專門矯治教育制度的困惑與完善思考

陳立禮　夏菁

摘 要：專門矯治教育的概念在《刑法修正案（十一）》中首次提出，并與最新修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》相銜接，意在對不滿法定刑事責(zé)任年齡而不予刑事處罰的未成年人進(jìn)行矯治教育。檢視當(dāng)前我國專門矯治教育的制度設(shè)計，不難發(fā)現(xiàn)其存在決定程序簡單粗陋、相關(guān)組織和配套制度的法律規(guī)定不明等諸多問題。為此，可通過引入準(zhǔn)司法化的裁定程序、明確專門教育指導(dǎo)委員會的職責(zé)分工與地位職能、充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的引領(lǐng)效應(yīng)和主導(dǎo)作用、完善未成年人社會觀護(hù)制度等方式，推進(jìn)當(dāng)前矯治教育制度的發(fā)展建設(shè)。

關(guān)鍵詞：“未齡不罰” 矯治教育 未檢實務(wù) 專門學(xué)校

當(dāng)前，我國未成年人觸法呈現(xiàn)出日益低齡化的趨勢，未達(dá)刑事責(zé)任年齡的未成年人涉嫌實施嚴(yán)重暴力犯罪行為，在共同犯罪中扮演組織者、領(lǐng)導(dǎo)者角色的案件有增無減。司法實踐中，對于未達(dá)到法定刑事責(zé)任年齡的加害者，往往只是由公安機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡，并責(zé)令家長加強(qiáng)管教后便“一放了之”。然而，不具有強(qiáng)制效力的警示訓(xùn)誡并不能從根本上消除觸法未成年人的人身危險性，實現(xiàn)教育挽救的目的。由此，2021年3月1日起施行的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》）在適當(dāng)下調(diào)法定刑事責(zé)任年齡的同時，也首次提出了專門矯治教育的概念，對不滿法定刑事責(zé)任年齡而不予刑事處罰（以下簡稱“未齡不罰”）的未成年人進(jìn)行特殊教育。相關(guān)資料顯示，2022年全年，全國各級檢察機(jī)關(guān)針對嚴(yán)重監(jiān)護(hù)失職，共發(fā)出督促監(jiān)護(hù)令7.6萬份，數(shù)量同比上升300%。［1］可見，監(jiān)護(hù)人不履行法定監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形不在少數(shù)，加速推進(jìn)我國專門矯治教育制度的完善更具現(xiàn)實緊迫性。

一、專門矯治教育制度的落實現(xiàn)狀

《刑法修正案（十一）》規(guī)定，“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時候，依法進(jìn)行專門矯治教育?！?021年6月1日起施行的修訂后《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預(yù)防犯罪法》）設(shè)置專章對“專門矯治教育”展開細(xì)化規(guī)定，同時要求各省至少確定一所負(fù)責(zé)矯治教育的專門學(xué)校。然而時至今日，多省專門矯治教育學(xué)校建設(shè)仍是一片空白。有的省市嘗試性地建立了工讀學(xué)校，試圖以此解決問題。但實踐中，工讀學(xué)校的學(xué)生范圍往往十分有限，且學(xué)生送校需由原就讀學(xué)校與工讀學(xué)校取得聯(lián)系并經(jīng)家長同意，支付學(xué)費后方可入學(xué)，這顯然與《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防犯罪法》的宗旨背道而馳。工讀學(xué)校目前采取的三方同意式入學(xué)模式，直接導(dǎo)致了許多符合入學(xué)條件的未成年人被排除在外，專門矯治教育的成效無從談起。由此，該項制度若要發(fā)揮實效，就必須將工讀學(xué)校原有的三方同意入學(xué)模式改為強(qiáng)制入學(xué)模式。［2］

雖然現(xiàn)行法律對建立專門矯治教育學(xué)校僅僅提出了宏觀的制度構(gòu)想，但令人欣喜的是，海南省已于2022年4月19日率先出臺了《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。該《實施意見》提供了很多可供借鑒的“他山之石”，例如，除接收“未齡不罰”者，專門學(xué)校也承擔(dān)對依法決定相對不起訴、附條件不起訴的未成年人的矯治教育職能。對于不適宜進(jìn)入專門學(xué)校的有嚴(yán)重不良行為的未成年人，專門學(xué)校可以選派師資力量到校開展針對性的教育等。但《實施意見》未能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在其中的主導(dǎo)作用，這是對人民檢察院在長期辦理未成年人案件過程中積累的豐富經(jīng)驗的忽視，也將導(dǎo)致專門矯治教育工作缺乏有效的法律監(jiān)督。

為了最大限度地教育感化挽救涉罪未成年人，2022年全年，全國各級檢察機(jī)關(guān)依法決定對7.1萬人適用附條件不起訴，適用率由2018年的12.2%上升至36.1%。［3］專門矯治教育正是我國未成年人刑事司法改革中與附條件不起訴制度殊途同歸的良性設(shè)計，它既體現(xiàn)了《聯(lián)合國兒童利益公約》中“兒童利益最大化”的宗旨和原則，也是立法者對“教育為主、懲罰為輔”的未成年人刑事政策的深入貫徹。但對于專門教育指導(dǎo)委員會的職能與定性、教學(xué)管理中的強(qiáng)制性措施與監(jiān)督方式、評估專門教育效果的具體標(biāo)準(zhǔn)等問題，至今未見明確規(guī)定。

二、專門矯治教育制度的存疑與困惑

從我國現(xiàn)行法律規(guī)范對未成年人專門矯治教育工作的相關(guān)規(guī)定來看，存在以下問題亟需修正或完善：

（一）決定程序有違程序正當(dāng)與人權(quán)保障

《預(yù)防犯罪法》第45條第1款規(guī)定，“未成年人實施刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估同意，教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)可以決定對其進(jìn)行專門矯治教育。”根據(jù)該規(guī)定，公安機(jī)關(guān)既是教育指導(dǎo)評估委員會的成員，又同時掌握矯治教育的最終決定權(quán)，這種運(yùn)動員兼任裁判員的做法延續(xù)了原收容教養(yǎng)制度下公安機(jī)關(guān)權(quán)限集中、“一家獨大”的弊病。另外，如果監(jiān)護(hù)人不同意，是否可以單方面推翻教育行政部門和公安機(jī)關(guān)作出的決定？由此可見，若沒有剛性的約束，專門矯治教育制度的推行將舉步維艱。

坦誠地說，專門學(xué)校的矯治教育本質(zhì)上是一種強(qiáng)制教育。這種強(qiáng)制性應(yīng)當(dāng)全面體現(xiàn)在入學(xué)程序、教學(xué)方式和懲戒措施等各個方面，因此，專門矯治教育必須依靠一定的強(qiáng)制制度加以維系。專門學(xué)校是由國家運(yùn)用一定的強(qiáng)制手段，在一定前提下、一定范圍內(nèi)適當(dāng)有限地限制“未齡不罰”者的部分人身自由，以幫助其消除人身危險性的法定場所。既然限制人身自由的處罰只能由法律設(shè)定，那么讓未成年人接受專門教育是否也應(yīng)當(dāng)尋求一條準(zhǔn)司法化的路徑呢？這值得我們展開思考與探索。

（二）法律對專門教育指導(dǎo)委員會的規(guī)定不明

《預(yù)防犯罪法》第6條第3款規(guī)定，“專門教育指導(dǎo)委員會由教育、民政、財政、人力資源社會保障、公安、司法行政、人民檢察院、人民法院、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會、關(guān)心下一代工作委員會、專門學(xué)校等單位，以及律師、社會工作者等人員組成，負(fù)責(zé)研究確定專門學(xué)校教學(xué)、管理等相關(guān)工作?！睂ｉT教育指導(dǎo)委員會是對接受專門矯治教育的未成年人開展評估的專門組織?，F(xiàn)行法律對該組織的設(shè)計存在兩點明顯的不當(dāng)之處：一是成員組成復(fù)雜，同時缺乏明確的職責(zé)分工，極易導(dǎo)致成員之間相互推諉，進(jìn)入“多個和尚找不到水喝”的惡性循環(huán)。二是專門教育指導(dǎo)委員會評估同意后，教育行政部門和公安機(jī)關(guān)只是“可以”決定對未成年人進(jìn)行專門矯治教育。賦予決定機(jī)關(guān)過大的裁量權(quán)，且職權(quán)的行使不受強(qiáng)制力約束，這不僅容易打擊指導(dǎo)委員會的工作熱情，也會動搖指導(dǎo)委員會的權(quán)威地位。

同時，《預(yù)防犯罪法》對專門教育指導(dǎo)委員會的規(guī)定有許多不明之處。例如：（1）以何種方式開展評估工作？得出評估結(jié)論的標(biāo)準(zhǔn)是什么？（2）評估結(jié)論的最終效力如何？入學(xué)評估的結(jié)論若是“不同意”，那么提請機(jī)關(guān)該如何處理？若是“同意”，那么被決定接受專門矯治教育的未成年人及其監(jiān)護(hù)人又該如何尋求救濟(jì)？（3）法律規(guī)定所列舉的眾多組成部門及人員是必要還是可選擇？“等”字的表述是等內(nèi)還是等外？如何明確成員單位和個人的具體職責(zé)？以上問題均有待相關(guān)司法解釋作出詳細(xì)規(guī)定。

（三）法律對未成年人社會觀護(hù)制度規(guī)定不明

《預(yù)防犯罪法》規(guī)定，對有嚴(yán)重不良行為的未成年人，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況，責(zé)令其接受社會觀護(hù)。未成年人社會觀護(hù)制度是對嚴(yán)重不良行為未成年人采取的非監(jiān)禁性措施，即在適當(dāng)場所對未成年人全程開展管束、監(jiān)督和教育等措施，以達(dá)到矯治其行為、預(yù)防再犯的目的。［4］“觀護(hù)”一詞在該法中出現(xiàn)3次，然而觀護(hù)制度的司法定位是什么？觀護(hù)的主體是誰？觀護(hù)程序如何進(jìn)行？觀護(hù)的措施有哪些？觀護(hù)效果的考察標(biāo)準(zhǔn)是什么？諸如此類的問題在該法中均無提及，這就直接導(dǎo)致了觀護(hù)制度成為司法實踐中的“僵尸條款”，處于立法者不說明、司法者不知情、執(zhí)法者無所適從的尷尬境地。

三、專門矯治教育制度的完善與思考

針對現(xiàn)行專門矯治教育制度的上述存疑之處，本文擬提出以下幾點完善建議以供參考：

（一）引入準(zhǔn)司法化的裁定程序

如前文所述，專門矯治教育是對“未齡不罰”者的人身自由實施適當(dāng)有限的限制。因此，適用專門矯治教育應(yīng)當(dāng)是一個司法屬性的裁定，必須引入準(zhǔn)司法化的裁定程序。

1.由公安機(jī)關(guān)啟動程序。由于“未齡不罰”者屬于刑法客觀階層的犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)對其所涉案件進(jìn)行立案、審查，形成的證據(jù)材料也必須參照適用刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)現(xiàn)其中需要送入專門學(xué)校進(jìn)行矯治教育的，應(yīng)出具矯治教育意見書移送人民檢察院。

2.檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全面審查。人民檢察院未檢部門接收意見書，并對案件事實進(jìn)行審查，同時了解審查對象的家庭背景、成長環(huán)境以及社會表現(xiàn)，在聽取學(xué)校老師、社區(qū)工作者等多方意見后，將符合條件的未成年人移送法院審理。

3.由法院組織專門教育指導(dǎo)委員會成員單位進(jìn)行綜合裁定。由人民法院少年與家事審判庭組織專門教育指導(dǎo)委員會成員單位召開圓桌會議，對案件進(jìn)行合議，各成員分別發(fā)表意見，并以少數(shù)服從多數(shù)或綜合評分的原則形成最終意見并作出裁定，交由專門學(xué)校具體實施。

4.由檢察機(jī)關(guān)對矯治教育工作實施全程監(jiān)督。人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)從公安機(jī)關(guān)的立案、審查，到專門教育指導(dǎo)委員會的裁定過程，再到未成年人進(jìn)入專門學(xué)校接受矯治教育的全階段，展開全程覆蓋式監(jiān)督。

（二）明確專門教育指導(dǎo)委員會的職責(zé)分工與地位職能

《預(yù)防犯罪法》規(guī)定了專門教育指導(dǎo)委員會由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和其他專業(yè)人士共同組成。一方面，要細(xì)分各成員單位與個人的具體分工與職責(zé)，避免出現(xiàn)職權(quán)職責(zé)不清，相互推諉的情形。另一方面，現(xiàn)行制度下對“未齡不罰”者適用矯治教育的程序，賦予了教育行政部門和公安機(jī)關(guān)過大的決定權(quán)，未形成科學(xué)規(guī)范的權(quán)力分工體系。因此，將最終裁定權(quán)交由專門教育指導(dǎo)委員會，才是引入準(zhǔn)司法化裁定程序的應(yīng)有之義。

（三）充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的引領(lǐng)效應(yīng)和主導(dǎo)作用

由于目前公安機(jī)關(guān)尚未設(shè)立能與未成年人檢察部門和少年與家事審判庭條線對接的專門辦案團(tuán)隊，這就將未檢部門推到了未成年人案件專業(yè)化辦理的“第一線”。因此，檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)我國專門矯治教育工作方面，具有其他主體不可比擬的優(yōu)越地位，亦有能力發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.檢察機(jī)關(guān)掌握將個案提交專門教育指導(dǎo)委員會作出最終裁決的主動權(quán)。公安機(jī)關(guān)對未成年人犯罪案件通常會自行展開社會調(diào)查，但菜單式、格式化的社會調(diào)查報告無法全面深入地體現(xiàn)涉案未成年人的家庭情況、成長背景和社會關(guān)系，僅作為公安機(jī)關(guān)得出初步意見的依據(jù)。人民檢察院未檢部門收到公安機(jī)關(guān)移送的意見書后，除委托未成年人所在地社區(qū)矯正管理局進(jìn)行例行調(diào)查評估，還要充分發(fā)揮主觀能動性，通過實地走訪全面了解涉案未成年人的家庭狀況、在校表現(xiàn)及社會評價，充分聽取監(jiān)護(hù)人、學(xué)校和社區(qū)的意見之后，形成綜合評估意見，對符合條件的未成年人移送法院啟動專門矯治教育圓桌會議。

2.檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對“未齡不罰”者的矯治教育工作展開全程監(jiān)督。一是強(qiáng)化對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)掌控開展專門矯治教育工作的開關(guān)，對于是否啟動開關(guān)，公安機(jī)關(guān)的自由裁量空間非常之大，如未加以監(jiān)督，則可能導(dǎo)致符合矯治教育條件的未成年人成為“漏網(wǎng)之魚”，也有可能讓本不需要接受矯治教育的未成年人成為“宰割羔羊”。二是對強(qiáng)化對專門教育指導(dǎo)委員會裁定程序的監(jiān)督。專門教育指導(dǎo)委員會的最終裁定一旦作出，就是以國家強(qiáng)制力的形式適當(dāng)有限地限制了未成年人的部分人身自由，不可兒戲。因此，對專門教育指導(dǎo)委員會裁定過程的監(jiān)督應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)的重中之中。三是強(qiáng)化對矯治教育過程的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)要重點監(jiān)督專門學(xué)校在開展矯治教育的過程中，是否存在以下情形：（1）專門學(xué)校違規(guī)關(guān)押在校學(xué)生，或?qū)W(xué)生實施體罰或變相體罰；（2）專門學(xué)校未保證在校學(xué)生接受應(yīng)有的素質(zhì)教育或職業(yè)教育；（3）專門學(xué)校無故延長在校學(xué)生的學(xué)習(xí)期限；（4）經(jīng)評估適合轉(zhuǎn)出的學(xué)生未及時轉(zhuǎn)回普通學(xué)校；（5）專門學(xué)校未保障在校接受矯治教育的未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人的探視權(quán)。

（四）推進(jìn)完善未成年人社會觀護(hù)制度

未成年人社會觀護(hù)制度作為專門學(xué)校矯治教育的“守門”措施，能夠有效分流專門學(xué)校的辦學(xué)壓力。但如前文所述，目前我國未成年人社會觀護(hù)制度的發(fā)展還處于初始階段，路漫漫其修遠(yuǎn)兮?？梢砸韵冗M(jìn)的域外經(jīng)驗為借鑒，逐步形成符合我國國情的少年觀護(hù)制度。當(dāng)前，確立檢察機(jī)關(guān)為未成年人觀護(hù)幫教制度的責(zé)任主體，并引入準(zhǔn)司法化的裁定程序，是實現(xiàn)專業(yè)化辦案和社會化觀護(hù)相配合的充要之舉。同時，還要配套以具體的制度設(shè)計，如以政府購買服務(wù)的方式設(shè)立觀護(hù)機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)、規(guī)范的觀護(hù)員培訓(xùn)、考核機(jī)制，注重個案中的人權(quán)保障，如制定與未成年人觸法行為相適應(yīng)的觀護(hù)方案，滿足不同觀護(hù)對象的個性化需求。［5］

四、結(jié)語

對“未齡不罰”者開展專門矯治教育，幫助其擺脫惡習(xí)、回歸良善，事關(guān)民族未來的發(fā)展。加快完善專門矯治教育制度是時代的要求和法治的進(jìn)步，專門矯治教育的落實與完善，不僅需要正確的程序、先進(jìn)的組織和配套的制度，還要依靠足額的財政撥款和科學(xué)的人員配置加以支撐。除此之外，檢察機(jī)關(guān)要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，能動履職，通過對個案的充分審查和對程序的全程監(jiān)督，成為新時代下未成年人幫護(hù)制度向縱深發(fā)展的有力推手。