淺析預算績效管理如何有效嵌入項目管理過程

曾義平

摘要：近幾年，預算績效理念正在影響并推動著預算管理改革。預算績效管理的本質(zhì)仍是預算管理，是利用績效管理理念、績效管理方法對現(xiàn)有的預算管理模式的改革與完善。傳統(tǒng)的預算績效管理已經(jīng)形成了一套完整而行之有效的管理鏈條，包括績效管理、預算管理以及項目管理。如何將三者有效地銜接起來是本文將要分析的問題。

關(guān)鍵詞：預算績效管理 有效嵌入 項目管理

2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，2005年，財政部制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，組織中央部門開展績效評價試點。2009年，財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，對地方的績效評價工作進行指導。2011年初，財政部將上述兩個辦法進行合并，出臺了統(tǒng)一指導全國的績效評價管理辦法，標志著以績效評價為主要手段的預算績效管理工作在全國范圍展開。

預算績效管理是利用績效管理理念、績效管理方法對現(xiàn)有的預算管理模式的改革與完善。預算績效管理的特征是全過程，即績效管理貫穿于預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督之中，實現(xiàn)全方位、全覆蓋。預算績效管理的表現(xiàn)形式是四個環(huán)節(jié)緊密相連，即績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結(jié)果應用的有機統(tǒng)一，一環(huán)扣一環(huán)，形成閉環(huán)運行的預算管理機制。

事實上，傳統(tǒng)的預算績效管理也形成了一套完整而行之有效的管理鏈條，那么績效管理、預算管理、項目管理三者如何有效地銜接，以實現(xiàn)“發(fā)揮協(xié)同效應、形成管理合力、提高工作效率”的目標呢？本文將以基本建設項目為例開展分析。

項目管理一般流程包括項目建議書（必要性審查）、項目立項（目標合理性審核）、項目可行性（技術(shù)可行性、經(jīng)濟性審查）、項目初步設計或?qū)嵤┓桨福ㄈ蝿漳繕恕嵤┎襟E、任務周期、實施進度、經(jīng)費匹配等）、項目實施（里程碑評價、項目中期巡視、預算經(jīng)費執(zhí)行、階段成果認定等）、項目驗收（技術(shù)成果驗收、財務審計與驗收）。具體情況詳見圖1。

績效管理規(guī)定流程為績效目標管理（績效目標的分類、細化、量化設定）、績效運行監(jiān)控（績效目標過程的跟蹤、監(jiān)測、調(diào)整和優(yōu)化）、績效評價實施（自評、指標審核、專家評價、社會公眾滿意度調(diào)查等）、評價結(jié)果應用（通報公開、獎懲兌現(xiàn)、指導后續(xù)預算安排等）。具體情況詳見圖2。

預算管理基本流程為預算編制（依據(jù)規(guī)劃、計劃編制財務收支預算）、預算執(zhí)行（按月、季度定期或不定期檢查預算執(zhí)行情況）、預算分析（對照年初預算開展預算執(zhí)行分析、總結(jié)）、預算考核（依據(jù)預算執(zhí)行結(jié)果提出預算獎懲、兌現(xiàn)建議）、考核結(jié)果應用（兌現(xiàn)獎懲結(jié)果并指導后續(xù)預算安排）等。具體情況詳見圖3。

從單一的項目管理、預算管理、績效管理流程來看，項目管理是一個線性管理，而預算管理、績效管理都是閉環(huán)的管理，在預算閉環(huán)管理中，預算執(zhí)行控制是預算管理的核心，是預算目標順利實現(xiàn)的有力保障?？冃Ч芾黼m然也屬于項目實施周期的全過程管理，卻是緊密地嵌入預算管理的全過程，最終指導并影響著預算安排方向與投入重點。

可見，三者的管理從不同的側(cè)面，對“做什么事”“怎么做事”“效果如何”設計了管理規(guī)則和要求，也是源于不同的管理階段提出的不同管理要求，但是三者確也存在相互銜接、交叉、甚至是重復的地方。因此，優(yōu)化管理線條、融合管理要求將是必然趨勢。

首先，管理團隊的融合。項目管理人員、預算管理人員以及績效管理人員應該組成一個工作小組，這個團隊參與項目實施管理的全過程，并對項目預算安排、執(zhí)行情況、效果評價提出管理建議，供決策參考。

其次，管理流程的再造。三者融合流程再造顯得非常重要，比如項目可行性研究階段就有必要研究設立項目績效目標，并且在方案階段、初步設計階段逐步予以細化、量化，使得績效目標可考量、考核結(jié)果可利用、責任可追溯兌現(xiàn)等。

第三，管理信息的共享。建立項目實施管理信息共享平臺，項目現(xiàn)場檢查的圖片信息資料可共享于預算中期評估中，預算執(zhí)行考核要求、項目審計計劃等可共享于項目績效評價過程中，績效評價的信息、方法等也可以反饋給項目主管部門，以期優(yōu)化項目過程管理。

第四，管理步調(diào)的協(xié)調(diào)。比如開展中期檢查，需要協(xié)調(diào)項目、預算與績效管理共同參與，一并實施，避免出現(xiàn)項目中期評估剛離開，預算執(zhí)行檢查又進場，步調(diào)不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，甚至有意避開等，增加單位的管理成本、難以發(fā)揮管理協(xié)同效應。

第五，管理結(jié)果的互通。管理結(jié)果的再利用是提高效率的關(guān)鍵，比如績效評價過程中需要將項目過程檢查結(jié)果、預算執(zhí)行檢查結(jié)果等體現(xiàn)在績效評價結(jié)果中，同時，績效評價結(jié)果信息反饋到項目管理部門與預算管理部門，從而指導、影響著預算安排以及后續(xù)項目立項。

績效管理、預算管理、項目管理三者如何合理有效銜接，以發(fā)揮管理協(xié)同效應是一篇大文章，做好這篇文章需要統(tǒng)一思想、提高認識、勇于探索、大膽實踐，并且結(jié)合單位具體情況不斷總結(jié)經(jīng)驗和持續(xù)探索才能逐步完善。

（作者單位：中國工程物理研究院）