對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付能夠矯正財政失衡嗎？

孫開 牛曉艷 張磊

摘 要：對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付是具有中國特色的調(diào)節(jié)同級政府間財政關(guān)系的政策工具，在矯正財政失衡方面有突出優(yōu)勢。本文基于2003—2019年西部地區(qū)地級城市數(shù)據(jù)，在對縱向財政失衡和橫向財政失衡進(jìn)行測度的基礎(chǔ)上，運用雙重差分模型實證檢驗了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付矯正財政失衡的有效性。研究發(fā)現(xiàn)：對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付顯著降低了縱向財政失衡；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在接受對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付后人均財力水平有所提高，橫向財政失衡程度有所緩解。在進(jìn)行一系列穩(wěn)健性檢驗后，這一結(jié)論依然成立。異質(zhì)性分析表明，與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的政策效應(yīng)更強。本文不僅為研究對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的功能增加了新證據(jù)，也為推動構(gòu)建中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供了經(jīng)驗證據(jù)。

關(guān)鍵詞：對口支援；橫向轉(zhuǎn)移支付；財政失衡；雙重差分模型

中圖分類號：F812.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-176X（2023）10-0080-14

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“中國的政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究”（16ZDA066）

一、問題的提出

確保政府間財政分配平衡是我國公共財政制度建設(shè)的基本目標(biāo)之一，然而，在財政分權(quán)體制下，財政失衡現(xiàn)象存在于各級政府之間。過度的財政失衡會扭曲資源配置，造成轄區(qū)居民福利受損。矯正財政失衡是激勵地方政府有效履職、促進(jìn)財政橫向公平的必要路徑，而轉(zhuǎn)移支付是緩解財政失衡的重要手段。在我國，除了中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付之外，還存在應(yīng)用廣泛、形式多樣的對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付[1]。對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在克服區(qū)域非均衡發(fā)展難題和消除突發(fā)性資源供需失衡等方面發(fā)揮了不可替代的作用[2]，是縱向轉(zhuǎn)移支付的有益補充。然而，由于對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在資金規(guī)模以及實施規(guī)范性方面均比不上縱向轉(zhuǎn)移支付，多數(shù)學(xué)者對縱向轉(zhuǎn)移支付的改革和完善給予較多的關(guān)注，而聚焦于對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的研究卻滯后于實踐的發(fā)展。事實上，合理運用對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付這一政策工具，不僅有助于彌補受援地政府履行支出責(zé)任的財力缺口，削弱央地間權(quán)責(zé)劃分不匹配導(dǎo)致的縱向財政失衡，還可以扶持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，抑制政府間財政收入能力的兩極分化，從而推動構(gòu)建國家財政均衡體系[3]。基于此，本文著重探究對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付能否矯正財政失衡，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付是“援助之手”還是“激勵陷阱”，這不僅關(guān)系到對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在新一輪財政體制改革中如何有效架起地方政府間財力均衡的橋梁，也可以為構(gòu)建激勵兼容的橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供理論依據(jù)。

學(xué)術(shù)界關(guān)于轉(zhuǎn)移支付與財政失衡的研究主要集中于探討縱向轉(zhuǎn)移支付與財政失衡的關(guān)系。①早期的財政分權(quán)理論認(rèn)為，中央政府采用轉(zhuǎn)移支付手段可以彌補地方財政收支缺口，強化對地方的宏觀調(diào)控[4-5]。后續(xù)研究從實際出發(fā)，就轉(zhuǎn)移支付能否降低縱向財政失衡、縮小橫向財力差異開展分析，得出的結(jié)論并不一致。Dabla[6]分析了我國政府間財政關(guān)系的演變歷程，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付對省際政府間財政失衡的矯正作用有限。儲德銀和遲淑嫻[7]通過實證檢驗發(fā)現(xiàn)，我國轉(zhuǎn)移支付總體上助推了縱向財政失衡，但從轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)上講影響不同。劉溶滄和焦國華[8]考察了我國轉(zhuǎn)移支付的財政均衡效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付在降低中央與地方之間縱向財政失衡方面具有積極影響，而對于實現(xiàn)橫向財政平衡則沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。財政失衡源于轄區(qū)內(nèi)財政能力的差異[9-10]，我國地區(qū)間人均自有財力差異較大，轉(zhuǎn)移支付使得財政資金分配時向財力較弱的地區(qū)傾斜，一定程度上緩解了橫向財政失衡，具有財力均等化效應(yīng)[11-12]。

關(guān)于對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付功能的研究基本限于促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的效果評估，而有關(guān)對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對財政失衡影響的成果則不多，已有文獻(xiàn)主要從理論層面進(jìn)行了闡述，形成了以下兩種觀點：一部分學(xué)者認(rèn)為，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付可以降低財政失衡。對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付是由中央政府指導(dǎo)地方政府之間進(jìn)行財政資金的平級調(diào)撥，屬于既定財政體制下的特殊政策安排，具有橫向財政均衡效應(yīng)[13-15]。王恩奉[16]則指出，我國縱向轉(zhuǎn)移支付僅在調(diào)節(jié)中央與地方縱向財政關(guān)系上發(fā)揮作用，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度是縮小地區(qū)間財力差距的現(xiàn)實要求。王磊和黃云生[17]進(jìn)一步強調(diào)，中央財力畢竟有限且要滿足眾多領(lǐng)域的支出需求，難以完全兼顧各地的發(fā)展需要，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)的重要補充，有利于縮小區(qū)域間發(fā)展差距。另一部分學(xué)者則持相反的觀點，認(rèn)為對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付是將縱向財政關(guān)系扭曲為橫向財政關(guān)系，將原本屬于中央的支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方，是中央與地方政府之間財政職能配置錯位的一種表現(xiàn)[18]。王瑋[19]基于德國財政平衡體制的比較分析，從我國對口支援政策本身與運行結(jié)果出發(fā)，發(fā)現(xiàn)對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付存在科學(xué)性不足、規(guī)范性欠缺和多頭管理等弊端，在矯正橫向財政失衡時效果不佳，因而認(rèn)為我國尚不具備基于對口支援建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實條件。通過以上分析可以看出，對于縱向轉(zhuǎn)移支付影響財政失衡的問題，學(xué)者們無論從理論層面還是實證層面都給予了充分的研究。而從對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的功能出發(fā)，探討其對財政失衡影響的成果較為缺乏，已有研究也僅從理論層面進(jìn)行了定性討論，缺乏實證分析。

與已有文獻(xiàn)相比，本文的邊際貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，豐富和拓展了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)研究，通過梳理我國對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的歷史背景和演進(jìn)邏輯，揭示對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在不同時期與財政體制的契合性，并總結(jié)各階段的特征事實。第二，從理論層面系統(tǒng)地詮釋了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對財政失衡的影響機(jī)理，從而為后續(xù)研究提供一個研究框架。第三，不同于現(xiàn)有文獻(xiàn)大多從縱向或橫向單一維度入手探究財政失衡問題，本文將縱向財政失衡和橫向財政失衡納入同一個框架，通過準(zhǔn)自然實驗法實證檢驗對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付矯正財政失衡的有效性。

二、制度背景、理論分析與研究假設(shè)

（一）制度背景

新中國成立至今，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付已有近七十年的發(fā)展歷程。以關(guān)鍵節(jié)點為劃分依據(jù)，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付經(jīng)歷了萌芽、初步確立、蓬勃發(fā)展和改進(jìn)完善四個階段，不同時期的對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付通過不同的舉措服務(wù)于當(dāng)時的政策目標(biāo)。

萌芽階段（1949—1978年）。新中國成立初期，基于國內(nèi)外環(huán)境，中央提出在全國適當(dāng)布局工業(yè)生產(chǎn)，動員上海、天津等東部省份支援新疆、內(nèi)蒙古、陜西等內(nèi)陸省份的工業(yè)建設(shè)，形成了對口支援的雛形。此時正值計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國實行高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政管理體制，地方財政收入統(tǒng)一上繳中央，而財政支出必須經(jīng)由中央審核后逐級撥付。沿海支援內(nèi)地盡管表現(xiàn)為省份與省份之間的橫向支援，實質(zhì)上依托的財政資金由中央統(tǒng)籌，地方不具備直接負(fù)擔(dān)財政支出的能力，以支援地干部、工人、知識分子為代表的人才跨區(qū)域流動是橫向支援的主要內(nèi)容。這一時期，對口支援還不具備橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，但已表現(xiàn)出橫向轉(zhuǎn)移支付形式，與計劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配的非公共性財政運行格局限制了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的實施領(lǐng)域，使得其在職能發(fā)揮上缺乏財政的公共性，并未形成明確的、穩(wěn)定的國家政策。

初步確立階段（1979—1992年）。1978年，我國實行改革開放，比較分權(quán)的財政包干制被應(yīng)用到財政體制改革中，財政分權(quán)讓利的結(jié)果便是地方政府可支配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府，削弱了中央財政宏觀調(diào)控能力。而受自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等因素制約，我國相當(dāng)一部分邊疆民族地區(qū)社會發(fā)育程度低、貧困面大，推動邊疆民族地區(qū)發(fā)展的任務(wù)十分迫切。在此背景下，中央將一部分扶持邊疆民族地區(qū)發(fā)展的任務(wù)發(fā)包給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。1979年，時任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長烏蘭夫在全國邊防工作會議上首次正式提出，要組織內(nèi)地發(fā)達(dá)省份對口支援邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，對口支援被確立為一項國家政策。不論是項目建設(shè)所需財政資金的直接橫向轉(zhuǎn)移支付，還是教育、醫(yī)療等專業(yè)技術(shù)人才跨區(qū)域交流與培養(yǎng)所需支出的間接橫向轉(zhuǎn)移支付[20]，實質(zhì)上都是財政資金由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向配置。此后，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付參與主體范圍不斷擴(kuò)大，支援地從東部沿海省份演變?yōu)檠睾Ｅc內(nèi)地省份共同參與，財政資金投入從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拓展到醫(yī)療衛(wèi)生、文教科技等方面。

蓬勃發(fā)展階段（1993—2012年）。1994年，我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制并建立與之相適應(yīng)的分稅制財政體制，地方政府間具有相對獨立的財政關(guān)系，同一層級地方政府間在財力水平、支出規(guī)模以及公共服務(wù)供給能力方面存在較大差異。與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財政拓展了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的適用空間，為促進(jìn)橫向公平，中央啟用對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的頻率逐漸加大。對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付參與主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，東部、中部和西部各地區(qū)的省份都承擔(dān)不同類型的對口支援任務(wù)。這一時期，不僅有省際對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付，還延伸出省域內(nèi)地方政府之間對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付，例如，江蘇、浙江、廣東和福建等東部沿海省份探索建立省內(nèi)橫向財政平衡機(jī)制。此外，中央逐步明確對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付資金投入規(guī)模與增長辦法，使財政扶持力度穩(wěn)步提升。①

改進(jìn)完善階段（2013年至今）。步入新發(fā)展階段，與國家治理現(xiàn)代化需求相匹配的現(xiàn)代財政制度深化了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的應(yīng)用場景。我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在解決這一矛盾的過程中不斷完善。支援地政府財政援助力度持續(xù)加大，為貧困地區(qū)發(fā)展注入了大量財政資金。《中國扶貧開發(fā)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，—年，參與對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的東部省份為西部地區(qū)投入財政資金8 050 800萬元。在此期間，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》，以目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向，中央對結(jié)對雙方協(xié)作成效開展考核，初步構(gòu)建了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行—評價—反饋機(jī)制。鑒于對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在本地區(qū)具有的適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性優(yōu)勢，湖北、四川、河南、湖南和安徽等省份陸續(xù)加入省內(nèi)對口支援行列，基于本轄區(qū)內(nèi)地方政府間財力水平與發(fā)展需求建立起不同的橫向財政平衡機(jī)制，如表1所示。

（二）理論分析與研究假設(shè)

根據(jù)財政聯(lián)邦主義的觀點，通過財政分權(quán)由中央政府和分散化的地方政府分工提供差異化公共產(chǎn)品具有明顯優(yōu)勢[21]。但在一國的財力分配格局中，出于收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和資源配置等宏觀因素考慮，中央政府往往集中了大部分財政收入，地方政府面臨相對匱乏的自有財力和廣泛的支出需求并存的格局，而中央政府擁有較充裕的自有財力和相對較少的支出需求，引發(fā)了不同級政府間縱向財政失衡。與此同時，中央要求各地方政府提供大致均等的基本公共服務(wù)，但各地方政府所轄區(qū)域在地理區(qū)位、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上的差別是客觀存在的，這種差別在財政上便體現(xiàn)為部分地方政府財政充實而部分地方政府財政拮據(jù)，產(chǎn)生同一級政府間橫向財政失衡[22]。因此，在客觀上促使中央政府基于自身權(quán)威從更高層次予以調(diào)節(jié)，通過縱向轉(zhuǎn)移支付或橫向轉(zhuǎn)移支付補償財政能力相對不足的地方，使得貧困落后地區(qū)擁有比過去相對充裕的財力，從而履行其提供公共服務(wù)的支出責(zé)任，推動地方政府間財力均等化，實現(xiàn)居民福祉的橫向公平。因此，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付會從縱向和橫向兩個維度作用于財政失衡。

⒈對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對縱向財政失衡的影響

對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付會從財政收入和財政支出兩個方面對縱向財政失衡產(chǎn)生影響。已有研究表明，縱向財政失衡的變化主要源于財政收入的調(diào)整[23]。在對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付實施的過程中，支援地政府的財政資金援助不僅會直接增加受援地政府的財政收入，而且具有財政激勵功能[24]，會從更深層次帶動受援地經(jīng)濟(jì)增長[25]，進(jìn)而增強當(dāng)?shù)卣斦杖肽芰?。?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)受自然條件和資源稟賦等因素的制約，長期以來不僅交通、通信和農(nóng)林水利等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，而且支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力不足。本著“授人以魚不如授人以漁”的援助思想，支援地政府不單是幫助受援地政府興建民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施等“看得見”的項目，也引導(dǎo)技術(shù)、知識、管理和發(fā)展理念等“看不見”的生產(chǎn)要素跨區(qū)域配置，發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動作用和溢出效應(yīng)，逐步提升經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)自我發(fā)展能力，避免受援地區(qū)陷入貧窮的惡性循環(huán)[26]。隨著實踐的逐步深入，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付除了依賴支援地政府的無償援助，還通過市場化運作促進(jìn)資金、人才和技術(shù)等要素有序轉(zhuǎn)移，吸引更多的項目、投資在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)落地。對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付由早期的物資支援和財政資金轉(zhuǎn)移支付逐步轉(zhuǎn)型到兼顧“硬件軟件”的對口幫扶，從而實現(xiàn)受援地由接受外來輸血式救濟(jì)到自我造血式發(fā)展的轉(zhuǎn)變[27]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新將推動受援地經(jīng)濟(jì)增長[25]，增強經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政汲取能力。

與此同時，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付會規(guī)范受援地政府財政支出行為?！绊椖恐啤笔菍谥г畽M向轉(zhuǎn)移支付落實的基本載體，遵循“項目根據(jù)資金定，資金跟隨項目走”的原則，其直接目的是硬化預(yù)算約束，從而規(guī)避財政資金配置的隨機(jī)行為[28]。按照中央政府制定對口支援政策的目標(biāo)和要求，支援地政府限制了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付資金用途。財政援助資金需投入到改善受援地群眾生產(chǎn)生活條件、提高當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)水平、扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等項目，重點向基層、民生傾斜。不得用于與民生無關(guān)的項目，如行政支出、彌補預(yù)算支出缺口和償還債務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。①因此，與縱向轉(zhuǎn)移支付引致地方政府財政支出擴(kuò)張的理論邏輯不同，即便額外的財政援助資金也很難成為受援地自主安排的收入來源，受援地政府財政支出擴(kuò)張的能力與意愿不足，因而能夠克服縱向轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致的預(yù)算軟約束問題。此外，以支出結(jié)果為導(dǎo)向的對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付通過構(gòu)建中央與結(jié)對雙方、支援地與受援地相結(jié)合的績效考核機(jī)制，將對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付資金投入與成效有機(jī)銜接，②保障對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付沿著制度設(shè)計的預(yù)期軌道運轉(zhuǎn)[29]?？梢姡瑢谥г畽M向轉(zhuǎn)移支付能夠打破縱向轉(zhuǎn)移支付的逆向激勵桎梏，成為受援地發(fā)展的“援助之手”，從而降低縱向財政失衡。基于以上分析，筆者提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付能夠降低縱向財政失衡。

⒉對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對橫向財政失衡的影響

對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付不僅能對縱向財政失衡產(chǎn)生影響，還能直接作用于橫向財政失衡，主要體現(xiàn)為調(diào)節(jié)同級政府間財政收入和促進(jìn)結(jié)對雙方互利合作兩個方面。稅收是地方政府主要的財政收入來源，而我國稅收體系的生產(chǎn)性特征使得稅收貢獻(xiàn)地與稅收歸屬地之間相互背離，稅收收入進(jìn)一步向產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)轉(zhuǎn)移，不利于政府間橫向財力均衡。而對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付是由上級政府主要是中央政府主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)給予邊疆民族地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、特殊困難地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文教科衛(wèi)等支持。本質(zhì)上是對地方政府財政收入的再分配，具有非趨利性和指向性特征，有助于矯正原有稅收體系下的財力分布格局?！皩凇笔琴Y源流動的方向，“支援”是財政資金以及以財政資金為載體的物質(zhì)、技術(shù)、人才等要素匯集和轉(zhuǎn)移的過程，既體現(xiàn)了“地方服從中央、下級服從上級”的縱向?qū)蛹夑P(guān)系，也體現(xiàn)了結(jié)對雙方橫向伙伴關(guān)系[30]。與此相對應(yīng)，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付，一方面，包含地方政府對中央政府的政策執(zhí)行義務(wù)；另一方面，包含支援地政府對受援地政府的支援義務(wù)，從而實現(xiàn)財政援助資金無償?shù)赜芍г叵蚴茉剞D(zhuǎn)移。此外，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付具有明顯的指向性，例如，東部沿海省份對口西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的省級層面定向幫扶、省域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)對口欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市級、縣級層面定向幫扶，財政援助資金向貧困落后地區(qū)精準(zhǔn)傾斜，調(diào)整了同級地方政府間財政收入格局。

需要指出的是，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付并非“劫富濟(jì)貧”，更不是“平均主義”。盡管中央要求支援地給予受援地財政支持，但這并不意味著對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付是違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的“拉郎配”行為[31]，結(jié)對雙方不僅有單向援助關(guān)系，還存在優(yōu)勢互補、互惠共贏的雙向經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系。在資源匹配方面，西部地區(qū)有豐富的自然資源、勞動力和土地等要素，而東部地區(qū)具有資金、技術(shù)和管理等比較優(yōu)勢。中央鼓勵結(jié)對雙方開展不同形式的互利合作，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、技術(shù)和人才等優(yōu)勢盤活經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地和自然資源等要素，將受援地的自我優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的有益支撐。例如，支援地政府通過設(shè)立“飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū)”和招商引資等方式吸引當(dāng)?shù)仄髽I(yè)入駐受援地，實現(xiàn)結(jié)對雙方互利共贏，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域協(xié)同均衡發(fā)展。作為打破空間壁壘，實現(xiàn)資源地理空間轉(zhuǎn)移、重新配置的創(chuàng)新實踐，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付突破了行政區(qū)劃的束縛，提高了地方政府跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的積極性。在對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付實施過程中，支援地與受援地之間并不存在“為經(jīng)濟(jì)增長而相互競爭的”的財政競爭關(guān)系。此外，支援地政府之間可能存在關(guān)乎幫扶效果的競爭關(guān)系，中央對支援地幫扶績效的考核與評價會促使支援地政府積極扶持受援地發(fā)展，以求幫扶效果走在全國前列，從而調(diào)節(jié)同級政府間的競爭與協(xié)作關(guān)系[33]，矯正橫向財政失衡?；谝陨戏治?，筆者提出如下假設(shè)：

假設(shè)2：對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付能夠矯正橫向財政失衡。

三、研究設(shè)計

（一）樣本與數(shù)據(jù)來源

本文的初始樣本為2003—2020年西部地區(qū)所有地級城市，以除新疆之外的其他西部地區(qū)地級城市作為新疆的對照組。原因在于，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡長期存在，東部、中部和西部地區(qū)發(fā)展差距較大，不同地區(qū)的城市樣本并不具有良好的對照性。鑒于2010年開始實施的“對口援疆”是全國東部和中部19省份對新疆的支援，因而在對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付政策效果的評估中，本文將研究樣本限定在西部地區(qū)既可以緩解政策內(nèi)生性，也可以保證樣本的相似性。

對于初始樣本，做如下處理：（1）由于2008年四川發(fā)生汶川地震，2010年青海發(fā)生玉樹地震，中央針對受災(zāi)區(qū)頒布實施了期限不同的對口支援政策，該部分城市在考察期內(nèi)前后政策環(huán)境發(fā)生變化，因此，剔除四川和青海所轄城市。（2）重慶是直轄市，行政管理體制特殊，不存在地級市，因此，不在研究范圍。（3）考慮到西藏以及個別地級城市數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，本文的樣本中不包含西藏以及數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重的其他城市。（4）由于烏魯木齊是省會城市，克拉瑪依是石油能源城市，中央未將其列入對口援疆政策實施范圍，故剔除烏魯木齊、克拉瑪依等省會城市和能源城市，以增強樣本內(nèi)各城市之間的可比性。（5）為規(guī)避2020年新冠疫情造成的突發(fā)性沖擊，剔除2020年的數(shù)據(jù)，最終得到西部地區(qū)82個地級城市2003—2019年的1 394個面板數(shù)據(jù)。因此，在本文的研究中，有效的實驗組樣本包含：吐魯番、哈密、巴音郭楞、博爾塔拉、昌吉、克孜勒蘇、伊犁、和田、喀什、阿克蘇、阿勒泰和塔城。數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》、各省市統(tǒng)計年鑒及統(tǒng)計公報。

（二）變量選取與說明

⒈被解釋變量

2.解釋變量

本文的解釋變量為對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付（Htp）。將接受對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的城市賦值為1，其他城市賦值為0。由于本文樣本期是2003—2019年，當(dāng)樣本年度為2010年之后時取1，否則取0。

⒊控制變量

為了盡可能地不遺漏可能影響財政失衡的其他因素，本文選取了如下控制變量：（1）縱向轉(zhuǎn)移支付（Vtp），本文借鑒呂冰洋等[36]與向鈺和趙靜梅[37]的做法，用自有財力指標(biāo)即財政收入與財政支出的比近似衡量。（2）稅收努力（Effort），用實際稅收收入與理論稅收收入的比計算。（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（Econ），用地區(qū)實際人均GDP的自然對數(shù)衡量，利用GDP平減指數(shù)對各城市的人均GDP進(jìn)行相應(yīng)平減，再計算出各城市的實際人均GDP，對其取自然對數(shù)。（4）人口密度（Den），用該城市總?cè)丝诔摮鞘忻娣e計算。（5）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（Ind），用第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占GDP比重度量。（6）固定資產(chǎn)投資水平（Fix），用實際固定資產(chǎn)投資額的自然對數(shù)來測度。

（三）變量的描述性統(tǒng)計

變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。從表2可以看出，縱向財政失衡的均值為0. 763，縱向財政失衡的最大值是最小值的2. 5倍，說明縱向財政失衡在不同地區(qū)之間存在較為明顯的差異。橫向財政失衡的均值為1. 542，其最大值和最小值分別為2. 884和0. 913，極差為1. 971，說明橫向財政失衡數(shù)值分布比縱向財政失衡更為離散，數(shù)值波動范圍更大。其余變量取值均處于正常范圍，滿足計量檢驗的基本要求。

（四）模型設(shè)定

四、實證結(jié)果與分析

（一）平行趨勢檢驗

其中，各變量的含義上文已述。

圖1a和圖1b報告了政策估計系數(shù)及其95%的置信區(qū)間。由圖1a和圖1b可知，在實施對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付之前的年份，政策變量的回歸系數(shù)均不顯著（95%置信區(qū)間包含0），這表明實驗組和對照組的變化趨勢是一致的，不存在顯著差異。在實施對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付之后的年份，政策變量的回歸系數(shù)均顯著（95%置信區(qū)間不包含0），這表明對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付實施以后，實驗組和對照組的變化趨勢具有顯著差異。以縱向財政失衡為被解釋變量時，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)由政策實施年份前的不顯著轉(zhuǎn)變?yōu)轱@著為負(fù)；以橫向財政失衡為被解釋變量時，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)由政策實施前的不顯著轉(zhuǎn)變?yōu)轱@著為正。這說明對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付會對縱向財政失衡產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響，對橫向財政失衡產(chǎn)生顯著的正向影響。因此，雙重差分模型通過平行趨勢檢驗。

（二）基準(zhǔn)回歸分析

表3報告了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對縱向財政失衡和橫向財政失衡的影響。表3中列（1）和列（2）分別是以縱向財政失衡和橫向財政失衡作為被解釋變量時的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。從中可以看出，當(dāng)被解釋變量為縱向財政失衡時，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)為負(fù)，且在1%水平下顯著，這說明對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付顯著降低了縱向財政失衡，假設(shè)1得到驗證。當(dāng)被解釋變量為橫向財政失衡時，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)為正，同樣在1%水平下顯著，這說明對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的實施使得受援地人均財力水平相較于其他地區(qū)變高，有助于緩解橫向財政失衡，假設(shè)2得到驗證，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付是“援助之手”而非“激勵陷阱”。從實際情況來看，在全國對口援疆實施的十年中，以五年規(guī)劃為一個階段，2011—2015年，援疆省份投入財政資金607. 26億元；2016—2020年，援疆省份投入財政資金763. 1億元，19個援疆省份投入的財政資金數(shù)量相較于前期有明顯提升。不同支援地對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的財政資金規(guī)模與當(dāng)?shù)刎斄λ秸嚓P(guān)，東部發(fā)達(dá)省份如廣東、江蘇、北京、浙江等撥付的財政資金數(shù)額位居前列，中部以及東北地區(qū)的各省份也給予了受援地不同程度的財政資金支持。①

各控制變量的回歸系數(shù)符號不同，顯著性各異。當(dāng)縱向財政失衡作為被解釋變量時，稅收努力的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，稅收努力的程度決定了地方潛在稅收收入轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實收入的可能性，這表明地方政府提高稅收努力是矯正縱向財政失衡的有效措施。縱向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，這說明縱向轉(zhuǎn)移支付有助于降低縱向財政失衡。由于縱向轉(zhuǎn)移支付是中央與地方政府間財力的再分配，地方政府將縱向轉(zhuǎn)移支付作為自有收入的一部分，因此，縱向轉(zhuǎn)移支付可以彌補地方政府財政支出缺口，改善中央與地方之間失衡的財政收支關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的回歸系數(shù)為正但并不顯著。人口密度的回歸系數(shù)顯著為正，這說明人口密度與縱向財政失衡同方向變動，可能的原因是，較高的人口密度對公共服務(wù)配套設(shè)施提出了更高的要求，這意味著地方政府提供公共服務(wù)的財政壓力變大，致使地方財政收支缺口擴(kuò)大，縱向財政失衡程度加深。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，這說明第三產(chǎn)業(yè)占比越高，一定程度上反映了市場經(jīng)濟(jì)較為活躍，地方財政收入能力較強，進(jìn)而有助于降低縱向財政失衡。固定資產(chǎn)投資水平的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，固定資產(chǎn)投資水平越高，會刺激地方經(jīng)濟(jì)增長，帶動財政收入的增加，從而緩解縱向財政失衡。當(dāng)橫向財政失衡作為被解釋變量時，稅收努力的回歸系數(shù)顯著為正，這說明地方政府增強稅收努力會使得該地區(qū)相較于其他地區(qū)人均財力水平變高，橫向財政失衡程度向上偏離?？v向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)為正但不顯著，這說明縱向轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng)尚不明確。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的回歸系數(shù)顯著為正，這表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升會帶動當(dāng)?shù)厝司斄λ降奶嵘?，從而縮小橫向財力差距。人口密度的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，這說明人口密度的增加使得地方政府相較于其他地區(qū)人均財力水平變低，橫向財政失衡程度向下偏離。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和固定資產(chǎn)投資水平的回歸系數(shù)均不顯著。

（三）穩(wěn)健性檢驗

⒈反事實檢驗

使用雙重差分法的前提條件是實驗組和對照組具備可比性，即如果沒有對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的外部沖擊，受援地的財政失衡程度與未受援地的財政失衡程度不會隨時間變化產(chǎn)生顯著差異。反事實檢驗的基本思想是通過設(shè)定不存在的事實排除其他因素導(dǎo)致的沖擊效應(yīng)。若實驗組未接受對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付，一些其他政策或因素也會帶來當(dāng)?shù)刎斦Ш獾淖兓?，由于這些潛在不可識別的因素導(dǎo)致的財政失衡變化與對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付無關(guān)，從而使得結(jié)論不可信?；谝陨峡紤]，本文參照史丹和李少林[38]的做法，將2008年假設(shè)為政策開始實施的時間，進(jìn)行同基準(zhǔn)回歸一致的檢驗，表3中列（3）和列（4）是反事實檢驗的結(jié)果?？梢?，將政策實施時間提前至年時，無論被解釋變量是縱向財政失衡還是橫向財政失衡，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)均不顯著，這說明識別的政策效應(yīng)來源于真實的對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付，而非隨機(jī)產(chǎn)生。意味著對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的實施能夠矯正財政失衡，前文的研究結(jié)論具有較強的穩(wěn)健性。

⒉安慰劑檢驗

借鑒Cai等[39]的做法，通過隨機(jī)抽取部分城市作為接受對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的偽實驗組，并將剩余城市設(shè)定為未接受對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的對照組，隨后重新構(gòu)建安慰劑檢驗中的政策交互項。由于偽實驗組是隨機(jī)生成的，因此，安慰劑檢驗中的政策交互項應(yīng)當(dāng)不會對被解釋變量產(chǎn)生顯著作用，即回歸系數(shù)應(yīng)分布在0附近，且P值大于10%。換言之，如果沒有顯著的遺漏變量偏差，安慰劑檢驗中政策變量的回歸系數(shù)不會顯著偏離0；反之，如果估計系數(shù)在統(tǒng)計上顯著偏離0，則表明模型設(shè)定存在偏誤。為避免其他不可觀測事件對回歸結(jié)果的干擾，本文重復(fù)500次上述過程進(jìn)行回歸分析。從檢驗結(jié)果來看，無論是以縱向財政失衡還是以橫向財政失衡作為被解釋變量，回歸系數(shù)的均值都接近于0，且絕大多數(shù)P值大于10%，回歸結(jié)果并沒有因為遺漏變量出現(xiàn)嚴(yán)重偏誤，這說明對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對財政失衡的影響結(jié)果穩(wěn)健。

⒊PSM？DID檢驗

為克服實驗組城市與對照組城市固有差異造成的內(nèi)生干擾，本文采用PSM？DID方法進(jìn)行再次檢驗，利用臨近匹配法進(jìn)行估計，結(jié)果如表3列（5）和列（6）所示。當(dāng)被解釋變量為縱向財政失衡時，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)在1%水平下顯著為負(fù)；當(dāng)被解釋變量為橫向財政失衡時，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)在1%水平下顯著為正，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致，再次證明了研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

（四）異質(zhì)性分析

盡管對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付能夠矯正財政失衡，但接受對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的城市初始經(jīng)濟(jì)條件存在差異，可能因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同而導(dǎo)致政策效應(yīng)存在差別。例如，雖然同為接受對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的城市，但受資源稟賦以及歷史發(fā)展等因素的影響，新疆內(nèi)部呈現(xiàn)出“北疆相對強而南疆相對弱”的發(fā)展格局。北疆是新疆發(fā)展較快的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的南疆則發(fā)展相對滯后，進(jìn)而對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對財政失衡的矯正作用可能表現(xiàn)出區(qū)域異質(zhì)性。因此，本文將全樣本按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分為經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)兩個子樣本，分別與西部其他城市合并，運用基準(zhǔn)模型再次回歸。表4報告了分組后的估計結(jié)果，從中可以看出，無論是以縱向財政失衡還是以橫向財政失衡作為被解釋變量，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)符號方向與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致，且系數(shù)均顯著。值得一提的是，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的政策回歸系數(shù)絕對值高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的相應(yīng)值，這說明對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)出更強的政策效應(yīng)。根據(jù)對口援疆結(jié)對關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的阿克蘇、喀什、和田等由北京、上海、廣東等東部發(fā)達(dá)省份對口支援，而經(jīng)濟(jì)狀況相對較好的塔城、阿勒泰等由遼寧、吉林、河南等東北和中部省份對口支援，雖然從支援力度和規(guī)模上講前者都大于后者，但異質(zhì)性檢驗結(jié)果表明，并非支援力度越大，政策效應(yīng)越強?？赡艿脑蚴?，由于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財力狀況優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，使得對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的實施具有良好的政策環(huán)境和實施條件，因此，政策效應(yīng)更為突出。

五、研究結(jié)論與政策建議

對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的實施符合我國疆域遼闊、地區(qū)發(fā)展懸殊的現(xiàn)實國情，其不僅涉及財政資源的橫向分配，同時也是一個涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)和社會層面的重要話題。研究對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對財政失衡的影響有助于深入了解財政資源分配、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平等方面的關(guān)鍵問題，為政府制定更具包容性與可持續(xù)性的政策提供理論指導(dǎo)。鑒于此，本文梳理了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的歷史背景和演進(jìn)邏輯，揭示了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在不同時期與財政體制的契合性，并總結(jié)各階段的特征事實。而且本文從理論層面系統(tǒng)地詮釋了對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對財政失衡的影響機(jī)理，基于2003—2019年西部地區(qū)地級城市數(shù)據(jù)，在對縱向財政失衡和橫向財政失衡進(jìn)行測度的基礎(chǔ)上，運用雙重差分模型實證分析對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付矯正財政失衡的有效性。研究發(fā)現(xiàn)：對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付顯著降低了縱向財政失衡。并且，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在接受對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付后人均財力水平提高，橫向財政失衡程度有所緩解，與橫向轉(zhuǎn)移支付理論意義上的財政均衡目標(biāo)相契合。同時，受政策環(huán)境和實施條件的制約，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付對財政失衡的矯正作用具有區(qū)域異質(zhì)性，與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的政策效應(yīng)更強?；谏鲜鲅芯拷Y(jié)論，筆者提出如下政策建議：

第一，重視對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的制度建設(shè)，通過科學(xué)設(shè)計與完善對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮其對財政失衡的矯正功效。有鑒于其矯正財政失衡的積極效果，應(yīng)當(dāng)按照循序漸進(jìn)的原則，考慮逐步將其納入現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系，既是補充縱向轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)現(xiàn)代財政制度的一項重要內(nèi)容，也是深化財政體制改革的現(xiàn)實舉措。

第二，優(yōu)化對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的資金分配與績效考核。在財政資金分配環(huán)節(jié)，應(yīng)從“基數(shù)法”向“因素法”轉(zhuǎn)變，綜合考慮經(jīng)濟(jì)狀況、財力水平、人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)等因素科學(xué)核定受援地的資金需求量以及支援地的轉(zhuǎn)移支付貢獻(xiàn)額，使對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付逐步由臨時性舉措轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化的長期性財政制度。同時，將對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付資金績效考核結(jié)果作為下一年度項目安排以及資金計劃的重要依據(jù)。設(shè)置包含投入和產(chǎn)出兩個方面的綜合性評價指標(biāo)體系，投入方面包括：財政援助資金數(shù)量及增長比例、財政援助資金占一般公共預(yù)算收入比例、財政援助資金向貧困地區(qū)傾斜程度等；產(chǎn)出方面包括：貧困人口脫貧數(shù)、教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)改善程度、群眾滿意度等。從而避免財政援助資金的浪費，有效補充受援地政府履行公共服務(wù)支出責(zé)任的財力需求，降低縱向財政失衡。

第三，鼓勵對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付結(jié)對雙方根據(jù)實際情況創(chuàng)新幫扶機(jī)制。從異質(zhì)性分析可以發(fā)現(xiàn)，對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付在經(jīng)濟(jì)狀況不同的地區(qū)政策效果存在差異。這也在客觀上要求支援地政府在財政援助資金投入方面要因時因地而變，避免政策工具的同質(zhì)化。要充分考慮支援地、受援地資源稟賦與需求，鼓勵受援地主動尋求與發(fā)達(dá)地區(qū)的合作，發(fā)揮欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的主觀能動性，實現(xiàn)援助對象精準(zhǔn)化、援助方式多元化。只有不斷增強欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展能力，才能從根本上促進(jìn)財政均衡，實現(xiàn)居民福祉的橫向公平。

第四，加快對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付相關(guān)配套措施的同步調(diào)整調(diào)適。例如，加強對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付中財政以及與之相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計及公示工作。完善的數(shù)據(jù)統(tǒng)計及公示是開展科學(xué)研究與改進(jìn)決策的重要基石。我國大量的對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容以零星分散的政策文件和簡短報告形式分布在各級政府相關(guān)部門。因此，可參照一般公共預(yù)算統(tǒng)計形式，立足實際，重點反映對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付總體投入情況、財政援助資金使用領(lǐng)域，數(shù)據(jù)發(fā)布應(yīng)通過單位門戶網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫等平臺向社會公開。完善財政數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與公示不僅有助于精準(zhǔn)把握我國對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展與應(yīng)用水平，也能為相關(guān)學(xué)術(shù)研究和政府決策提供科學(xué)的理論依據(jù)。

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Can Paired-Aiding Horizontal Transfer Payment Correct Fiscal Imbalance？ An Empirical Research Based on Difference-in-Differences Model

SUN Kai1， NIU Xiao-yan1， ZHANG Lei2

（1. School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China； 2. School of Public Administration， Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025， China）

Summary：Paired-aiding horizontal transfer payment is a policy tool with Chinese characteristics that regulates fiscal relations between governments at the same level， and has outstanding advantages in correcting fiscal imbalance. Research on transfer payment and fiscal imbalance in the academia mainly focuses on the relation between vertical transfer payment and fiscal imbalance. However， there are few achievements in exploring the impact of paired-aiding horizontal transfer payment on fiscal imbalance by focusing on the function of paired-aiding horizontal transfer payment. Previous studies have only conducted qualitative discussions from a theoretical perspective， but there is a lack of empirical research on the impact of paired-aiding horizontal transfer payment on fiscal imbalance.

This paper first reviews the historical background and evolutionary logic of the paired-aiding horizontal transfer payment. It reveals the compatibility between paired-aiding horizontal transfer payment and the financial system in different periods， and summarizes facts and features of each stage. Secondly， from a theoretical perspective， it systematically interprets and summarizes the impact mechanism of paired-aiding horizontal transfer payment on fiscal imbalance. Given that existing literature mostly explores fiscal imbalance from a single vertical or horizontal dimension， this paper will incorporate both vertical and horizontal fiscal imbalance into the study. Using data from prefecture-level cities in the western region from 2003 to 2019， this paper measures fiscal imbalance from both vertical and horizontal dimensions， and empirically tests the effectiveness of paired-aiding horizontal transfer payment in correcting fiscal imbalance using difference-in-differences model. Research results show that paired-aiding horizontal transfer payment is beneficial for reducing vertical fiscal imbalance； after receiving paired-aiding horizontal transfer payment， the per capita financial resources in underdeveloped areas has increased， and horizontal fiscal imbalance has been alleviated. After conducting a series of robustness tests， this conclusion still holds. This paper further analyzes the different impacts of paired-aiding horizontal transfer payment on fiscal imbalance from the perspective of economic development level. It is found that compared with regions with weak economic foundations， the policy effect of paired-aiding horizontal transfer payment is stronger in regions with relatively developed economic conditions.

This paper not only provides new evidence for the functional research of paired-aiding horizontal transfer payment，but also provides theoretical reference for promoting the construction of a Chinese-style horizontal transfer payment system，which contributes to the adjustment and improvement of relevant policies.

Key words：paired-aiding； horizontal transfer payment； fiscal imbalance； difference-in-differences model

（責(zé)任編輯：巴紅靜）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.10.005

[引用格式]孫開，牛曉艷，張磊.對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付能夠矯正財政失衡嗎？——基于雙重差分模型的實證研究[J].財經(jīng)問題研究，2023（10）：80-93.

① 廣義的轉(zhuǎn)移支付既包括縱向轉(zhuǎn)移支付也包括橫向轉(zhuǎn)移支付，財政學(xué)界研究的轉(zhuǎn)移支付通常是指中央對地方的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付，本文表述為縱向轉(zhuǎn)移支付是為與橫向轉(zhuǎn)移支付作出區(qū)分。

① 2010年，中央確定對口援疆中各支援地政府財政資金投入規(guī)模與增長辦法為：參照地方財政一般預(yù)算收入（扣除部分有專門用途的收入項目）的0.3%—0.6%測算，上年地方財政一般預(yù)算收入增長率高于8%，當(dāng)年對口支援資金量按8%遞增；低于8%，按照實際增長率遞增；負(fù)增長時，除發(fā)生特大自然災(zāi)害以外，按上年對口支援資金量安排。

① 參與對口支援橫向轉(zhuǎn)移支付的地方政府制定了管理辦法，如《上海援滇專項資金管理辦法》（云財農(nóng)〔2022〕282號），《粵黔東西部協(xié)作資金管理辦法》（黔鄉(xiāng)振發(fā)〔2021〕2號）等，對資金使用范圍、項目管理、資金撥付和資金監(jiān)管作出了詳細(xì)規(guī)定。

② 例如，2017年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》（國開發(fā)〔2017〕6號）中指出，要對支援地財政資金投入增長情況以及受援地財政資金整合、管理和使用效益進(jìn)行考核。

① 需要特別說明的是，2010年以后，我國經(jīng)歷了幾次重要的財稅改革，這對縱向財政失衡或橫向財政失衡產(chǎn)生了直接影響。例如，2010年，《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定〉的通知》，以新疆為試點地區(qū)，對原油和天然氣實行從價計征。同年12月，中央將試點范圍擴(kuò)大到西部12省份，全面實施原油、天然氣的從價計征改革。油氣資源稅改革可以增加西部資源豐富地區(qū)的財政收入，在一定程度上調(diào)節(jié)區(qū)域間的收入差距。2012年，我國分區(qū)域、分階段、分行業(yè)推行“營改增”，東部地區(qū)率先在部分行業(yè)試點；2013年開始向全國推廣，西部地區(qū)各省份同步實行“營改增”；2016年，為進(jìn)一步理順“營改增”后中央與地方收入劃分關(guān)系，所有行業(yè)的增值稅收入在中央與地方政府之間進(jìn)行“五五分成”。筆者注意到，雖然這些改革會影響財政失衡，但本文的研究樣本已限定在西部地區(qū)，考察期內(nèi)實驗組與對照組同時間執(zhí)行相關(guān)政策，滿足雙重差分模型政策環(huán)境一致性的要求。

① 根據(jù)各援疆省份政府公開數(shù)據(jù)整理所得。