論我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度存在的問題及對策

白一芳

(云南大學(xué) 法學(xué)院,云南 昆明 650500)

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度是指農(nóng)用地經(jīng)審查批準后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,是實施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和實現(xiàn)土地用途管制的重要環(huán)節(jié)。目前我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度存在很多突出問題,如農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)配置不合理、公眾合法權(quán)益得不到保障、土地違法犯罪行為處罰太輕、土地監(jiān)督執(zhí)法不力等。這些問題急需深入研究。

一、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)配置不合理,審批效率低

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級政府,市、縣級政府沒有審批權(quán)[1]。集中審批權(quán)目的在于防止市、縣級政府濫用審批權(quán),但在實際工作中,部分市、縣級政府明知違法但仍冒險規(guī)避審批程序,選擇性執(zhí)行土地法律法規(guī),集中審批制度的作用難以有效發(fā)揮。國務(wù)院、省級政府擁有土地轉(zhuǎn)用審批權(quán),縣級人民政府直接掌握土地,與用地企業(yè)、單位直接聯(lián)系,在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度執(zhí)行上與上級政府存在利益矛盾。中央政府對土地轉(zhuǎn)用管控的出發(fā)點在于保護耕地,而市、縣級人民政府在利用土地時,更注重搞開發(fā)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展工商業(yè)?？h級政府相對于上級政府而言,財政自主權(quán)小,想要增加財政收入,必須擴展收入途徑,如,招商引資、上項目等,農(nóng)業(yè)很難和其他產(chǎn)業(yè)相比,所以傾斜工商業(yè),犧牲農(nóng)業(yè),成為多數(shù)縣級政府的選擇?！拔磁日肌眴栴}在中央政府層面嚴厲懲罰,但在縣級政府層面卻得到了支持。一些縣級政府本地建設(shè)用地嚴重不足,難以滿足招商項目要求,于是默許、口頭承諾開發(fā)商違法占地,或者違法搞變通,采用各種各樣的手段繞過審批制度[2]。如,有些縣級政府將土地拆分后,分多次上報省級政府審批以降低審批層級;有些縣級政府明目張膽地支持用地單位先用地再辦手續(xù);有些縣級政府在行政處罰時濫用自由裁量權(quán),象征性處罰后仍允許企業(yè)非法用地,企圖蒙混過關(guān)。

農(nóng)用地審批層級過多、重復(fù)審查及各有關(guān)部門協(xié)調(diào)不足導(dǎo)致用地審批效率低下。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的前提是符合土地利用總體規(guī)劃。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的主要依據(jù)是市、縣及以下政府制定的用地規(guī)劃,但是國務(wù)院、省級政府掌握審批權(quán),需要層層申報,轉(zhuǎn)用審批時間較長,不利于項目推進。有的縣級政府便采取“化整為零”等手段,使得申請的土地項目能夠更加快速、便利, 或者在不符合上級政府審批條件的情況下得以審批。而且國務(wù)院、省級政府僅通過下級政府提交的書面材料進行審批,難以顧及到市、縣級政府以下的詳細規(guī)劃,預(yù)審內(nèi)容與后續(xù)正式審查內(nèi)容存在部分重合,極易導(dǎo)致越權(quán)審查、重復(fù)審查,使農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批徒具形式,導(dǎo)致嚴格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度被架空。

二、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批過程中公眾的合法權(quán)益很難得到保障

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是一種內(nèi)部行政行為,在審批過程中缺少公眾參與。同時,還存在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批公眾參與制度不健全、政府信息公開不到位的問題。審批制度自身的封閉性,使得公眾意見得不到有效表達,公眾的合法權(quán)益得不到保障。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與公眾的生活息息相關(guān),但農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序的封閉性直接排除了公眾參與的可能性。在制定土地利用總體規(guī)劃時缺乏公眾參與,公眾對土地利用的意見及自身利益需求無法有效表達。在審批階段,行政機關(guān)內(nèi)部對書面文件進行審查,公眾參與渠道不夠通暢,直接聽取民意的形式有限,并且行政機關(guān)對審批信息的公布深度、廣度不夠,有些政府只公開利于審批的事項,信息不透明,不能及時糾正錯誤。在公開審批結(jié)果時,缺乏公眾評議,公眾被動接受行政機關(guān)的安排。在項目建設(shè)階段,監(jiān)督意見、反饋機制沒有真正建立,公眾監(jiān)督熱情和積極性逐漸降低。因此,與公眾利益密切相關(guān)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批,反而全過程與公眾意見相隔離,公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)無法得到保障。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批不屬于行政復(fù)議、行政訴訟范圍,對公眾權(quán)益造成潛在不利影響。如,在民勤縣百盛養(yǎng)殖專業(yè)合作社、武威市人民政府土地行政管理案中,最高人民法院裁判認為,審批內(nèi)容符合條件,審批結(jié)果并未改變土地所有權(quán)的性質(zhì),對當(dāng)事人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實質(zhì)影響,土地流轉(zhuǎn)權(quán)和征地補償金額并非批復(fù)的法定審查條件和應(yīng)予考慮的相關(guān)因素。在實踐中,雖審批內(nèi)容和結(jié)果形式上均未涉及到土地權(quán)屬,但實質(zhì)上審批內(nèi)容以將來土地權(quán)屬的變更為基礎(chǔ),審批結(jié)果是土地權(quán)屬變更的重要分界線,審批結(jié)果一旦做出,公眾合法權(quán)益就會受到很大影響。更兼農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批相關(guān)資料和信息只在行政機關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn),公眾與政府之間信息嚴重不對稱,也無通過合法渠道參與審批過程,直至審批結(jié)果公布時,侵害已然發(fā)生,一些公眾才了解到自身合法權(quán)益受到損害,才開始尋求救濟,缺乏對公眾權(quán)益的前置保護。

三、土地違法、犯罪行為處罰太輕,土地監(jiān)督執(zhí)法不力

土地立法上,違法占地罰款幅度寬泛,權(quán)力運行隨意性較強,如,違法占地100畝,按照每平方米100元以上1 000元以下的罰款標準,罰款金額幅度為600多萬元至6 000多萬元,最高額和最低額相差甚遠,提供了暗箱操作的機會和空間?；謴?fù)土地原狀,表述模糊,性質(zhì)不明確,不具備懲戒性,無法有效區(qū)分是行政命令還是行政處罰,法律未對其程序和要求進行規(guī)制。耕地經(jīng)過建設(shè)、受損后都不能恢復(fù)原貌,即使恢復(fù)到可以利用的狀態(tài),其質(zhì)量也大打折扣。還有一些因經(jīng)濟成本巨大,無法恢復(fù)土地原狀,法律也未提及此類土地后續(xù)利用問題。

土地行政執(zhí)法上,因立法不完善及執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)集中于縣級政府、法院,當(dāng)出現(xiàn)未批先占、少批多占、拆分審批等違法行為時,有些縣級政府缺乏動力發(fā)現(xiàn)、制止查處問題,整改驗收缺乏強有力監(jiān)督,選擇性執(zhí)法,執(zhí)法力度不強,整改落實不到位。如,在確定罰款金額幅度后,有些縣級政府為了安撫被罰款企業(yè)繼續(xù)在本地生產(chǎn)建設(shè),違反法定程序采用最低的處罰金額,象征性地進行罰款,使得罰款結(jié)果顯失公正。罰款以外的處罰措施,執(zhí)行難度很大,有些縣級政府僅督促繳納罰款,在罰款收繳到位外,其余的處罰措施得不到有效落實,用地企業(yè)的違法行為并未停止,土地違法狀態(tài)未被消除,長此以往,形成惡性循環(huán)。違法用地企業(yè)通過繳納罰款,逃避了審批程序,農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度懸空。

四、完善我國農(nóng)用地審批制度的對策

(一)合理配置農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán),嚴厲追究違法審批的法律責(zé)任

明確規(guī)定各級政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批職責(zé),擴大縣級政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限,加強審批監(jiān)督。及時修改有關(guān)立法,出臺下放審批權(quán)規(guī)定,確定審批范圍、指標、部門、規(guī)則、流程和目標等具體事項。建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批考核機制,與黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核掛鉤,上級政府對下級政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批要定期考查或隨機抽查[3]?？己宿r(nóng)用地轉(zhuǎn)用數(shù)量是否符合指標、審批流程是否符合標準、審批時限是否符合要求,加強對下級政府審批權(quán)運行的監(jiān)督。完善審批獎懲機制,對非法批準轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的,不僅要對直接負責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員依法處分,還應(yīng)減少下級政府轉(zhuǎn)用指標,縮小轉(zhuǎn)用面積,限制轉(zhuǎn)用建設(shè)項目,增多檢查次數(shù),加強監(jiān)督強度。

推行內(nèi)部審批責(zé)任制,嚴格限制審批時限。做到審批全流程權(quán)責(zé)明確,獎罰分明。

(二)完善農(nóng)用地審批公眾參與制度,切實保障公眾合法權(quán)益

公眾參與應(yīng)當(dāng)貫穿到農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的全過程,打破行政機關(guān)內(nèi)部封閉壁壘。要完善公眾參與審批配套制度,規(guī)定并暢通公眾參與審批渠道[4]。如聽證會、實地走訪、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等方法,開通農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批熱線,對群眾舉報和投訴進行調(diào)查核實。應(yīng)當(dāng)規(guī)定公眾意見反饋主體、時限、方式和獎勵措施等具體事項。應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批信息公開制度,要確定信息公開的主體和信息內(nèi)容,可分為必須公開、可以公開和不公開三類信息,對應(yīng)當(dāng)公開卻未公開的違法行為,追究相關(guān)負責(zé)人責(zé)任。

完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批農(nóng)民土地權(quán)益補償機制。土地審批中引入市場化機制,建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用價格評估機制,根據(jù)市場供求情況,合理審查征收補償事項,對良田適當(dāng)提高征收補償標準。審批后,要及時聽取公眾意見,對非法批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的,提高賠償標準。

(三)建立耕地保護獎懲制度,促進農(nóng)用地轉(zhuǎn)用法治化

建立耕地保護獎懲制度,對耕地進行前瞻性保護。雖然,占地違法,但能夠?qū)⒈徽加玫耐寥肋M行儲存?zhèn)溆?或是實施移土工程,移至新占補的土地上利用,或者接受處罰后能進一步采取措施,促進耕地保護,提高用地質(zhì)量的,應(yīng)當(dāng)減少罰款。

引進社會信用體系,對屢犯不改、有能力改正但未改正的要將相關(guān)負責(zé)人納入嚴重失信主體名單,以加重違法成本,倒逼企業(yè)、政府通過依法審批占地建設(shè),促進農(nóng)用地轉(zhuǎn)用法治化。

(四)細化罰款幅度,提高罰款數(shù)額,明確恢復(fù)土地原狀的標準

細化罰款標準,提高罰款額度?？s小罰款幅度,對不同面積、不同類型的土地規(guī)定不同的罰款幅度?，F(xiàn)行罰款數(shù)額較低,應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有罰款數(shù)額提高3至5倍。

明確恢復(fù)土地原狀的標準。應(yīng)當(dāng)制定恢復(fù)土地原狀的驗收標準及程序,對能夠恢復(fù)土地原狀必須恢復(fù)原狀。對于無法恢復(fù)原狀的被破壞的土地,除補充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋赝?還應(yīng)對該土地的后續(xù)養(yǎng)護持續(xù)負責(zé)。

(五)修改《刑法》關(guān)于違法占用農(nóng)用地罪的規(guī)定,降低入罪標準,提高法定刑

黨的十九大報告明確提出“實行最嚴格的耕地保護制度”,這是新時代加強耕地保護必須始終堅持和貫徹落實好的基本方略。為了進一步加大保護耕地的力度,應(yīng)當(dāng)降低違法占用農(nóng)用地罪的入罪標準并提高法定刑,讓違法占地行為付出更大的代價。

降低入罪標準。根據(jù)《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定(一)》第三十七條規(guī)定,非法占用5畝以上耕地、林地等農(nóng)用地,改變被占用土地用途,數(shù)量較大,造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的,應(yīng)予立案追訴。[5]應(yīng)當(dāng)降低入罪標準,把“非法占用5畝以上耕地、林地等農(nóng)用地”修改為非法占用1畝以上耕地、林地等農(nóng)用地,把“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的”修改為“不能恢復(fù)土地原狀的”。

提高法定刑。把“犯本罪的,處5年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金”修改為“犯本罪的,處5年以下有期徒刑,并處罰金;情節(jié)嚴重的,處5年以上10年以下有期徒刑,并處罰金;情節(jié)特別嚴重的,處10年以上有期徒刑,并處罰金”。目前刑罰處罰太輕,且法庭審理中適用緩刑比例較高。從總體上看,刑罰處罰力度不夠。必須加大刑法懲罰力度,對侵占農(nóng)用地、耕地的犯罪行為進行嚴厲打擊。

(六)健全行政執(zhí)法問責(zé)體系,加大行政執(zhí)法力度

健全行政執(zhí)法問責(zé)體系。[6]編制權(quán)責(zé)清單,層層落實到所屬執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位,對做出過罰不當(dāng)、顯失公平的處罰決定和未履行、不當(dāng)履行或者違法履行有關(guān)行政執(zhí)法職責(zé)的,依法追究行政執(zhí)法責(zé)任。

加大行政執(zhí)法力度。建立農(nóng)用地未轉(zhuǎn)用、預(yù)轉(zhuǎn)用、已轉(zhuǎn)用和占補清單,加強對不同農(nóng)用地的日常巡查、抽查和監(jiān)管,對非法占地建設(shè)的,做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。