檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的難點及對策

果曉峰　陳亮　王納

摘 要：新時代行政檢察具有開展行政爭議實質(zhì)性化解、促進案結(jié)事了政和的功能定位。但在化解行政爭議的檢察實踐中，檢察機關(guān)面臨著化解方式類型錯配、化解結(jié)果效力弱化、化解職能定位模糊等困難。通過對行政爭議實質(zhì)性化解案件的分類標(biāo)準(zhǔn)、化解結(jié)果效力、化解程序等因素進行剖析，衍化出對應(yīng)癥結(jié)的生成邏輯，進而提出構(gòu)設(shè)分類機制、調(diào)動多元主體、加強法治供給等對策。

關(guān)鍵詞：行政爭議 實質(zhì)性化解 社會沖突 檢察機制

一、檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的理論概述

行政訴訟法第11條賦予了檢察機關(guān)對行政訴訟進行監(jiān)督的職能。隨著社會治理的復(fù)雜性日益提升，行政爭議實質(zhì)性化解的重要性愈發(fā)明顯，檢察機關(guān)在這一過程中的權(quán)能定位也愈發(fā)重要。最高檢發(fā)布的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《訴訟監(jiān)督規(guī)則》）亦在第6條明確規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以多種方式“開展行政爭議實質(zhì)性化解工作”。當(dāng)前關(guān)于檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解形成了以下3種研究范式：

1.協(xié)同論，認為行政爭議的救濟途徑較為多元，囊括了行政調(diào)解、申訴、信訪、復(fù)議、訴訟等多種方式，故需注重以公開聽證等方式協(xié)同其他權(quán)能主體共同對各類行政爭議進行有效化解。［1］

2.補充論，認為行政爭議的化解仍應(yīng)以行政復(fù)議內(nèi)部解決或行政訴訟的最終裁決為主流途徑，復(fù)議程序司法化應(yīng)作為化解行政爭議的一種審慎補充。［2］

3.主動論，即認為行政檢察具有彌補行政訴訟和行政復(fù)議缺憾的“制度潛力”，能夠以區(qū)別于行政訴訟和行政復(fù)議的主動性、弱對抗性等優(yōu)勢能動化解行政爭議，起到監(jiān)督行政機關(guān)依法行政和保護行政對象合法權(quán)益的功能。［3］基于實踐經(jīng)驗沉淀，強調(diào)行政檢察能動作為的“主動論”更契合行政爭議實質(zhì)性化解的現(xiàn)實樣態(tài)。由此，如何發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能、推動行政爭議實質(zhì)性化解成為檢察機關(guān)亟待解決的問題。本文擬以行政檢察主體功能的視角切入行政爭議實質(zhì)性化解，分析對應(yīng)的實踐難點，并基于其成因?qū)π姓幾h進行分類以適配更為精準(zhǔn)的化解方式，助益檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議效能提升。

二、檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的難點

（一）爭議化解方式類型錯配

檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的方法和措施囊括了釋法說理、檢察聽證、檢察建議、依法抗訴等多種選擇，既可以單一適配也可以組合適用。有的爭議宜適用公開聽證、釋法說理等方式來消弭矛盾，而有的爭議則需要制發(fā)檢察建議以及依法抗訴等方式來化解。此處以A市2022年檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的常規(guī)分類及其對應(yīng)的化解方式為例，揭示爭議化解方式類型易于錯配的難點。如下表所示，在該地行政爭議實質(zhì)性化解的常規(guī)分類中，沿襲了具體行政行為的常規(guī)分類，而針對類型化后的爭議則是適配相應(yīng)措施予以化解。但在這一過程中，化解方式與其所宜適配的行政爭議存在對接罅隙，不僅對化解效率形成了一定程度的阻滯，對化解效果亦存在消極影響。

（二）爭議化解結(jié)果效力弱化

檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的直接驅(qū)動主要是《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》《全國檢察機關(guān)加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解專項活動實施方案》等文件，著眼于專項活動的政策性立場。由此，檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的程序效力、結(jié)果反饋等事項均未明確，以至于化解結(jié)果在某些場景下易流于形式，并未產(chǎn)生相應(yīng)的法律和社會效果。一方面，爭議當(dāng)中的行政相對人對檢察機關(guān)的參與抱以懷疑，存在著檢察機關(guān)僅能打擊刑事犯罪的局限認知。另一方面，爭議當(dāng)中的行政機關(guān)對檢察機關(guān)介入后的化解存在一定抵觸心理，考量化解結(jié)果是否會引發(fā)法律制度層面的追責(zé)問責(zé)等。故而行政爭議化解的結(jié)果產(chǎn)生后，認為處于不利態(tài)勢或利益遭受損失的一方存在著不履行或部分履行化解結(jié)果的傾向，對行政爭議化解結(jié)果的效力有所減損，削弱了檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的權(quán)威性。

（三）爭議化解職能定位模糊

行政復(fù)議法、行政訴訟法及《訴訟監(jiān)督規(guī)則》等法律法規(guī)共同為檢察機關(guān)參與實質(zhì)性化解行政爭議提供了宏觀的規(guī)范依據(jù)。而且，《訴訟監(jiān)督規(guī)則》集中于對檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督職責(zé)進行較為宏觀的制度安排，對檢察機關(guān)在行政復(fù)議和審判階段發(fā)揮化解職能，實現(xiàn)訴前化解等缺乏較為明確細致的規(guī)則指引，不利于檢察機關(guān)、行政機關(guān)和審判機關(guān)之間依據(jù)法定權(quán)責(zé)進行有效的協(xié)作配合。檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的職能定位仍缺乏較為清晰的規(guī)范依據(jù)。在檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的各項流程中，檢察機關(guān)本身是作為法律監(jiān)督機關(guān)予以主導(dǎo)抑或是爭議化解協(xié)調(diào)方予以介入的職能定位問題需要進一步厘清。因此，檢察機關(guān)化解行政爭議時究竟是作為協(xié)調(diào)方還是作為訴訟監(jiān)督者直接關(guān)系到行政爭議化解的路徑選擇和影響效力，需要進一步以具象規(guī)則明確行政檢察在行政爭議實質(zhì)性化解中的職能定位。

三、檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的難點分析

（一）爭議分類的標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰

面對紛繁復(fù)雜的行政爭議，無論是發(fā)布典型案例還是內(nèi)部開展化解工作時均會對其進行分類，但是分類的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)離散、不夠明晰，并未建立較為規(guī)范且普適的界分標(biāo)準(zhǔn)。從檢察實務(wù)中關(guān)于行政爭議案件的分類來看，既有最高檢在“專項活動”中根據(jù)訴訟程序階段而界分出的過期之訴、潛在之訴、遺落之訴等類型，亦有根據(jù)案件基本特征而進行的劃分，如城市建設(shè)、征地拆遷、生態(tài)環(huán)境保護、社會保障、知識產(chǎn)權(quán)等類型。上述界分標(biāo)準(zhǔn)固然能夠?qū)⑿姓幾h的關(guān)鍵要素予以展示，但是后續(xù)過程中實質(zhì)化解所需采取的措施難以精準(zhǔn)對接這一形式的分類。致使行政爭議僅有形式上的分類而缺乏實質(zhì)意義上的分類以適配特異性的化解措施，故而應(yīng)當(dāng)收束行政爭議類型界分的判定標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建更為規(guī)范、有效、普適的界分標(biāo)準(zhǔn)。

（二）柔性化解的權(quán)威性不足

檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解是基于解決“程序空轉(zhuǎn)”、達致“案結(jié)事了政和”這一現(xiàn)實態(tài)勢的應(yīng)對，因而在化解過程中對于行政相對人通常采用釋法說理、公開聽證等較為柔性的手段進行化解，較少在化解程序上采用具有制度剛性的方式方法。檢察機關(guān)介入行政爭議化解，傾向于作為彌合爭端的協(xié)調(diào)方進行釋法說理，而非是進入行政審判程序之后作為訴訟監(jiān)督的權(quán)能機關(guān)。對于爭議化解所涉及的行政機關(guān)，檢察機關(guān)僅能通過通知協(xié)作抑或制發(fā)檢察建議，而檢察建議較之于具有拘束力與強制性的判決裁定亦體現(xiàn)出一定程度的柔性特質(zhì)，行政行為人及復(fù)議機關(guān)存在著消極對待檢察建議但無實質(zhì)懲罰的回避空間。因此，檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議過程中所產(chǎn)生的化解結(jié)果的權(quán)威性受到了減損，各方主體對于化解結(jié)果的認同、執(zhí)行較為消極，化解結(jié)果的實效亦有所降低。

（三）化解程序的規(guī)范缺位

檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議是法律適用和事實認定的過程，并且存在著從運動式的“專項活動”逐漸固化為常態(tài)式的“法律規(guī)則”的制度趨勢，但是當(dāng)前進行行政爭議實質(zhì)性化解更多依賴于政策性的“實施方案”“專項活動”等規(guī)范性文件。這一做法固然能夠規(guī)避立法時間周期長的問題，發(fā)揮政策制定的便捷性、即時性優(yōu)勢。但基于現(xiàn)實因素考慮，行政爭議化解的政策規(guī)范較之于法律規(guī)范存在著過于宏觀、時效性不確定、依據(jù)不充分等短板，對于檢察機關(guān)化解行政爭議的具象實踐缺乏足夠規(guī)范，致使檢察機關(guān)依法依職能參與行政爭議化解時，在程序構(gòu)造方面的規(guī)范性、有效性、長效性均存在相應(yīng)程度的欠缺。因此，檢察機關(guān)需要在沉淀化解行政爭議經(jīng)驗的同時，探索以法律規(guī)范的形式將檢察機關(guān)和其他化解主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系理順，補強行政爭議化解的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)，促進行政爭議化解的規(guī)范、有效、長效。

四、檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的完善策略

（一）構(gòu)設(shè)分類機制提升化解效能

行政爭議的產(chǎn)生，本質(zhì)而言是因為雙方當(dāng)事人亦即行政行為人和行政相對人之間存在“沖突”。一些行政爭議在程序上歷經(jīng)申訴、復(fù)議、一審、二審，但當(dāng)事人仍舊申請檢察監(jiān)督乃至進行持續(xù)性的“上訪”，就是因為救濟程序用盡但爭議背后的沖突并未得到解決。從社會學(xué)的角度出發(fā)，微觀層面的各社會主體之間的沖突可以分為非現(xiàn)實性沖突和現(xiàn)實性沖突。［4］檢察機關(guān)在化解行政爭議時，可以循這一理論視角，根據(jù)雙方當(dāng)事人“爭議焦點”所表征的沖突差異而對行政爭議進行類型界分，構(gòu)設(shè)對應(yīng)的案件分類機制并精準(zhǔn)適配差異化的化解方式以提升行政爭議的化解效能。

盡管行政爭議案件所關(guān)涉的具體案由不盡相同，但是爭議焦點往往集中于觀念差異和經(jīng)濟利益得失，故而可將行政爭議的類型劃分為基于認知差異的“觀念型”和基于現(xiàn)實損益的“利益型”，并適配精準(zhǔn)化、差異化的化解方法和措施。

1.對于“觀念型”行政爭議而言，應(yīng)當(dāng)適用基于釋法說理、公開聽證等方式的“柔性化解”。要注重把握案件當(dāng)事人所在地的社情民意，善于運用基于認同的“情感邏輯”而非基于強制的“制度邏輯”。

2.對于“利益型”行政爭議而言，應(yīng)當(dāng)適配制發(fā)檢察建議、依法抗訴或不支持監(jiān)督申請等方式進行“剛性化解”。檢察機關(guān)需針對行政爭議的法律適用、事實現(xiàn)狀等內(nèi)容進行深入了解判斷。對于確屬違法、受罰得當(dāng)?shù)男姓鄬θ俗鞒霾恢С直O(jiān)督申請，維護法治權(quán)威。而對于行政機關(guān)和審判機關(guān)，則應(yīng)當(dāng)在把握檢察機關(guān)的職權(quán)行使邊界的同時發(fā)揮行政檢察“穿透式”監(jiān)督重要作用，從監(jiān)督行政審判活動“穿透”至監(jiān)督行政機關(guān)，以依法抗訴、制發(fā)檢察建議等手段開展法律監(jiān)督，推動行政爭議實質(zhì)性化解。

（二）調(diào)動多元主體強化化解效果

法律制度的權(quán)威共有3類，分別是約定俗成的傳統(tǒng)權(quán)威、有理有據(jù)的理性權(quán)威、定分止?fàn)幍凝R步權(quán)威。［5］檢察機關(guān)化解行政爭議作為基于行政訴訟法、行政復(fù)議法及《訴訟監(jiān)督規(guī)則》等法律制度的規(guī)范要求，產(chǎn)生的化解結(jié)果必然具有一定程度的權(quán)威性。但顯而易見的是，檢察機關(guān)開展行政爭議的“實質(zhì)性化解”以及對“案結(jié)事了政和”的價值追求，決定了“化解權(quán)威”的主要來源應(yīng)當(dāng)是建立在信賴與認可之上的、更為持久的理性權(quán)威。而“化解權(quán)威”的強化，不僅依賴于檢察機關(guān)本身被法律賦予的行政檢察監(jiān)督職能，亦更多側(cè)重于行政爭議案件當(dāng)事人對作為化解主體的檢察機關(guān)的信賴和認可?；谶@一態(tài)勢，檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解時應(yīng)當(dāng)充分釋法說理，必要時舉行公開聽證，以“以理服人”的化解措施獲得當(dāng)事人的由衷認同。

1.要通過釋法說理來彌合雙方爭議、凝聚雙方共識。通過對案件進行深入的調(diào)查研究和規(guī)范審查，探查行政爭議案件中是否存在違法情形以及相應(yīng)的責(zé)任后果究竟應(yīng)由哪一主體承擔(dān)、比例如何劃分，堅持“以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”的原則對爭議雙方闡釋法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

2.要善于運用檢察聽證來幫助當(dāng)事人辨明曲直、厘清情理。雙方當(dāng)事人在行政爭議案件中久拖未決，歷經(jīng)復(fù)議、審判等程序之后易于陷入認知固化的境地，在對錯層面存在一定程度的思維盲區(qū)，需要通過公開聽證來援引法律、羅列事實、剖析利害以糾正其錯誤認知。此時，居于主導(dǎo)地位的檢察機關(guān)需要吸納多元主體參與，以探清行政爭議的實質(zhì)焦點，在人員選派上應(yīng)當(dāng)安排聽證員、人民調(diào)解員、人大代表等具有一定法律素養(yǎng)但與本案無利害關(guān)系的人員參加，以多元主體參與的公開公平公正的檢察聽證促使雙方當(dāng)事人“心服口服”，進而在“有理有據(jù)”的基礎(chǔ)上讓雙方當(dāng)事人認可聽證的公信力，實現(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性化解。

（三）加強法治供給充實化解規(guī)則

法律法規(guī)是檢察機關(guān)“做實行政檢察促進行政爭議實質(zhì)性化解”的法治前提。從檢察實踐出發(fā)，實質(zhì)性化解爭議已然成為行政檢察的重點任務(wù)并得到持續(xù)推進，但仍需進一步推動檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的規(guī)范化和常態(tài)化建設(shè)，把當(dāng)前的政策依據(jù)升級為“法治依據(jù)”、政策規(guī)范固化為“法治規(guī)范”，不斷加強行政爭議實質(zhì)性化解的法治供給。

1.要對行政訴訟立案監(jiān)督進行規(guī)則完善，促使檢察機關(guān)及早介入化解、減少行政相對人訴累。立案是行政爭議進入行政訴訟程序的“門檻”，只有步入訴訟程序之后檢察機關(guān)方能發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督職能。鑒于當(dāng)前立案規(guī)則體系之下，普遍存在的立案程序和周期較為冗長的問題，可在后續(xù)修訂立案規(guī)則時對其進行調(diào)整，規(guī)定法院作出維持一審不予立案的二審裁定以后，相關(guān)權(quán)利主體能夠進行申請再審抑或直接向檢察機關(guān)申請訴訟監(jiān)督的雙向選擇，以助益檢察機關(guān)及早介入、推動行政爭議及時化解。

2.要對監(jiān)督方式進行規(guī)則補充，促進檢察機關(guān)化解行政爭議流程環(huán)節(jié)的細節(jié)完善。因法律規(guī)范修改成本較大且修改周期也較長，可先對《訴訟監(jiān)督規(guī)則》進行修改，吸納專項監(jiān)督活動經(jīng)驗的同時在其文本中增加融合“行政爭議實質(zhì)性化解”及社會治理相關(guān)內(nèi)容，對行政爭議的化解目標(biāo)、手段、程序等進行細化完善，以增益檢察機關(guān)化解行政爭議的合法性及正當(dāng)性基礎(chǔ)。

3.豐富檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的相關(guān)司法解釋，發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的“穿透式”監(jiān)督職能。針對行政爭議化解案件中具有引領(lǐng)性、示范性的做法，適當(dāng)出臺相關(guān)司法解釋對相關(guān)規(guī)則進行細化完善，以及對示范做法進行推廣擴散，為各地檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議提供有效的規(guī)則。