xiàng)目開(kāi)展財(cái)政績(jī)效預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)，這就從制度層面上實(shí)現(xiàn)了參與式預(yù)算與績(jī)效管理的融合。為落實(shí)《順德區(qū)參與式預(yù)算工作方案》，廣東省佛山市順德區(qū)財(cái)政局在2017年舉辦了“參與式預(yù)算項(xiàng)目回頭看”活動(dòng)，讓公眾親自檢驗(yàn)項(xiàng)目績(jī)效，切實(shí)提高了公眾監(jiān)督實(shí)效和財(cái)政資金使用效益[35]。

（二）評(píng)價(jià)范圍持續(xù)拓展

總體來(lái)看，公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，且大多同民生福祉息息相關(guān)。評(píng)價(jià)類(lèi)型具體可分為公共服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和公共服務(wù)提供部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)。公共服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是指公眾對(duì)項(xiàng)目的資金使用和產(chǎn)出效果進(jìn)行評(píng)議，是最基礎(chǔ)也最常見(jiàn)的評(píng)價(jià)類(lèi)型。公共服務(wù)提供部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)是一種更全面的績(jī)效管理方式，是對(duì)公共服務(wù)提供部門(mén)的工作進(jìn)行全方位的總結(jié)，主要以滿意度評(píng)價(jià)為支撐。其早期實(shí)踐如印度班加羅爾的市民報(bào)告卡制度和加納的行政部門(mén)績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃。隨著公眾參與預(yù)算環(huán)節(jié)的完整性不斷增加，績(jī)效管理和參與式預(yù)算在評(píng)價(jià)范圍上的銜接也不斷加深。21世紀(jì)初期，巴西阿雷格里港市財(cái)政危機(jī)引發(fā)了公眾對(duì)財(cái)政績(jī)效和項(xiàng)目可持續(xù)性的擔(dān)憂，巴西阿雷格里港市由此建立了一個(gè)監(jiān)測(cè)和評(píng)估服務(wù)績(jī)效的系統(tǒng)，公眾可根據(jù)一個(gè)簡(jiǎn)單的顏色系統(tǒng)（綠色、黃色和紅色）對(duì)不同市政項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行評(píng)分[15]，從而填補(bǔ)了參與式預(yù)算在執(zhí)行環(huán)節(jié)的空白，該市也成為參與式預(yù)算的發(fā)源地。韓國(guó)蔚山市東區(qū)則將評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)大到參與式預(yù)算制度本身，通過(guò)公眾的反饋意見(jiàn)來(lái)改進(jìn)這項(xiàng)制度。自2004年初開(kāi)始，韓國(guó)蔚山市東區(qū)在參與式預(yù)算過(guò)程的后期舉行評(píng)估會(huì)議。從這類(lèi)評(píng)估結(jié)果中產(chǎn)生的修改建議，由參與式預(yù)算咨詢(xún)委員會(huì)進(jìn)行審查，以此來(lái)調(diào)整相關(guān)制度設(shè)計(jì)[36]。

（三）評(píng)價(jià)體系多元化

20世紀(jì)80年代，滿意度調(diào)查引入政府績(jī)效評(píng)價(jià)之中，逐漸成為測(cè)量績(jī)效水平的重要標(biāo)尺。印度班加羅爾市的市民報(bào)告卡廣泛應(yīng)用了這種方法，調(diào)查對(duì)象被要求在每個(gè)問(wèn)題的1—7（從最不滿意到最滿意）的選項(xiàng)中選擇答案，最終形成總體評(píng)價(jià)。滿意度評(píng)價(jià)作為一種事后總結(jié)性的評(píng)價(jià)方式，受個(gè)人偏好影響較大。世界銀行專(zhuān)家組調(diào)查顯示，對(duì)于相同的公共服務(wù)內(nèi)容，盡管貧困階層得到的服務(wù)質(zhì)量和效率均低于高收入階層，但由于自身的期望值較低，貧困階層對(duì)公共服務(wù)的滿意度反而會(huì)更高[37]。馬拉維在市民報(bào)告卡的基礎(chǔ)上創(chuàng)建了社區(qū)計(jì)分卡制度，根據(jù)公共部門(mén)的實(shí)際工作內(nèi)容列出一系列績(jī)效指標(biāo)，主要包括工作人員的態(tài)度、所提供公共服務(wù)的質(zhì)量和便民程度等[38]。在美國(guó)愛(ài)荷華州公眾發(fā)起的績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目中，公眾參與不再局限于滿意度調(diào)查環(huán)節(jié)，而是直接參與到績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，這使得每個(gè)城市都有獨(dú)特的績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)[39]，以彌補(bǔ)滿意度評(píng)價(jià)過(guò)于籠統(tǒng)的弊端。近年來(lái)，中國(guó)參與式預(yù)算試點(diǎn)地區(qū)的一些創(chuàng)新性實(shí)踐，加速了參與式預(yù)算與績(jī)效管理的融合。例如，廣東省佛山市順德區(qū)自2016年起，對(duì)同意立項(xiàng)的參與式預(yù)算項(xiàng)目，其績(jī)效評(píng)價(jià)加5分，以績(jī)效激勵(lì)的方式促進(jìn)參與式預(yù)算的發(fā)展[40]。2022年，浙江省溫嶺市城南鎮(zhèn)在對(duì)財(cái)政整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，在評(píng)價(jià)體系中設(shè)定公共性指標(biāo)（一級(jí)指標(biāo)），在其下設(shè)定集體民主決策指標(biāo)來(lái)評(píng)判預(yù)算的民主決策程度[41]。

（四）參與方式多樣化

通常，公眾主要通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和聽(tīng)證會(huì)等渠道參與績(jī)效管理。這種“自上而下”的參與方式?jīng)Q定了評(píng)價(jià)內(nèi)容主要由政府部門(mén)來(lái)主導(dǎo)，加之時(shí)間協(xié)調(diào)和組織成本等因素的影響，使得公眾參與的廣度有所不足。為擴(kuò)大公眾參與度，越來(lái)越多的公共部門(mén)選擇在社交媒體上同公眾展開(kāi)互動(dòng)。但經(jīng)驗(yàn)證據(jù)顯示，市政部門(mén)并沒(méi)有以有效的方式利用社交平臺(tái)[42]，在與績(jī)效相關(guān)的問(wèn)題上，社交平臺(tái)的使用率仍然很低[43]。信息技術(shù)的快速發(fā)展為公眾參與預(yù)算過(guò)程提供了新的契機(jī)，加速了參與式預(yù)算與績(jī)效管理的融合。早在21世紀(jì)初，巴西就在參與式預(yù)算中嘗試引入信息和通信技術(shù)。2006年，貝洛奧里藏特市正式實(shí)行電子參與式預(yù)算項(xiàng)目，允許市民就公共項(xiàng)目進(jìn)行線上討論。在當(dāng)年，參與人數(shù)就突破了17萬(wàn)人，是線下參與人數(shù)的四倍[44]。

四、參與式預(yù)算視角下績(jī)效管理改革的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）公眾參與的意愿和能力亟待提升

時(shí)間匱乏、對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足以及潛在的參與成本構(gòu)成了公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)的主要障礙?？?jī)效管理覆蓋事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)鏈條應(yīng)實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，這考驗(yàn)著公眾參與的時(shí)間和責(zé)任心。較高的參與門(mén)檻增加了公眾的參與成本，加之公眾對(duì)績(jī)效管理的重要性了解不足，深入?yún)⑴c其中對(duì)部分公眾而言更像是一種奢侈品。上海市閔行區(qū)在2009年五大民生項(xiàng)目的參與中，公眾對(duì)于醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等項(xiàng)目安排并不熱衷，瀏覽人數(shù)僅占其戶籍人口數(shù)的2‰，發(fā)表意見(jiàn)的人數(shù)則不到戶籍人口數(shù)的0. 4‰[45]。

公眾的參與能力進(jìn)一步影響著績(jī)效管理的有效性?？?jī)效管理涉及各級(jí)政府預(yù)算，實(shí)際工作較為復(fù)雜，要求參與者具有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。但由于缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，公眾的參與能力與績(jī)效管理工作要求仍存在較大差距?？v向來(lái)看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育水平和預(yù)算透明度等因素的影響，不同地區(qū)公眾的參與能力差距較大。橫向來(lái)看，即使是同一地區(qū)，政府工作人員、企業(yè)管理人員和普通公眾對(duì)績(jī)效管理也有著不同的熟悉程度，政府工作人員基本能夠勝任績(jī)效管理相關(guān)工作。Ammons和Madej[46]對(duì)美國(guó)愛(ài)荷華州公眾發(fā)起的績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤研究，發(fā)現(xiàn)公眾參與設(shè)計(jì)的績(jī)效指標(biāo)在后續(xù)的公共部門(mén)預(yù)算報(bào)告中多數(shù)已經(jīng)廢止。該項(xiàng)目堅(jiān)持讓公眾專(zhuān)注于績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)，這導(dǎo)致公眾的技能與績(jī)效管理工作不匹配，反而得到令人失望的結(jié)果。

（二）公眾參與的制度化和規(guī)范化水平較低

參與式預(yù)算視角下的績(jī)效管理作為一種制度創(chuàng)新，如果只是在個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)，其效果是有限的。只有在制度化建設(shè)的基礎(chǔ)上，才能體現(xiàn)出其改進(jìn)績(jī)效的長(zhǎng)期效應(yīng)。目前，部分地區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐尚未上升到制度層面?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)審查預(yù)算草案前聽(tīng)取公民和社會(huì)各界的意見(jiàn)作出了規(guī)定，但對(duì)于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)的公眾參與事項(xiàng)則規(guī)定得較為籠統(tǒng)。一方面，由于缺乏“在預(yù)算績(jī)效管理中引入公眾參與”的制度規(guī)定，公眾參與容易受到領(lǐng)導(dǎo)班子換屆和財(cái)力限制等因素的影響；另一方面，由于缺乏制度規(guī)范和引導(dǎo)，公眾參與往往只能局限在績(jī)效管理的個(gè)別環(huán)節(jié)，難以貫穿完整的預(yù)算績(jī)效管理流程。而且，由于缺乏對(duì)績(jī)效監(jiān)督、績(jī)效問(wèn)責(zé)的硬性要求，很可能會(huì)出現(xiàn)“重參與、輕運(yùn)用”的結(jié)果，容易導(dǎo)致公眾參與績(jī)效管理的工作流于形式。

（三）參與式預(yù)算與績(jī)效管理有待進(jìn)一步銜接

將參與式預(yù)算融入績(jī)效管理，能夠?yàn)楣裰苯訁⑴c預(yù)算過(guò)程提供可行的路徑，所產(chǎn)生的協(xié)同作用比單獨(dú)采用這兩種方法更加有效。從各地區(qū)的實(shí)踐情況看，參與式預(yù)算與績(jī)效管理的銜接明顯不足。就“自下而上”的參與式預(yù)算而言，除溫嶺市、佛山市順德區(qū)、上海市閔行區(qū)等地區(qū)，其余地區(qū)的參與式預(yù)算實(shí)踐較少涉及績(jī)效管理元素，如表1所示。此外，基層預(yù)算協(xié)商治理改革仍有待進(jìn)一步推進(jìn)，西部一些財(cái)政自給率低的地區(qū)參與式預(yù)算試驗(yàn)遇到瓶頸[47]，亟待以預(yù)算績(jī)效管理改革為契機(jī)為其注入新的活力。在中國(guó)各地區(qū)參與式預(yù)算的實(shí)踐中，普遍的做法是在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和績(jī)效評(píng)價(jià)中體現(xiàn)公眾參與的色彩，公眾通過(guò)滿意度調(diào)查進(jìn)行結(jié)果反饋，但這種有限參與的評(píng)價(jià)活動(dòng)具有運(yùn)動(dòng)式的特征。加之評(píng)價(jià)主體的分散性，使得公共部門(mén)只能對(duì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)進(jìn)行有選擇的回應(yīng)，缺乏相應(yīng)的辯論機(jī)制。

五、參與式視角下深化預(yù)算績(jī)效管理改革的政策建議

（一）提升公眾參與預(yù)算過(guò)程的意愿和能力

在參與式視角下，如何實(shí)現(xiàn)公眾從被動(dòng)參與向主動(dòng)參與的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。其著力點(diǎn)是從領(lǐng)導(dǎo)者和公眾兩個(gè)層面創(chuàng)造績(jī)效文化環(huán)境以及在績(jī)效管理實(shí)踐層面提升公眾參與能力。

第一，在領(lǐng)導(dǎo)者層面，積極營(yíng)造重視成本—效益分析的績(jī)效文化環(huán)境，將公共服務(wù)、社會(huì)效益和公眾滿意理念貫穿于預(yù)算績(jī)效管理改革的制度設(shè)計(jì)之中。在公眾層面，考慮到民生項(xiàng)目的績(jī)效管理工作與公眾生活息息相關(guān)，公共部門(mén)可借助政府門(mén)戶網(wǎng)站、電視、社區(qū)公示欄、公眾號(hào)和報(bào)紙等渠道向公眾宣傳預(yù)算績(jī)效管理的必要性。此外，公共部門(mén)還可以通過(guò)設(shè)置參與獎(jiǎng)勵(lì)的方式，對(duì)公眾進(jìn)行補(bǔ)償，減少公眾的參與成本。將全過(guò)程參與人員作為主要目標(biāo)群體，采取榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的形式，激勵(lì)公眾主動(dòng)參與預(yù)算過(guò)程。

第二，在績(jī)效管理實(shí)踐中，參與者必須具備一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，滿足績(jī)效管理工作的基本要求，才能進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)。除必要的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)外，關(guān)鍵還在于通過(guò)預(yù)算公開(kāi)降低參與門(mén)檻，在實(shí)踐中提升公眾的參與能力。因此，公共部門(mén)應(yīng)盡可能地公開(kāi)績(jī)效測(cè)量的原始數(shù)據(jù)，例如，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)查問(wèn)卷分析結(jié)果等，為公眾提供更多有價(jià)值的績(jī)效信息。作為監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)，面向公眾的評(píng)價(jià)報(bào)告要盡可能簡(jiǎn)化，重點(diǎn)將績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)列示出來(lái)，以便于公眾直觀比較資金的使用效益。公共部門(mén)可在此基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行解讀，針對(duì)滿意度評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行深入分析，進(jìn)一步提高績(jī)效報(bào)告的可讀性。

（二）增強(qiáng)公眾參與的制度化和規(guī)范化水平

第一，制度規(guī)范和實(shí)踐中的有效引導(dǎo)是保障公眾參與績(jī)效管理合規(guī)性、可持續(xù)性的重要基礎(chǔ)。應(yīng)從制度層面確立公眾的主體評(píng)價(jià)資格，強(qiáng)化公眾參與的合規(guī)性。各地應(yīng)積極出臺(tái)制度規(guī)范，明確每個(gè)公民平等享有參與預(yù)算過(guò)程的權(quán)利，從而為公眾參與績(jī)效管理提供重要依據(jù)。

第二，將各地參與式預(yù)算和績(jī)效管理的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升到制度層面，提高公眾參與的規(guī)范化水平。規(guī)定民生項(xiàng)目和金額重大的基建項(xiàng)目的績(jī)效管理引入公眾參與。對(duì)公眾參與預(yù)算的方式、范圍和渠道等要素以規(guī)范性文件的形式固定下來(lái)，在制度上提供公民參與預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)操作路徑，并將其作為一項(xiàng)長(zhǎng)期事業(yè)。

第三，在人民代表大會(huì)的引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)公眾有序參與。人民代表大會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，在預(yù)算績(jī)效管理中有著代表人民和直接影響預(yù)算決策的特殊優(yōu)勢(shì)。只有當(dāng)公眾與公共部門(mén)、人民代表大會(huì)進(jìn)行協(xié)商對(duì)話，嵌入或吸納到現(xiàn)有的制度安排中，才能稱(chēng)得上是有意義的參與[48]。在實(shí)踐中，應(yīng)充分發(fā)揮人民代表大會(huì)在預(yù)算績(jī)效管理中信息遞送、溝通反饋的作用，通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，在績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)推動(dòng)公共部門(mén)、人民代表大會(huì)、公眾三者的對(duì)話。事實(shí)上，人民代表大會(huì)引導(dǎo)公眾參與的地方制度創(chuàng)新已有先例。例如，上海市閔行區(qū)人民代表大會(huì)常委會(huì)自2017年起，對(duì)部分民生項(xiàng)目組織績(jī)效試點(diǎn)聽(tīng)證，著重關(guān)注公眾對(duì)項(xiàng)目的滿意度和感受度，選取群眾代表在會(huì)上發(fā)表意見(jiàn)和建議[49]。隨著實(shí)踐的深化，上海市閔行區(qū)人民代表大會(huì)逐步實(shí)行全過(guò)程績(jī)效聽(tīng)證，并在2020年首次以政策作為聽(tīng)證對(duì)象，不斷擴(kuò)大績(jī)效聽(tīng)證的覆蓋面。

（三）實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算與績(jī)效管理的有機(jī)銜接

參與式預(yù)算與績(jī)效管理的有機(jī)銜接，即將公眾參與預(yù)算的熱情和行動(dòng)同績(jī)效管理的過(guò)程有機(jī)平衡，在績(jī)效管理中融入積極、有效的公眾參與。具體可以通過(guò)以下三個(gè)維度實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算與績(jī)效管理的有機(jī)銜接：

第一，在頂層設(shè)計(jì)上，進(jìn)一步充實(shí)參與式預(yù)算的相關(guān)規(guī)定，引入績(jī)效理念和績(jī)效管理方法，增強(qiáng)參與式預(yù)算的制度活力?？?jī)效管理的科學(xué)實(shí)施是一個(gè)周期性過(guò)程，應(yīng)覆蓋參與式預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，堅(jiān)持效率與公平原則，在現(xiàn)有參與式預(yù)算流程的基礎(chǔ)上，將上一年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入預(yù)算編制的重要參考依據(jù)。在預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)，以績(jī)效目標(biāo)為基準(zhǔn)，由公眾參與績(jī)效監(jiān)控，對(duì)于監(jiān)控過(guò)程中出現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)偏離，與公眾一同督促資金使用部門(mén)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算監(jiān)督與績(jī)效監(jiān)督的結(jié)合。

第二，在評(píng)價(jià)體系優(yōu)化上，進(jìn)一步強(qiáng)化滿意度指標(biāo)的重要性和多樣性，以凸顯公眾評(píng)價(jià)的導(dǎo)向。在績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置上，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，以公眾現(xiàn)實(shí)需求作為衡量績(jī)效目標(biāo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置上，對(duì)于民生項(xiàng)目以及一些金額重大的基建項(xiàng)目，可增設(shè)預(yù)算參與指標(biāo)，并適當(dāng)增加其權(quán)重，衡量公眾在績(jī)效管理中的參與程度。例如，項(xiàng)目的決策是否征求公眾意見(jiàn)，公眾對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算安排是否知曉，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是否向社會(huì)公開(kāi)等。指標(biāo)權(quán)重方面，正如中華人民共和國(guó)財(cái)政部2020年發(fā)布的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》所規(guī)定的，服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)權(quán)重原則上統(tǒng)一設(shè)置為10%，以此為基準(zhǔn)保障公眾在績(jī)效評(píng)價(jià)中的話語(yǔ)權(quán)，同時(shí)通過(guò)問(wèn)卷訪談與線上評(píng)議相結(jié)合的方式豐富滿意度信息的來(lái)源渠道。

第三，在信息平臺(tái)建設(shè)上，部分地區(qū)圍繞著參與式預(yù)算數(shù)字化改革進(jìn)行了積極嘗試。例如，浙江省溫嶺市于2022年12月推出的“參與式預(yù)算數(shù)智在線”系統(tǒng)，初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算信息可視化、審查監(jiān)督智能化、公眾參與便捷化。下一步，對(duì)此類(lèi)“參與式預(yù)算數(shù)智在線”信息平臺(tái)進(jìn)行基于績(jī)效的系統(tǒng)改造和升級(jí)，推動(dòng)電子參與式預(yù)算和績(jī)效管理系統(tǒng)的一體化。逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理工作全過(guò)程在線運(yùn)行，公眾能夠通過(guò)在線信息平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)控績(jī)效運(yùn)行，足不出戶地參與績(jī)效評(píng)價(jià)。待績(jī)效評(píng)價(jià)完成后，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在信息平臺(tái)公開(kāi)，由公眾在線監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，從而為參與式預(yù)算與績(jī)效管理的有機(jī)銜接提供技術(shù)支撐。

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The Study on Performance Management Reform From the Perspective of Participatory Budgeting

MA Cai-chen， MA Liu-ding

（School of Economics， Nankai University， Tianjin 300071， China）

Summary：Participatory budgeting， as a specific practice of direct public participation in the budgeting process， better reflects characteristics of whole-process people？s democracy， and is an important way to achieve people？s ownership of financial management and improve the efficiency of fund utilization. Integrating participatory budgeting into performance management can yield more objective and diverse evaluation results， enhancing the accuracy of budget performance management. With the heating up of global performance budgeting reform， the performance of participatory budgeting is increasingly valued by the academia， and research based on the combination of participatory budgeting and performance management is gradually unfolding. However， there is a lack of literature analyzing the relation between the two within the framework of participatory budgeting， and a lack of targeted recommendations results in relatively limited guiding effect on practical reform.

The article first provides a theoretical explanation of the mechanism of integrating participatory budgeting into performance management. On the one hand， participatory budgeting fully leverages its performance-oriented function by improving the management level， allocation efficiency， and operational efficiency of public output and services of fiscal funds. On the other hand， implementing performance management is an inherent requirement of participatory budgeting development， which can break through limitations of public participation in budget execution and performance evaluation. The combination of participatory budgeting and performance management can provide a technical carrier for the public to participate in budget performance management， helping to build a budget performance management system that balances efficiency and fairness. Through summarizing practical experience both domestically and internationally， the article reveals that participatory budgeting and performance management exhibit a trend of mutual integration in terms of institutional framework， evaluation scope， evaluation system， and participation method. Considering practical challenges faced by public participation in budget performance management， this article proposes that within the framework of participatory budgeting， by enhancing public willingness and ability to participate， improving institutionalization and standardization of participation， achieving an organic connection between the two in adopting top-level design， optimizing evaluation systems， and building information platforms. Furthermore， the reform process of budget performance management can be promoted through a combination of “up-bottom” and “bottom-up” approaches.

Budget performance management and participatory budgeting are important components of a sound modern budgeting system. This article does not simply examine the two as isolated elements， but rather revolves around the interactive influence mechanism， placing it in the context of a sound modern budgeting system for comprehensive analysis. The research results provide scientific basis for further deepening the reform of budget performance management.

Key words：budget performance management； participatory budgeting； modern budgeting system

（責(zé)任編輯：巴紅靜）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.10.006

[引用格式]馬蔡琛，馬劉丁.參與式預(yù)算視角下的績(jī)效管理改革研究[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2023（10）：94-103.