京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理措施奏效了嗎？

杜雯翠 夏永妹

？眼摘 要？演以京津冀地區(qū)6個核心城市為實驗組，周邊9個城市為對照組，利用2014～2016年15個城市的每日AQI數(shù)據(jù)，基于雙重差分模型檢驗京津冀霧霾協(xié)同治理措施的實施效果。研究發(fā)現(xiàn)，不論是一般性的協(xié)同治理措施，還是“大事件”協(xié)同治理措施，都沒有從本質(zhì)上改善京津冀區(qū)域的空氣質(zhì)量。目前，京津冀區(qū)域霧霾的治理仍然主要靠“天”。因此，未來的京津冀霧霾協(xié)同治理措施的實施與改進，我們既要找到現(xiàn)有措施的不足，創(chuàng)新機制措施，也要立足長遠，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

[關(guān)鍵詞]京津冀；霧霾協(xié)同治理 ；雙重差分模型

[中圖分類號]F127 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）09-0053-07

一、引 言

近年來，霧霾不斷襲擾京津冀地區(qū)，已成為全社會普遍關(guān)注的焦點問題[1]。以2016年為例，在占全國國土面積2%的京津冀地區(qū)，生活著全國8%多的常住人口，消費了全國9%的煤炭，二氧化硫排放強度是全國平均水平的3倍，煙粉塵排放強度則是全國平均水平的5倍之多。不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、過度的人口集聚、大城市病、不利于污染擴散的簸箕地形……太多因素促成京津冀區(qū)域成為全國霧霾重災(zāi)區(qū)，也有太多的因素制約著大氣污染防治措施的有效實施。2013年9月，環(huán)保部等6部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，京津冀地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制正式啟動。從此，聯(lián)合治霾成為京津冀協(xié)同治理首要任務(wù)，也成為京津冀一體化建設(shè)的先導(dǎo)。現(xiàn)有關(guān)于區(qū)域霧霾協(xié)同治理的研究主要研究了我國區(qū)域霧霾協(xié)同治理實施過程中的問題和困境（柴發(fā)合等，2013[1]；李永亮，2015[2]）、霧霾協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)（王金南等，2012[3]；汪旻艷，2015[4]），以及大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的管理模式（寧淼等，2012[5]）。還有一部分研究專門研究了京津冀霧霾協(xié)同治理。具體包括：京津冀地區(qū)霧霾協(xié)同治理實施中存在的主要問題以及解決途徑（王遙和潘冬陽，2015[6]；朱京安和楊夢莎，2016[7]；李金龍和武俊偉，2017[8]；藺豐奇和吳卓然，2017[9]）、京津冀區(qū)域?qū)嵤╈F霾協(xié)同治理的必要性（孟祥林，2017[10]），以及實施京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理主要途徑（廖茂林，2017[11]）。那么，京津冀霧霾協(xié)同治理的措施到底有哪些？這些措施是否取得了預(yù)期的成效？未來的協(xié)同治理應(yīng)該去向何方？

二、京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的措施與機制建設(shè)

2013年8月，《大氣污染防治行動計劃》正式頒布，明確提出在“京津冀區(qū)域內(nèi)建立大氣污染防治協(xié)作機制”。隨后，京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的措施逐漸開展，機制日漸成熟。

2013年是京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的頂層設(shè)計之年。9月，環(huán)保部等6部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，提出成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制，并將主要目標(biāo)定為，到2017年，北京、天津、河北PM2.5濃度在2012年基礎(chǔ)上下降25%左右，山西、山東下降20%，內(nèi)蒙古下降10%，其中，北京PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右。10月，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東和環(huán)境部、發(fā)改委、工信部、財政部、住建部、中國氣象局、國家能源局6省區(qū)7部委正式啟動京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制，提出要通過一系列機制安排，加強區(qū)域大氣污染防治協(xié)作力度。

2014年是京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的機制建設(shè)之年。3月，京津冀及周邊區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組正式成立，在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作會上，協(xié)作小組明確提出2014年京津冀大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控的重點工作。還是3月，北京環(huán)保局設(shè)立大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處，這個部門的主要責(zé)任就是負責(zé)京津冀大氣治污聯(lián)絡(luò)。5月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制會議召開，此次會議進一步明確提出，要大力治理大氣污染和改善生態(tài)環(huán)境，并將此作為京津冀協(xié)同發(fā)展的突破口。同月，《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2014年重點工作》由京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組印發(fā)，進一步提出要成立區(qū)域大氣污染防治專家委員會，同時，京津冀三地應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)一行動，加強聯(lián)動”。8月，天津與河北簽署《加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)合作框架協(xié)議》，北京與天津簽署《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護合作的協(xié)議》。10月，《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機制合作協(xié)議》正式簽署。同月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組召開第三次會議。11月，京津冀及周邊地區(qū)在APEC會議期間聯(lián)手治污，成功打贏藍天守衛(wèi)戰(zhàn)。12月，北京、天津、河北、山西、山東和內(nèi)蒙古這6個省市聯(lián)合成立機動車排放控制工作協(xié)調(diào)小組。

2015年是京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的措施落實之年。5月，《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》正式印發(fā)，提出建立結(jié)對合作機制，編制《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治中長期規(guī)劃》，建設(shè)區(qū)域大氣污染防治信息共享平臺。8月，為了滿足抗戰(zhàn)勝利70周年閱兵紀(jì)念活動對環(huán)境的要求，京津冀三地重啟大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施。11月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組召開第五次會議。同月，“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制”正式啟動，建立定期會商和聯(lián)動執(zhí)法制度。12月，《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》正式簽署，要求三地統(tǒng)一對大氣、水、土統(tǒng)籌治理，標(biāo)志著京津冀地區(qū)環(huán)保一體化在節(jié)奏上更進一步。

2016年是京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的措施強化之年。2月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治信息共享平臺正式上線運行。7月，《京津冀大氣污染防治強化措施（2016-2017年）》由環(huán)保部和京津冀三地聯(lián)合發(fā)布。10月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組召開第七次會議。

2017年是京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的成果擴大之年。2月，環(huán)保部、發(fā)改委、財政部、能源局、北京、天津、河北、山西、山東、河南發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》。3月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組召開第九次會議，會議做出貫徹落實中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于加快推進京津冀區(qū)域大氣污染防治工作的重要指示，安排部署下一階段的重點工作任務(wù)。5月，環(huán)保部加大環(huán)保督查檢查力度，23個督查組8天共督查301家企業(yè)（單位），發(fā)現(xiàn)236家企業(yè)存在環(huán)境問題，約占檢查總數(shù)的78.4%。督查組巡查京津冀，對不能穩(wěn)定達標(biāo)排放、超標(biāo)排放的企業(yè)一律停產(chǎn)，超標(biāo)排放企業(yè)嚴(yán)格處罰，以確?！耙粠б宦贰备叻逭搲樌匍_。

三、京津冀區(qū)域霧霾的現(xiàn)狀分析

（一）數(shù)據(jù)來源與處理說明

霧霾的主要成分包括二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）和可吸入顆粒物（PM）。其中，細顆粒物（PM2.5）既是一種污染物，又是各種有毒物質(zhì)的載體，停留時間長、傳播范圍廣、富含有毒物，嚴(yán)重威脅人體健康和大氣環(huán)境質(zhì)量[2]。

2012年2月，為了更加全面地反映空氣質(zhì)量及其對人們生活的影響，環(huán)保部發(fā)文實施新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）》，不再使用空氣污染指數(shù)（Air Pollution Index，API），改用空氣質(zhì)量指數(shù)（Air Quality Index，AQI）。從此，各城市才開始逐漸展開對PM2.5的濃度監(jiān)測和數(shù)據(jù)公開。AQI共分為六級：一級優(yōu)、二級良、三級輕度污染、四級中度污染、五級重度污染和六級嚴(yán)重污染。指數(shù)越大、級別越高，說明污染的情況越嚴(yán)重，對人體的健康危害也就越大。API與AQI最大的區(qū)別有兩處：一是參與評價的污染物不同，API的評價污染物包括SO2、NO2和PM10，AQI的評價污染物包括PM2.5、PM10、SO2、NO2、O3、CO六種污染物。二是報告頻率不同，API是每天報告一次，AQI是每小時報告一次。與API相比，AQI更接近公眾的真實感受。

一些研究分別用城市AQI和6種污染物的日均濃度作為衡量城市霧霾的變量，例如石慶玲等（2016）[12]、楊騫等（2016）[13]。其實，空氣質(zhì)量的好壞取決于多種污染物濃度的綜合作用結(jié)果，并不能單純地用一種或幾種污染物的濃度來表示，這也正是環(huán)保部發(fā)布AQI的初衷所在。因此，本研究只使用AQI作為反映京津冀區(qū)域霧霾和空氣質(zhì)量的指標(biāo)，而沒有采用6種污染物的日均濃度。

根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》的劃分，京津冀大氣污染防治核心區(qū)包括北京、天津、唐山、廊坊、保定、滄州6個城市。盡管2017年2月的《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》將“2+4”核心區(qū)的范圍擴大至“2+26”相關(guān)城市的更大范圍，但從經(jīng)濟發(fā)展、人口流動和空間關(guān)聯(lián)性的角度看，北京、天津、唐山、廊坊、保定、滄州這6個城市仍然是京津冀核心區(qū)。為此，本研究將研究對象限定為狹義的京津冀區(qū)域，主要針對上述6個城市的區(qū)域大氣污染及其治理情況進行分析。①用于反映區(qū)域霧霾的AQI指數(shù)由環(huán)境保護部公布的全國城市空氣質(zhì)量日報整理獲得。由于空氣質(zhì)量受季節(jié)影響，為了獲得更加完整的年份數(shù)據(jù)，選擇2014年1月1日～2016年12月31日京津冀區(qū)域的AQI每日數(shù)據(jù)作為研究樣本，每個城市包括3年共1 096個觀測值，6個城市共6 576個觀測值。

（二）京津冀區(qū)域霧霾的現(xiàn)狀比較

表1統(tǒng)計了2014～2016年京津冀區(qū)域6個城市的空氣質(zhì)量級別分布。

橫向比較看，2016年，北京優(yōu)良以上天數(shù)為193天，占全年的52.73%，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為39天，占全年的10.66%。天津優(yōu)良以上天數(shù)為225天，占全年的61.48%，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為30天，占全年的8.20%。保定優(yōu)良以上天數(shù)為154天，占全年的42.08%，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為58天，占全年的15.85%。廊坊優(yōu)良以上天數(shù)為205天，占全年的56.01%，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為30天，占全年的8.20%。唐山優(yōu)良以上天數(shù)為199天，占全年的54.37%，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為38天，占全年的10.38%。滄州優(yōu)良以上天數(shù)為206天，占全年的56.28%，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為26天，占全年的7.10%。從優(yōu)良以上天數(shù)占比看，6個城市由高到低排名分別為天津、滄州、廊坊、唐山、北京、保定。但就算是優(yōu)良天數(shù)占比最高的天津，優(yōu)良以上天數(shù)占比僅為61.48%，這與全國78.8%的比重相比相差甚遠。同時，從重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)占比看，6個城市由高到低排名分別為保定、北京、唐山、天津、廊坊、滄州，這與優(yōu)良天數(shù)占比的排名是相呼應(yīng)的。重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)占比最小的滄州，這一比例為7.1%，遠高于全國2.6%的平均水平。可見，不論是從優(yōu)良以上天數(shù)占比，還是從重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)占比看，京津冀區(qū)域的空氣質(zhì)量都遠低于全國平均水平，現(xiàn)狀令人堪憂。

縱向比較看，北京：2014年，優(yōu)良以上天數(shù)為167天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為47天；2016年，優(yōu)良以上天數(shù)增加為193天，與此同時，嚴(yán)重污染和重度污染天數(shù)減少至39天，優(yōu)良以上天數(shù)的增加、重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)的減少使得北京空氣質(zhì)量有了明顯改觀。天津：2014年，優(yōu)良以上天數(shù)為168天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為42天；2016年，優(yōu)良以上天數(shù)增加為225天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)減少為30天。保定：2014年，優(yōu)良以上天數(shù)僅為84天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)高達103天；2016年，優(yōu)良以上天數(shù)增加為154天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)銳減至58天。廊坊：2014年，優(yōu)良以上天數(shù)為150天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為70天；2016年，優(yōu)良以上天數(shù)增加為205天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)減少為30天。唐山：2014年，優(yōu)良以上天數(shù)為136天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為66天；2016年，優(yōu)良以上天數(shù)增加為199天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)減少為38天。滄州：2014年，優(yōu)良以上天數(shù)為139天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)為45天；2016年，優(yōu)良以上天數(shù)增加為207天，重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)減少為26天?？梢?，盡管京津冀區(qū)域的空氣質(zhì)量在全國看來較差，但自2014年京津冀區(qū)域加強大氣污染協(xié)同治理以來，6個核心城市的空氣質(zhì)量出現(xiàn)了明顯的好轉(zhuǎn)，這一方面體現(xiàn)在優(yōu)良以上天數(shù)占比的增加，另一方面還體現(xiàn)在重度污染和嚴(yán)重污染天數(shù)占比的減少。

四、京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理效果檢驗

（一）研究設(shè)計

為了檢驗京津冀霧霾協(xié)同治理措施的實施效果，可以通過單差法實現(xiàn)。即，比較京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量在實施協(xié)同治理措施之前和實施協(xié)同治理措施之后的差異，以此來判斷該項政策對空氣質(zhì)量的作用，但單差法的結(jié)論可能不夠準(zhǔn)確。在協(xié)同治理措施實施的前后，還有很多其他因素會影響京津冀區(qū)域的空氣質(zhì)量，例如氣候、季節(jié)、生產(chǎn)周期等。另外，同一時期出臺的其他政策也可能使得京津冀以外區(qū)域的空氣質(zhì)量得到改善，這也會進一步影響京津冀區(qū)域的空氣質(zhì)量，這些因素?zé)o疑會影響對京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理措施效果的評價結(jié)果。在這種情況下，如果使用單差法評價協(xié)同治理措施的實施效果，可能會低估或高估實施效果。為此，本研究使用雙重差分模型（Difference-In-Difference Model，簡稱DID）評價京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理措施的實施效果。雙重差分法被廣泛應(yīng)用于政策評估的研究中，例如周黎安和陳燁（2005）、邢春冰（2014）、劉瑞明和趙仁杰（2015）、劉瑞明和趙仁杰（2017），也開始有越來越多的文獻利用雙重差分法檢驗公共政策對環(huán)境污染的作用效果，例如楊騫等（2016）、張生玲和李躍（2016）、張成等（2017）。

雙重差分模型的基本思想是將政策實施的對象作為實驗組，將政策沒有實施的對象作為對照組。為了考察政策實施效果的動態(tài)變化，引入時間虛擬變量，分別將政策實施前作為對照組，實施后作為實驗組，然后運用DID模型檢驗這項政策的效果是否顯著。構(gòu)造以下計量模型來實現(xiàn)雙重差分，檢驗協(xié)同治理措施對京津冀空氣質(zhì)量的影響：

AQIit=β0+β1Timeit+β2Groupit+β3Timeit×Groupit+β4Xit+εit（1）

其中，被解釋變量為空氣質(zhì)量（AQI），Time和Group分別表示時間虛擬變量和組間虛擬變量，Time×Group代表雙重差分項。下標(biāo)i和t分別表示第i個城市和第t年，X為其他控制變量，主要指季節(jié)虛擬變量，ε代表隨機變量。這里，我們關(guān)注的是雙重差分項Time×Group的系數(shù)，如果估計系數(shù)顯著為負，則表明協(xié)同治理措施顯著降低了京津冀區(qū)域霧霾濃度，改善了大氣質(zhì)量。

空氣質(zhì)量（AQI），選取環(huán)保部公布的AQI日均數(shù)值表示空氣質(zhì)量，該數(shù)值越大表示空氣質(zhì)量越糟，數(shù)值越小表示空氣質(zhì)量越好。

關(guān)于時間虛擬變量（Time）的設(shè)置，由于環(huán)保部自2013年10月才開始公布PM2.5的數(shù)據(jù)，直至2014年各個城市才有相對完整的歷史數(shù)據(jù)，為此，我們對協(xié)同治理措施的選擇也是2014年以后的相關(guān)政策。這里主要選擇4個時間節(jié)點，分別是2014年3月、2014年11月、2015年8月和2015年12月。之所以選擇這4個時間節(jié)點，是因為2014年3月京津冀及周邊區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組正式成立，這標(biāo)志著京津冀霧霾協(xié)同治理工作的全面展開，2015年12月，《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》正式簽署，標(biāo)志京津冀霧霾協(xié)同治理工作已經(jīng)有了具體的行動框架，選擇這兩個時點是為了檢驗京津冀霧霾協(xié)同治理的一般措施是否起到了效果。同時，選取2014年11月APEC會議、2015年8月紀(jì)念抗戰(zhàn)勝利70周年閱兵兩個重要事件節(jié)點，是為了檢驗京津冀霧霾協(xié)同治理中的“大事件”治理效果。如此，也可以更好地對比京津冀霧霾協(xié)同治理的常態(tài)化措施與“大事件”措施在實施效果方面的差異。具體地，根據(jù)4個時間節(jié)點設(shè)置如下4個虛擬變量：時間虛擬變量1（Time1），2014年3月及之后為1，之前為0；時間虛擬變量2（Time2），2014年11月及之后為1，之前為0；時間虛擬變量3（Time3），2015年8月及之后為1，之前為0；時間虛擬變量4（Time4），2015年12月及之后為1，之前為0。

關(guān)于組間虛擬變量（Group）的設(shè)置，根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》，北京、天津、保定、廊坊、唐山、滄州6個城市劃為京津冀大氣污染防治核心區(qū)，為此，本研究將這6個城市作為實驗組。同時選取與這6個城市相鄰的9個城市作為對照組，這9個城市包括河北的秦皇島、石家莊、張家口、承德、邢臺、衡水，山西的陽泉、大同，山東的德州。②據(jù)此，將實施京津冀霧霾協(xié)同治理措施的6個城市視為實驗組，Group=1，將其余9個城市視為對照組，Group=0。

關(guān)于控制變量，由于空氣質(zhì)量在很大程度上受季節(jié)影響，為此，設(shè)置3個季節(jié)虛擬變量，分別為春（Season1）、夏（Season2）、秋（Season3），3、4、5三個月屬于春季，6、7、8三個月屬于夏季，9、10、11三個月屬于秋季，若為某個季節(jié)記為1，否則記為0。

（二）描述性統(tǒng)計

根據(jù)6個京津冀核心城市的AQI日報數(shù)據(jù)，計算出每月6個核心城市的AQI平均值，然后描繪出2014～2016年3個年份中核心城市的空氣質(zhì)量變化，結(jié)果見圖1。由圖1可以看出，AQI的季節(jié)性特征十分明顯，冬季污染較夏季更為嚴(yán)重。從3個年份的橫向比較看，在2014年京津冀霧霾協(xié)同治理措施開展以來，2016年AQI均值超過100的月份明顯減少了，但從圖中很難判斷措施實施后空氣質(zhì)量的變化，這需要進一步的驗證。

（三）回歸結(jié)果

以AQI作為被解釋變量，使用雙重差分法，采用穩(wěn)健異方差，檢驗京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理措施的實施效果，結(jié)果見表2。第（1）列檢驗2014年3月這一時間點，第（2）列檢驗2014年11月這一時間點，第（3）列檢驗2015年8月這一時間點，第（4）列檢驗2015年12月這一時間點。

由表2可以看出，在第（1）列回歸中，雙重差分項的系數(shù)為0.091，且沒有通過顯著性檢驗，表明2014年3月京津冀及周邊區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組正式成立并沒有改善京津冀區(qū)域的空氣質(zhì)量。在第（2）列回歸中，雙重差分項的系數(shù)為-0.005，也沒有通過顯著性檢驗，表明2014年11月APEC會議的召開盡管實現(xiàn)了“APEC藍”，但其實并沒有成為改善京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量的良好契機。在第（3）列回歸中，雙重差分項的系數(shù)為-0.013，也沒有通過顯著性檢驗，表明2015年8月紀(jì)念抗戰(zhàn)勝利70周年閱兵盡管實現(xiàn)“閱兵藍”，但與“APEC藍”一樣，也沒有徹底改變京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量。在第（4）列回歸中，雙重差分項的系數(shù)為-0.019，也沒有通過顯著性檢驗，表明2015年12月《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》的簽署沒有有效推動京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理，對區(qū)域空氣質(zhì)量沒有顯著改善作用。組間虛擬變量的回歸結(jié)果表明，組間虛擬變量（Group）的估計系數(shù)顯著為正，表明京津冀實施協(xié)同治理的6個核心城市的空氣質(zhì)量指數(shù)明顯高于其他9個城市的空氣質(zhì)量指數(shù)。時間虛擬變量的回歸結(jié)果表明，時間虛擬變量（Time）的估計系數(shù)顯著為負，表明京津冀核心城市實施區(qū)域霧霾協(xié)同治理后的AQI顯著低于實施前的AQI。結(jié)合組間虛擬變量和時間虛擬變量的回歸結(jié)果，可以認為，京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理措施實施后，核心城市的空氣質(zhì)量得到了改善，但非核心的周邊城市空氣質(zhì)量也同樣在好轉(zhuǎn)，綜合看來，京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理措施對京津冀核心城市空氣質(zhì)量的改善作用尚未顯現(xiàn)。

考慮到政策實施存在一定的時滯性，分別選取政策實施后的5天和10天作為時間節(jié)點，重復(fù)表2的回歸，以檢驗京津冀霧霾協(xié)同治理措施是否存在時滯性，結(jié)果與表2沒有顯著差異，可見，京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理措施的確沒有收到預(yù)期效果。

五、京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的問題與對策

（一）京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的特點與問題

自2013年京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制成立開始，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組共召開9次會議，京津冀各省市政府和相關(guān)部委相繼出臺了一系列霧霾協(xié)同治理的政策措施，這些措施和機制建設(shè)有如下幾個特點：

1.從“2+4”到“2+26”，京津冀霧霾協(xié)同治理的范圍在擴大，但協(xié)同治理效果可能逐漸減弱

2015年5月19日，《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》明確將北京、天津、保定、廊坊、唐山、滄州6個城市劃為京津冀大氣污染防治“2+4”核心區(qū)。2017年2月，環(huán)保部、發(fā)改委、財政部、國家能源局以及6省市公布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，明確“2+26”城市攜手防治，被簡稱為“2+26”的通道城市③。

從“2+4”到“2+26”，京津冀霧霾協(xié)同治理的范圍在不斷擴大，這一方面體現(xiàn)了京津冀區(qū)域霧霾治理范圍的擴大和影響的加強，以及周邊地區(qū)治理霧霾的決心和信心；另一方面也反映了京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控不僅涉及京津冀核心區(qū)城市的大氣環(huán)境，還關(guān)系到周邊其他城市的空氣質(zhì)量。與此同時，我們還需要認識到，范圍如此大的協(xié)同治理到底能夠發(fā)揮多大效力？由于大氣污染的擴散性，使得區(qū)域聯(lián)合治污顯得尤為必要。但是，任何一項措施的制定和實施都有其需要具備的前提條件和客觀要求，也沒有放之四海而皆準(zhǔn)的治理措施。因此，當(dāng)霧霾協(xié)同治理的范圍不斷擴大時，還有一個重要問題需要面對，那就是政策效力。在某種程度上，政策實施范圍與作用效果之間的關(guān)系是反向的。因此，如何在范圍逐漸擴大的前提下，協(xié)調(diào)好更多的利益關(guān)系，保證政策實施效力是未來京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同的重點和難點。

2.從“APEC藍”到“閱兵藍”，京津冀“大事件”協(xié)同治理起作用，但在長期不可取不可行

2014年11月5日至11日，北京召開APEC峰會。會議期間，為了確?？諝赓|(zhì)量良好，京津冀三地采取了污染企業(yè)停工、道路限行等措施。在這樣的措施下，北京PM2.5濃度大幅下降，接近一級優(yōu)，網(wǎng)友稱其為“APEC藍”。4日，石家莊、天津等10個京津冀及周邊城市實行機動車單雙號限行，嚴(yán)格管控貨運車輛進京，正是京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理造就了“APEC藍”。

2015年8月20日，中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀(jì)念活動在北京召開，為了確?；顒优e辦期間北京的空氣質(zhì)量，北京借鑒2008年奧運會和APEC會議時的經(jīng)驗，實行了一系列減排措施，包括工地停工、企業(yè)停限產(chǎn)、機動車限行，同時積極協(xié)調(diào)周邊六?。▍^(qū)、市）協(xié)同減排，使得北京的空氣質(zhì)量持續(xù)優(yōu)良，成就了“閱兵藍”。

不論是“APEC藍”還是“閱兵藍”的成功，都體現(xiàn)出京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理在“大事件”治理中的作用和力量，也是京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的典型案例，國外學(xué)者稱這種運動式的污染治理為“大事件”治理。在聯(lián)防聯(lián)控中，各省市通過聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合行動、聯(lián)合監(jiān)督、聯(lián)合披露等一系列聯(lián)合行動，在短期內(nèi)得到了明顯的治污成效。然而，這種“大事件”治理也存在無法解決的弊端。由于“大事件”聯(lián)合治污是某個重大事件下行政強制的跨區(qū)域力量整合，一方面，這種“大事件”的背后是高級別政治力量的統(tǒng)籌，另一方面，“大事件”結(jié)束之后，“大事件”治理隨即消失，成果難以保持，缺乏長效機制。另外，“APEC藍”和“閱兵藍”的背后是機動車限行、企業(yè)停限產(chǎn)、工地停工，在短期內(nèi)，地方政府可以放棄一些經(jīng)濟利益保證運動式治理的實現(xiàn)，但在長期，這種一刀切式的減排措施其實是犧牲一部分人的經(jīng)濟利益，保障政治性藍天的實現(xiàn)，并不可取，也不可行。

3.從污染轉(zhuǎn)嫁到治污搭便車，地方利益難協(xié)調(diào)，地區(qū)不平衡加劇，長效治污機制未建立

區(qū)域霧霾的產(chǎn)生源自區(qū)域內(nèi)部的生產(chǎn)和生活，要想解決區(qū)域霧霾，根本方法還是從源頭治理入手。為此，京津冀三地采取了不同的政策和手段：一方面，北京積極疏解非首都功能，將低端、污染產(chǎn)業(yè)淘汰和疏解出去，能夠?qū)崿F(xiàn)“騰籠換鳥”，釋放出更多的空間資源，為承接創(chuàng)新資源、發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)騰退空間，使北京朝著更加符合“四個中心”戰(zhàn)略定位的方向發(fā)展，減少非首都功能對各類資源的擠占，一定程度上有助于緩解交通擁堵、人口集聚、環(huán)境污染等“城市病”的困擾，提高城市運行效率，使首都核心功能得到更好地發(fā)揮。另一方面，河北積極承接北京非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，一批合作共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)和科技成果孵化轉(zhuǎn)化基地在河北落地發(fā)展，這也有助于河北的經(jīng)濟發(fā)展。

但在一場非首都功能疏解之后，結(jié)果卻是，一方面，北京將低產(chǎn)出、高污染產(chǎn)業(yè)外遷；另一方面，一些河北城市在承接北京疏解產(chǎn)業(yè)的時候，表現(xiàn)得饑不擇食，并不考慮當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境狀況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，競相爭搶北京疏解產(chǎn)業(yè)。如果不能科學(xué)決策外遷產(chǎn)業(yè)的新選址，污染的外移反而會由于PM2.5的遠程傳輸能力造成對京津冀中心區(qū)域的污染疊加，加重區(qū)域霧霾。這既不利于北京的功能疏解和環(huán)境改善，更會使河北和天津失去產(chǎn)業(yè)升級的跨越發(fā)展機會，加劇地區(qū)之間的不平衡，這并不是京津冀區(qū)域霧霾治理的長效機制。

（二）京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的對策與建議

綜上所述，自2013年9月，《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》由環(huán)保部等6部門聯(lián)合印發(fā)，京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理措施不斷展開，機制逐漸建成，但這些措施并沒有發(fā)揮預(yù)期效果。鑒于此，對未來京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理的對策建議如下：第一，加強思想認識，不能盲目樂觀，也不必妄自菲薄。由雙重差分法的回歸結(jié)果看，盡管京津冀區(qū)域霧霾協(xié)同治理措施實施了很多項，但不論是一般性的協(xié)同治理措施，還是“大事件”的協(xié)同治理措施，都沒有從本質(zhì)上改善區(qū)域空氣質(zhì)量。從整體看，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量還是要靠“天”。因此，對于消除京津冀區(qū)域霧霾，我們應(yīng)該立足長遠，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，也要放平心態(tài)，切勿操之過急。第二，吸取其他城市群區(qū)域霧霾協(xié)同治理的經(jīng)驗與教訓(xùn)，找到協(xié)同治理措施尚未發(fā)揮效力的原因。反觀長三角、珠三角，這些區(qū)域霧霾協(xié)同治理已經(jīng)有了好的效果，空氣質(zhì)量開始改觀，一方面應(yīng)當(dāng)區(qū)分京津冀與上述兩個地區(qū)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口特征、地理特征、氣候條件等方面的異同，另一方面應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗，舉一反三，充分借鑒。第三，針對京津冀區(qū)域各城市在經(jīng)濟水平等方面的發(fā)展不平衡，以及由此造成的大氣污染治理能力不平衡，應(yīng)當(dāng)采取差異化的生態(tài)政策，盡快建立可行的城市間生態(tài)補償機制，打消經(jīng)濟落后地區(qū)在大氣污染治理方面的顧慮，既改善區(qū)域空氣質(zhì)量，也不能因此剝奪落后地區(qū)謀求發(fā)展的權(quán)利。第四，針對目前北京正開展的如火如荼的非首都功能疏解，應(yīng)當(dāng)理性面對，充分評估遷入地的自然生態(tài)環(huán)境，決不能讓非首都功能疏解演變成為一場污染大轉(zhuǎn)移。

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