環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償制度探究

鐘瑞友 王波 路志鵬

摘 要：目前，懲罰性賠償?shù)倪m用在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中尚處于起步階段。從司法實踐的探索來看，該領(lǐng)域存在著懲罰性賠償?shù)谋憩F(xiàn)形式狹隘、計算標(biāo)準(zhǔn)不清、歸屬利用混亂等問題。為了在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域更好發(fā)揮懲罰性賠償制度的規(guī)范作用，應(yīng)區(qū)分環(huán)境民事私益訴訟與公益訴訟，采用“基數(shù)+固定倍數(shù)/浮動倍數(shù)”計算方式，綜合衡量其他因素，劃定懲罰性賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)；恰當(dāng)處理好懲罰性賠償、行政罰款與刑事罰金三者之間的責(zé)任競合；在執(zhí)行階段統(tǒng)一懲罰性賠償金的執(zhí)行方式，確保?？顚Ｓ茫矐?yīng)當(dāng)拓寬懲罰性賠償?shù)膶崿F(xiàn)渠道，不能僅限于金錢賠償，允許其他可替代性方式，從而充分實現(xiàn)懲罰性賠償?shù)膽徒?、預(yù)防與教育功能。

關(guān)鍵詞：環(huán)境侵權(quán) 民法典 懲罰性賠償 環(huán)境民事公益訴訟

在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任往往局限于直接損害的修復(fù)與彌補(bǔ)，侵權(quán)行為人承擔(dān)的環(huán)境損害賠償責(zé)任較小。一些環(huán)境侵權(quán)人更是基于“機(jī)會主義”的考慮，明知其行為可能會對環(huán)境造成損害，但并不會主動進(jìn)行污染治理或中止環(huán)境侵權(quán)行為，而是選擇繼續(xù)污染環(huán)境獲得高額收益。在環(huán)境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償，將會促使此種狀況向良性方向發(fā)展，即使環(huán)境侵權(quán)人所造成的直接損害較低，也可能會面臨高額的懲罰性賠償。此種做法從“成本——效益”的角度來看，會降低侵權(quán)人污染環(huán)境、破壞生態(tài)的內(nèi)生動力，抑制潛在環(huán)境侵權(quán)，從而有效改善生態(tài)環(huán)境。［1］因而，在環(huán)境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償制度的重要意義不言而喻。

一、環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度的現(xiàn)狀考察

（一）立法現(xiàn)狀

2021年正式實施的民法典，在侵權(quán)責(zé)任編第7章第1232條規(guī)定了懲罰性賠償制度，這在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域?qū)儆谑状?。但該條款對懲罰性賠償?shù)囊?guī)定過于籠統(tǒng)，一定程度上影響其規(guī)范適用與操作［2］，比如懲罰性賠償是否可適用于環(huán)境民事公益訴訟、“被侵權(quán)人”是否僅限于直接受損人等等，需進(jìn)一步解釋?；诖耍?021年12月最高法出臺《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ㄒ韵潞喎Q《解釋》），回應(yīng)了此前學(xué)界對于懲罰性賠償能否適用于環(huán)境民事公益訴訟的爭議，明確在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟一樣，在符合一定條件的情況下均可以適用懲罰性賠償條款。除了對懲罰性賠償?shù)闹黧w予以明確外，《解釋》對于懲罰性賠償在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的適用范圍、構(gòu)成要件、計算數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等方面予以細(xì)化規(guī)定，在一定程度上為司法實踐的規(guī)范性與可操作性提供了指引。

（二）司法現(xiàn)狀

司法實踐中，民法典正式實施后，各地法院紛紛就環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償進(jìn)行有益探索，并取得初步成效。比如，環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償?shù)谋憩F(xiàn)形式不僅包括金錢賠償，還可以采用勞務(wù)代償?shù)忍娲孕迯?fù)方式承擔(dān)，體現(xiàn)了嚴(yán)格性與靈活性相結(jié)合，達(dá)到懲罰與教育并重的目的［3］；對于懲罰性賠償金的歸屬問題，實踐中部分地區(qū)創(chuàng)新使用“公益信托”形式，委托第三方進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，確保生態(tài)環(huán)境資金真正用于生態(tài)修復(fù)的目的。［4］但是，由于立法欠缺與體系不完整，還有許多地方對環(huán)境民事公益訴訟適用懲罰性賠償持懷疑態(tài)度；就算采納懲罰性賠償制度，對懲罰性賠償?shù)谋憩F(xiàn)形式、計算方式、歸屬利用及責(zé)任競合等方面的處理也大相徑庭，容易出現(xiàn)同案異判現(xiàn)象，影響司法公信力。

二、環(huán)境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償制度的理論基礎(chǔ)分析

（一）引入懲罰性賠償具有正當(dāng)性

懲罰性賠償是由受訴法院對侵權(quán)行為人作出的賠償數(shù)額高于實際損害數(shù)額的一種懲罰，具有補(bǔ)償受害人遭受的損失、懲罰和遏制不法行為等諸多功能。［5］懲罰性賠償?shù)哪康牟⒎窃谟谫r償，而是為了懲戒侵權(quán)行為人與預(yù)防他人再實施類似的行為。但懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，仍須由被侵權(quán)人通過民事訴訟程序進(jìn)行主張。因此，從訴訟程序發(fā)動目的來看，懲罰性賠償被認(rèn)為近似于民事法上的一般損害賠償。但從另一角度來看，由于懲罰性賠償主要是發(fā)揮懲戒與預(yù)防再犯的作用，因而其又被認(rèn)為具有準(zhǔn)刑事制裁的性質(zhì)。

懲罰性賠償制度適用的目的在于保障私益訴訟未涵蓋的又確實受損的那部分利益，從而彌補(bǔ)公共執(zhí)法的不足。從目的和功能的角度來看其指向于公法，從實施方式和程序的角度來看其又偏向于私法。［6］而環(huán)境民事公益訴訟是在民事訴訟的程序框架下運行，在訴訟主體方面，基于訴訟擔(dān)當(dāng)理論賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織公益訴權(quán)，突破了傳統(tǒng)訴訟中的直接利害關(guān)系人這一要素，上述主體可以基于環(huán)境公共利益受損而提起訴訟，所追求的價值目標(biāo)以公共利益為導(dǎo)向。［7］換言之，環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)突破傳統(tǒng)民事訴訟框架，圍繞公共利益和公共事務(wù)而展開，具備公法屬性特征，此種特征與懲罰性賠償?shù)碾p重屬性“不謀而合”。

（二）引入懲罰性賠償具有特殊性

民法典實施前，環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域遵循“損害填補(bǔ)”規(guī)則，適用一般損害賠償，往往要求被侵權(quán)人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境功能損失等費用，是一種事后救濟(jì)方式，弊端逐漸顯露。在此種形勢下，民法典順勢而為，在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域首次規(guī)定懲罰性賠償制度。但是，從民法典第1232條來看，環(huán)境民事私益訴訟中適用懲罰性賠償是毋庸置疑的，而公益訴訟中能否適用懲罰性賠償還存在一定爭議。隨著司法實踐的有益探索以及《解釋》對環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域享有懲罰性賠償請求權(quán)的主體予以細(xì)化，明確國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)社會組織可以作為被侵權(quán)人的代表，在環(huán)境民事公益訴訟中請求侵權(quán)行為人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。

環(huán)境民事私益訴訟中，適用懲罰性賠償制度是基于以下兩個方面考慮：第一，作為環(huán)境公益維護(hù)主體的國家機(jī)關(guān)由于精力有限，不可能顧及到環(huán)境治理的方方面面，出現(xiàn)失靈在所難免，公共執(zhí)法難以達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，故國家機(jī)關(guān)不得不尋求有“性價比”的監(jiān)管方式。［8］第二，正是基于環(huán)境污染追究的高額成本，通過懲罰性賠償?shù)倪m用，賦予適格主體懲罰性賠償請求權(quán)這一“私人執(zhí)法”途徑，在一定程度上可以激勵被侵權(quán)人積極行使訴權(quán)，提高維權(quán)收益、降低維權(quán)成本，增加環(huán)境侵權(quán)人的違法成本，為此即使允許被侵權(quán)人“不當(dāng)?shù)美币嘣谒幌?。而環(huán)境民事公益訴訟中，作為“兜底人”的國家機(jī)關(guān)顯然不能為自身設(shè)置無理由的“不當(dāng)?shù)美?，適用懲罰性賠償則是基于以下考慮：由于環(huán)境污染導(dǎo)致的公共利益損害具有更加突出的潛伏性與周期性，受害者往往人數(shù)眾多且不確定，部分間接損害甚至受限于當(dāng)下科技水平的制約而無法顯露，故環(huán)境公益損害的規(guī)模必然呈現(xiàn)強(qiáng)烈的不確定性與擴(kuò)張性特征。此外，從技術(shù)角度來看，環(huán)境公益損害的取證成本高、周期長、證明難度大，制度設(shè)計者也必然會面臨社會公眾的質(zhì)疑——對單一污染事件處置和治理的“性價比”問題，環(huán)境公益損害的計算不得不走上“概括計算”道路。因此，與其說環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償是對國家機(jī)關(guān)或社會組織的“意外之喜”，不如說是當(dāng)前法律和技術(shù)條件下對環(huán)境公益損害計算的“妥協(xié)之舉”。

三、環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度存在問題及完善路徑

（一）統(tǒng)一懲罰性賠償?shù)暮饬恳蛩嘏c具體標(biāo)準(zhǔn)

民法典第1232條僅僅對懲罰性賠償?shù)倪m用條件作出了概括性規(guī)定，卻未明確懲罰性賠償?shù)拇_定標(biāo)準(zhǔn)，不利于司法實務(wù)的規(guī)范操作?！督忉尅冯m然對環(huán)境民事私益訴訟懲罰性賠償數(shù)額的計算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化，但對環(huán)境民事公益訴訟的懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)只是簡單做了“參照適用”的規(guī)定，實務(wù)中對環(huán)境民事私益訴訟與公益訴訟不加區(qū)分地采用“倍率封頂式”的倍數(shù)計算法，存在適應(yīng)性不足的弊端。因此，在環(huán)境民事公益訴訟中，如何更好地對懲罰性賠償進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置意義重大。

筆者認(rèn)為，在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)的計算應(yīng)當(dāng)區(qū)別環(huán)境民事私益訴訟與公益訴訟而有所不同，“基數(shù)+倍數(shù)”的把握也應(yīng)當(dāng)有所不同。在環(huán)境民事私益訴訟中，由于被侵權(quán)人因環(huán)境侵權(quán)行為所導(dǎo)致的人身傷害、財產(chǎn)損失相較而言容易計算，在計算懲罰性賠償金時宜參照消費者權(quán)益保護(hù)與食品安全等領(lǐng)域的有關(guān)做法，采用“固定倍數(shù)”或“倍率封頂式”的計算方式，限制法官的自由裁量權(quán)，如此才能更好地發(fā)揮其激勵維權(quán)功能，確保環(huán)境受害者的心理預(yù)期，充分發(fā)揮“私人執(zhí)法”的有益作用。環(huán)境民事公益訴訟中，由于環(huán)境侵權(quán)人實施侵權(quán)行為所導(dǎo)致的環(huán)境功能損失往往具有潛伏性與周期性，現(xiàn)有技術(shù)可能并不能精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害后果，從而產(chǎn)生范圍上的不確定性，給司法鑒定帶來一定的困難，只能以相對期間內(nèi)的環(huán)境功能損失作為懲罰性賠償?shù)挠嬎慊鶖?shù)。同時，環(huán)境民事公益訴訟作為一種“兜底式”的救濟(jì)方式，適宜采用“浮動倍數(shù)”的計算方式，以相對期間內(nèi)環(huán)境功能損失的數(shù)倍以上至數(shù)倍以下作為懲罰性賠償?shù)暮饬糠?，由法官進(jìn)行自由裁量，綜合考慮侵權(quán)行為人破壞生態(tài)行為的具體情節(jié)、對生態(tài)環(huán)境造成的損害后果、因侵權(quán)行為所獲得的利益、主觀過錯程度與認(rèn)知水平、承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)能力、是否已經(jīng)受到刑事或者行政處罰、有無采取積極補(bǔ)救措施等因素來確定具體倍數(shù)。［9］總之，環(huán)境民事公益訴訟損害賠償?shù)谋稊?shù)至少應(yīng)當(dāng)擺脫《解釋》規(guī)定的“兩倍”限制，允許更大的調(diào)整空間。

（二）恰當(dāng)處理好懲罰性賠償?shù)呢?zé)任聚合問題

環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中，通常同一違法行為可能會違反多種法律規(guī)范，同時產(chǎn)生懲罰性賠償、刑事罰金及行政處罰的結(jié)果。［10］懲罰性賠償與刑事罰金、行政罰款雖然均具備懲治惡意侵權(quán)人和維護(hù)社會公共利益的功能，但三者之間卻存在著較大的差異。實踐中，部分地方通過公法程序?qū)Νh(huán)境侵權(quán)行為人處以行政罰款并課以罰金刑后，對于能否在后續(xù)民事訴訟程序中對其適用懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)不一，易產(chǎn)生同案異判現(xiàn)象。因此，在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中，處理好行政罰款、刑事罰金與懲罰性賠償三者之間的關(guān)系具有必要性。

筆者認(rèn)為，在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，懲罰性賠償與刑事罰金、行政罰款在責(zé)任承擔(dān)方面并無沖突之處。懲罰性賠償?shù)淖饔镁哂歇毺匦?，行政罰款與刑事罰金的功能與懲罰性賠償?shù)墓δ艽嬖诒举|(zhì)的區(qū)別，并不能相互替代。［11］司法實踐中，一個環(huán)境侵權(quán)行為如同時涉及到行政罰款、刑事罰金與懲罰性賠償?shù)膯栴}，構(gòu)成責(zé)任聚合，此時如何把握三者之間的關(guān)系呢？筆者認(rèn)為，需要分兩種情況來看：若民事懲罰性賠償在先，行政罰款與刑事罰金在后，侵權(quán)行為人所承擔(dān)的懲罰性賠償可以作為后續(xù)公法責(zé)任的衡量因素予以考慮，適當(dāng)進(jìn)行減少；若行政罰款與刑事罰金在先，民事懲罰性賠償在后，此時可令懲罰性賠償處于兜底位置，在不違背過罰相當(dāng)原則的前提下進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。具體而言，在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償作為公共執(zhí)法（刑事罰金、行政處罰）的補(bǔ)充而適用，如若前期環(huán)境行政處罰與刑事罰金的金額不足以實現(xiàn)對環(huán)境侵權(quán)人的制裁、威懾與預(yù)防功能，那么懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)與刑事罰金、行政罰款同時適用，并不排斥［12］，此種做法已經(jīng)在司法實踐中得到一定的探索。［13］

（三）完善懲罰性賠償?shù)膱?zhí)行機(jī)制

環(huán)境民事公益訴訟案件中，懲罰性賠償主要是以懲罰性賠償金的形式體現(xiàn)，如何對懲罰性賠償金進(jìn)行規(guī)范執(zhí)行，存在多種做法。從司法實踐來看，對于懲罰性賠償金的執(zhí)行有的直接支付到檢察機(jī)關(guān)指定的賬戶、有的支付到所屬地區(qū)財政局賬戶、有的支付至公益基金統(tǒng)一管理、有的直接上繳國庫。［14］2021年6月，最高檢等七部門聯(lián)合發(fā)布《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀(jì)要》，該文件提出“食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用應(yīng)當(dāng)堅持用之于公益的原則。各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌用于消費者合法權(quán)益保護(hù)?！保?5］筆者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償金也應(yīng)當(dāng)向食品安全民事公益訴訟中一樣，統(tǒng)一納入專門公益基金賬戶進(jìn)行管理，或采用第三方公益信托的方式統(tǒng)一管理，確保?？顚Ｓ?，統(tǒng)籌用于生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)工作。

此外，懲罰性賠償是否僅限于金錢賠償呢，筆者對此持包容的態(tài)度。環(huán)境民事公益訴訟案件中，支付賠償金無疑是最主要也是最便捷的懲罰性賠償方式。值得考慮的是，實務(wù)中一些賠償義務(wù)人由于經(jīng)濟(jì)能力有限，單純支付賠償金往往容易造成其陷入生產(chǎn)或者生活困難，有違懲罰性賠償制度的設(shè)計初衷，并且立法層面也并未明確要求僅能通過賠償金的方式來實現(xiàn)，通過其他可替代性方式同樣能夠發(fā)揮懲罰性賠償?shù)闹贫裙δ?。在司法實踐中，有的地區(qū)已經(jīng)探索將可替代性勞務(wù)代償引入懲罰性賠償?shù)穆男兄?，此種方式在一定程度上緩解了執(zhí)行難的問題，其同樣具有較強(qiáng)的警示教育作用，實現(xiàn)了在懲罰中教育、在教育中宣傳的目的，有利于引導(dǎo)社會公眾共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。