堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”堅定不移推進信訪工作法治化

徐向春

編者按：2023年是毛澤東同志批示學(xué)習(xí)和推廣“楓橋經(jīng)驗”60周年暨習(xí)近平總書記指示堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”20周年，歷經(jīng)新時代偉大實踐的豐富發(fā)展，“楓橋經(jīng)驗”早已超越了經(jīng)驗層面的簡單提煉，逐漸形成一套邏輯自洽、科學(xué)嚴謹?shù)睦碚擉w系。黨的二十大報告提出“在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作”。4月18日，最高檢召開黨組會研究部署檢察信訪工作，應(yīng)勇檢察長強調(diào)“深入踐行新時代‘楓橋經(jīng)驗’，高質(zhì)效辦好信訪案件，既解‘法結(jié)’又化‘心結(jié)’”。為全面貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要指示批示精神，獻禮“楓橋經(jīng)驗”60周年，本刊聚焦“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’的檢察實踐”，從歷史的、理論的、實務(wù)的角度，多方位展現(xiàn)檢察機關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的工作舉措，以饗讀者。

摘 要：檢察機關(guān)開展信訪工作，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，通過充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，將信訪事項納入法治化軌道解決，確保合法合理訴求依照法律規(guī)定和法定程序得到合法合理的解決，引導(dǎo)群眾逐步樹立依法信訪的法治理念。

關(guān)鍵詞：楓橋經(jīng)驗 信訪法治化 七個深化 矛盾化解

一、檢察機關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”推進信訪工作法治化的意義

進入新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有著更高的期盼，這也對檢察工作提出了更高的要求。面對新形勢、新任務(wù)、新要求，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動信訪問題在法治軌道上解決，對于做好檢察機關(guān)信訪工作具有重要而深遠的現(xiàn)實意義。

（一）全面貫徹習(xí)近平法治思想的必然要求

毛澤東思想誕生“楓橋經(jīng)驗”，習(xí)近平法治思想孕育新時代“楓橋經(jīng)驗”。習(xí)近平總書記高度重視“楓橋經(jīng)驗”的推廣運用和創(chuàng)新發(fā)展，多次就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示，親自對“楓橋經(jīng)驗”在浙江的生動實踐進行系統(tǒng)總結(jié)和全面闡述，不斷豐富發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的理論品格、思想內(nèi)涵和時代特征。習(xí)近平法治思想使得“楓橋經(jīng)驗”能夠不斷適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化和社會主要矛盾深刻變化而與時俱進、轉(zhuǎn)型升級、歷久彌新，成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會治理現(xiàn)代化、法治現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗。新時代“楓橋經(jīng)驗”作為習(xí)近平法治思想的生動實踐，先后被寫入《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力代化建設(shè)的意見》《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》等重要文件和綱領(lǐng)性文獻。其中，法治原則、法治思維、法治方式是推動信訪問題在法治軌道上解決的重要保障。

（二）依法防范和化解矛盾糾紛的重要法寶

堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”推動信訪問題在法治軌道上解決就是要依法預(yù)防和化解矛盾。最高檢要求運用新時代“楓橋經(jīng)驗”，加強檢察環(huán)節(jié)預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，推動信訪問題在法治軌道上解決。一方面，不僅要注重及時解決具體的矛盾糾紛，同時也要注重理順并修復(fù)原本受損的社會關(guān)系，最大程度彰顯“和為貴”的傳統(tǒng)文化價值，從而避免矛盾糾紛反復(fù)發(fā)作或是衍生出新的矛盾糾紛。另一方面，盡可能將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。新時代檢察工作需要加強預(yù)測預(yù)警預(yù)防，堅持對矛盾糾紛依法及時排查和訴源治理，打造矛盾風(fēng)險防控新模式。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動信訪問題在法治軌道上解決，有利于檢察機關(guān)掌握矛盾規(guī)律，充分發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”在防范和化解社會矛盾中的重要作用。

（三）依法能動履職助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然之舉

2021年6月，黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確提出，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，健全控告申訴檢察工作機制，通過完善辦理群眾信訪制度、引入聽證等方式辦理疑難案件，有效化解矛盾糾紛。檢察機關(guān)作為國家重要的政治機關(guān)和司法機關(guān)，既承擔(dān)著法定職責(zé)，也承擔(dān)著政治職責(zé)和社會責(zé)任。檢察機關(guān)參與國家治理、基層社會治理，是把檢察工作融入黨和國家工作大局中的必然要求，是檢察機關(guān)必須承擔(dān)的重要政治職責(zé)和社會責(zé)任。在參與基層社會治理中堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，有利于提高檢察機關(guān)依法參與國家治理的質(zhì)量、水平，是檢察機關(guān)服務(wù)大局、保障民生的重要契機，是以檢察工作高質(zhì)量發(fā)展助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

二、檢察機關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”推進信訪工作法治化的“七個深化”

檢察機關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動信訪問題在法治軌道上解決，化解了一大批信訪積案，解決了一大批實際問題，有效維護了信訪群眾合法權(quán)益，促進了嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。信訪總體形勢趨穩(wěn)向好，信訪總量、重復(fù)信訪量及比重實現(xiàn)“三下降”。信訪“倒三角”結(jié)構(gòu)得到改善，最高檢和省級檢察院信訪量有所下降。信訪結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，涉法涉訴信訪占比逐年提高。信訪秩序更加穩(wěn)定，非理性訪、集體訪、進京訪均大幅下降。

（一）深化群眾信訪件件有回復(fù)，及時回應(yīng)群眾訴求

2019年，最高檢提出群眾信訪“7日內(nèi)程序回復(fù)、3個月內(nèi)辦理過程或結(jié)果答復(fù)”，并在全國“兩會”上作出承諾。截至2022年底，全國檢察機關(guān)接收群眾信訪353.94萬件，7日回復(fù)率為99.58%，3個月答復(fù)率為93.72%，真正把“事事有回音、件件有著落”落到實處。深化群眾信訪工作，可以主要從五個方面力推力促、深化落實：

1.健全工作機制，規(guī)范群眾信訪接收、回復(fù)、辦理和答復(fù)等各環(huán)節(jié)工作。

2.加強信息化建設(shè)，優(yōu)化信訪信息系統(tǒng)，實現(xiàn)四級檢察院所有信訪線上辦理，回復(fù)情況全流程監(jiān)控。

3.強化督導(dǎo)檢查，系統(tǒng)梳理、定期通報落實情況。對于落實不力的，直接向省級院檢察長通報。

4.定期開展“回頭看”，圍繞是否存在應(yīng)回復(fù)未回復(fù)情況、是否存在辦案不規(guī)范不盡責(zé)問題開展督查。

5.常態(tài)化開展電話回訪和滿意度調(diào)查，廣泛聽取信訪群眾意見，倒逼提升回復(fù)答復(fù)質(zhì)效。

（二）深化檢察長包案化解，帶頭解決信訪“老大難”問題

信訪問題“老大難”，“老大”重視就不難。最高檢要求各級院檢察長帶頭辦理疑難復(fù)雜信訪案件，特別針對首辦責(zé)任落實不力，導(dǎo)致矛盾上行問題，要求首次信訪案件全部由基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理，盡可能把矛盾化解在首辦環(huán)節(jié)。2019年以來，各級院檢察長包案辦理信訪案件12.9萬件、接待群眾來訪13.6萬件，推動解決了一批“老大難”問題。其中，最高檢院領(lǐng)導(dǎo)包案60件，以上率下推動檢察機關(guān)三級或四級檢察長聯(lián)合包案，在各級黨政部門的協(xié)同配合下，已全部化解。實踐證明，檢察長帶頭包案，不僅帶動一個院、一個地區(qū)信訪案件優(yōu)質(zhì)高效辦理，更能發(fā)現(xiàn)、解決檢察監(jiān)督辦案中的深層次問題，更實、更優(yōu)化解社會矛盾、維護公平正義。

（三）深化檢察聽證辦案，既解“法結(jié)”又解“心結(jié)”

檢察聽證是檢察機關(guān)踐行全過程人民民主，依法保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措。邀請代表委員、人民監(jiān)督員、律師等擔(dān)任聽證員，就案件事實、法律適用等疑難、爭議性問題針對性聽證，促進依法辦理、第三方評判、群眾見證等形成合力，讓公平正義看得見、聽得懂、真實可感。2021年，最高檢又創(chuàng)新開展“簡易聽證”和“上門聽證”，組建專門聽證員隊伍，在接待來訪群眾的同時，就地組織公開聽證，把信訪矛盾化解在接訪一線，或者把聽證室“搬”到信訪人家門口，把矛盾糾紛化解在當(dāng)?shù)亍?/p>

（四）深化國家司法救助，著力解決群眾急難愁盼

2019年以來，最高檢先后與原國務(wù)院扶貧辦、國家鄉(xiāng)村振興局、全國婦聯(lián)會簽文件，將司法救助工作深度融入脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和幫扶困難婦女群體等重大專項工作，為因案致貧、因案返貧的困難群眾及時提供有效救助，讓人民群眾實實在在感受到黨和政府的關(guān)懷、司法的溫情、社會的溫暖。2019年至2022年，全國檢察機關(guān)辦理司法救助案件、發(fā)放救助金額分別為1.6萬件2.62億元、2.5萬件4.17億元、3.9萬件6.1億元和7.1萬件8.4億元，年均增幅分別為63.53%和39.3%。同時，天津、河北等29個省級檢察院還建立了司法救助與社會救助銜接機制。

（五）深化重復(fù)信訪治理，推動信訪積案實質(zhì)性化解

重復(fù)信訪歷來是信訪治理工作的重點。2020年，最高檢部署開展信訪積案清理活動，梳理的5年以上信訪積案348件全部清理。2021年，開展集中治理重復(fù)信訪、化解信訪積案專項工作，排查的16656件重復(fù)信訪案件全部辦結(jié)。2022年，對依法終結(jié)后再次信訪開展“回頭看”，集中交辦兩批共670件久訪不息案件，化解387件，化解率為57.76%。2023年，對排查的1062件重復(fù)信訪案件開展實質(zhì)性化解攻堅行動。建立“三色信”分類治理制度，對首次來信（綠信）、5次以下重復(fù)信件（橙信）和5次以上重復(fù)信件（紅信），分別采取不同辦理方式。截至2022年底，已向各地集中交辦督辦386件“紅信”，化解率為78.76%，實現(xiàn)常態(tài)化治理重復(fù)信訪。

（六）深化律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保護，助推依法理性信訪

律師參與信訪是保障當(dāng)事人依法行使控告申訴權(quán)利，實現(xiàn)信訪法治化，提高司法公信力的重要途徑。2019年以來，最高檢持續(xù)部署開展保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利專項活動。截至2022年，全國檢察機關(guān)審查辦結(jié)侵犯律師執(zhí)業(yè)權(quán)利控告申訴案件8352件，依法監(jiān)督糾正5166件，糾正率為61.85%。建立檢律定期會商工作機制，中國檢察官協(xié)會、中華全國律師協(xié)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強檢律良性互動、共同維護司法公正的倡議書》，最高檢、司法部、中華全國律師協(xié)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的十條意見》，進一步暢通權(quán)利救濟渠道，保障律師對案件辦理重要程序性事項的知情權(quán)、閱卷權(quán)、會見權(quán)以及律師反映意見的權(quán)利，及時向律師反饋意見采納情況。

（七）深化信訪源頭治理，壓實首辦與屬地責(zé)任

化解信訪矛盾不僅要治標，更應(yīng)助推治本。

1.持續(xù)開展院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪專項檢查活動。2020年以來，全國基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪12.6萬件，包案后再申訴率不超過5%。

2.建立并推行刑事申訴、國家賠償案件“每案必評、實質(zhì)化解”工作機制。2022年12月至2023年2月，全國檢察機關(guān)辦結(jié)刑事申訴案件4000余件，均做到每案必評，并綜合運用領(lǐng)導(dǎo)包案、公開聽證、司法救助等措施，實質(zhì)化解信訪矛盾。

3.開展首次刑事申訴案件質(zhì)量專項檢查活動。采取線上線下相結(jié)合，共抽查約2000件首次刑事申訴案件，發(fā)現(xiàn)百余項問題，并及時進行了反饋。

4.全面推行刑事申訴、國家賠償案件反向?qū)徱暫头治鰣蟾嬷贫?。持續(xù)對不服法院生效刑事裁判申訴、不服檢察機關(guān)不起訴申訴和國家賠償?shù)劝讣_展反向?qū)徱?，從中發(fā)現(xiàn)偵查、審查逮捕、審查起訴、刑事審判、審查申訴等環(huán)節(jié)存在的突出問題及原因，有針對性地提出改進措施和加強制度機制建設(shè)的意見建議。

三、檢察機關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”推動信訪工作法治化的思考

檢察機關(guān)應(yīng)緊緊圍繞“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’推進信訪工作法治化”的要求，深入分析影響和制約檢察機關(guān)信訪工作開展的各項因素，認真總結(jié)提煉可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法，提出破解難題、推進信訪工作法治化的意見和建議。

（一）準確把握新時代涉法涉訴信訪工作新要求，堅定不移地推進信訪法治化

檢察機關(guān)要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于改進和加強信訪工作的重要思想，認真落實陳文清同志關(guān)于涉法涉訴信訪工作提出的“要制定信訪工作路線圖，全面提升信訪工作法治化水平。要推進預(yù)防法治化，切實落實源頭治理責(zé)任。推進受理法治化，做到分清性質(zhì)、明確管轄，轉(zhuǎn)辦督辦到位。推進辦理法治化，對信訪事項依照法律規(guī)定和程序按時處理到位。推進監(jiān)督追責(zé)法治化，對濫用職權(quán)、玩忽職守的公職人員堅決問責(zé)到位。推進維護秩序法治化，對擾亂社會秩序的違法犯罪行為及時依法處理到位。要加強信訪工作隊伍能力建設(shè)，不斷提高運用法治思維和法治方式開展工作的能力”［1］的要求，積極引導(dǎo)人民群眾依法有序信訪申訴，堅定不移在法治軌道上解決涉法涉訴信訪問題，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）健全完善檢察信訪工作制度，保障信訪群眾合法訴權(quán)

1.加強檢察信訪工作規(guī)范化建設(shè)。根據(jù)《信訪工作條例》等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合檢察工作實際，修訂檢察信訪工作規(guī)范性文件，細化工作要求，更好保障群眾依法信訪的權(quán)利。針對群眾反映強烈的問題，逐步規(guī)范立案監(jiān)督案件、民事訴訟監(jiān)督案件，以及“名為控告實為申訴”案件的受理審查工作。

2.推進檢察信訪工作制度有效實施。上級檢察院加強對下級檢察院落實信訪工作制度的指導(dǎo)和監(jiān)督，及時開展督導(dǎo)檢查，發(fā)現(xiàn)和糾正信訪工作制度落實中存在的問題，聽取完善工作的意見建議。

（三）高質(zhì)效辦好每一個案件，避免因案致訪

1.精準開展受理審查工作。全面審查核實群眾反映的信訪問題，堅持訴訪分離，準確把握信訪人的訴求，按照訴求性質(zhì)、職能管轄、級別管轄和地域管轄等要素，嚴格把握法定受理條件，該受理即受理，不得抬高受理門檻或違反規(guī)定附加受理條件。

2.嚴格依法規(guī)范辦案。嚴格執(zhí)行辦案質(zhì)量標準，嚴格遵守法律規(guī)定的辦案期限，提高證據(jù)審查判斷能力、執(zhí)法過錯和瑕疵發(fā)現(xiàn)能力、法律適用能力，依法糾正或者監(jiān)督糾正錯誤決定和違法行為，依法維護正確決定，依法作出賠償決定。

3.提高法律文書質(zhì)量。嚴格按照格式要求制作文書，重點突出針對性和說理性，避免因文書質(zhì)量不高引發(fā)新的矛盾。建立法律文書質(zhì)量評查常態(tài)化機制，加強文書制作的培訓(xùn)與指導(dǎo)，持續(xù)提高文書質(zhì)量。

4.加強釋法說理。對當(dāng)事人提出的質(zhì)疑或異議，從事實認定、證據(jù)采信、程序運用、法律適用等方面進行針對性釋法說理，注重法、理、情相結(jié)合，增強釋法說理的說服力和公信力。

（四）壓實首辦責(zé)任，推動將信訪矛盾化解在首辦環(huán)節(jié)

1.壓實首辦矛盾化解責(zé)任。首辦檢察院要在依法審查辦理基礎(chǔ)上，通過閱卷、當(dāng)面聽取意見等方式，準確把握信訪人的訴求、信訪原因及信訪人家庭經(jīng)濟狀況等，開展實質(zhì)性化解。上級檢察院加強督查工作，發(fā)現(xiàn)首辦檢察院存在辦案質(zhì)量不高、化解工作不到位等問題，交由首辦檢察院重新辦理，對工作滯后、問題較多的，及時約談、責(zé)令整改、通報批評。

2.完善院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪制度。嚴格落實最高檢關(guān)于院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪的要求，堅持應(yīng)包盡包、真包實包，壓實包案責(zé)任，將院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理和化解情況納入主要辦案數(shù)據(jù)季度通報，推動首次信訪案件實質(zhì)化解。

3.常態(tài)化開展首次刑事申訴案件質(zhì)量檢查。堅持線上抽查與線下檢查、機動檢查與集中檢查、查閱卷宗與詢問承辦人、專項檢查與培訓(xùn)指導(dǎo)、發(fā)現(xiàn)問題與提出建議、實時反饋與座談交流“六個結(jié)合”，促進首辦刑事申訴案件質(zhì)量持續(xù)提升。

（五）完善多元化解機制，合力促進矛盾實質(zhì)性化解

1.多措并舉化解“老大難”案件。積極運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段解決信訪突出問題，綜合運用教育疏導(dǎo)、幫扶救助、協(xié)商、咨詢、聽證等方式化解疑難復(fù)雜信訪案件。

2.構(gòu)建“檢察官、律師、心理咨詢、公益組織”一體化多元解紛平臺。針對疑難復(fù)雜的信訪案件，由專業(yè)律師、心理咨詢師、社會工作師和檢察官組成多元解紛團隊，開展釋法說理、司法救助、社會幫扶等工作，推動實質(zhì)化解。

3.探索公益律師代理申訴案件。對首次向檢察機關(guān)提出刑事申訴、賠償監(jiān)督申請的案件，申訴人沒有委托代理律師的，引導(dǎo)向法律援助機構(gòu)提出申請。不符合法律援助條件的，可申請公益律師免費代理申訴。

4.建立健全司法救助與社會救助銜接機制。堅持應(yīng)救助盡救助，積極將司法救助融入社會救助格局，對于符合社會救助條件的，檢察機關(guān)協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門，納入社會救助范圍。

5.健全上下聯(lián)動、外部協(xié)作配合機制。建立健全上級檢察院與下級檢察院、原辦案檢察院息訴化解聯(lián)動機制，整合資源，形成化解合力。主動向黨委、政府報告信訪工作情況，爭取理解和支持，協(xié)調(diào)解決共同化解、幫扶救助、違法信訪處理等難題。

（六）強化信訪矛盾源頭治理，預(yù)防和減少信訪問題發(fā)生

1.加強法治宣傳教育。堅持“誰執(zhí)法誰普法”，創(chuàng)新信訪法治宣傳教育形式，把宣講信訪法律法規(guī)、告知信訪權(quán)利義務(wù)作為接訪的必要內(nèi)容，引導(dǎo)群眾依法理性表達訴求。

2.繼續(xù)鞏固深化群眾信訪件件有回復(fù)。推進群眾信訪答復(fù)回復(fù)工作規(guī)范建設(shè)，進一步提升“件件有回復(fù)”工作質(zhì)效。在確保7日內(nèi)程序回復(fù)和3個月辦理過程或結(jié)果答復(fù)的同時，重點解決3個月未辦結(jié)每月后續(xù)答復(fù)落實不到位的問題。

3.全面推行“每案必評、實質(zhì)化解”工作機制?？厣瓴块T牽頭，與其他部門聯(lián)合出臺相關(guān)工作文件，積極引導(dǎo)在辦理各類案件中做好“每案必評、實質(zhì)化解”工作，實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早化解。

4.繼續(xù)深化檢務(wù)公開。堅持應(yīng)聽證盡聽證，進一步推行簡易聽證、上門聽證，提升聽證的針對性、實效性和規(guī)范性，防止湊數(shù)聽證。加大指導(dǎo)力度，對聽證工作薄弱院，進行“點對點”指導(dǎo)督導(dǎo)，實現(xiàn)聽證“全覆蓋”。

5.常態(tài)化推進信訪案件反向?qū)徱暪ぷ?。通過“一案一評查、一案一分析、一案一預(yù)警”的個案分析、發(fā)案集中環(huán)節(jié)的“類案分析”和普遍共性問題的“整體分析”等，倒逼各部門、各環(huán)節(jié)提高辦案質(zhì)量，促進訴源治理。