鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問題探究

周皓亮　楊懷宏　邵瑤春

摘 要：發(fā)展集體經(jīng)濟是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，但是在實際農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中存在諸如集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不夠明晰、監(jiān)管不力、集體經(jīng)濟不夠發(fā)達以及信息化程度不夠高等問題，制約著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。本文從明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、強化集體資產(chǎn)監(jiān)管、發(fā)展集體經(jīng)濟、加快信息化建設(shè)等四個方面，提出強化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的對策建議，以期為實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范化、農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；農(nóng)村集體資產(chǎn)管理；集體經(jīng)濟

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，而搞好盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2021年頒布的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》要求各地采取措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、增強農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟活力、實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民利益，實現(xiàn)共同富裕。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下強化農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范化管理的意義

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，強化農(nóng)村集體資產(chǎn)的規(guī)范化管理，不僅可以助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的重要內(nèi)容。根據(jù)權(quán)威部門的數(shù)據(jù)，截至2020年7月，全國共有集體土地總面積65.5億畝，未承包到戶的耕地、園地、林地、草地等集體土地資源共有15.5億畝。全國農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元，占47.4%；非經(jīng)營性資產(chǎn)3.4萬億元，占52.6%。

農(nóng)村集體資產(chǎn)是20世紀50年代初期在農(nóng)村建設(shè)中逐漸積累起來的，是廣大農(nóng)民長期勞動的結(jié)果。集體資產(chǎn)的經(jīng)營不僅關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益保護，也是推進農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與資源保障，更是維持集體所有制、防止集體資產(chǎn)流失與保值增值的重要手段。然而，相對于集體資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴張，目前我國集體資產(chǎn)管理制度建設(shè)還在探索完善階段。村干部仍有權(quán)力尋租行為，集體財產(chǎn)被侵占、挪用、損害，或以低價轉(zhuǎn)讓或承租、無償占用、變更權(quán)屬等現(xiàn)象時有發(fā)生，產(chǎn)權(quán)的確權(quán)不到位、資產(chǎn)監(jiān)管不到位，造成了農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，影響了農(nóng)村公共資產(chǎn)的有效使用，必須強化集體資產(chǎn)規(guī)范化管理。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下部分地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在的困境

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠明晰

目前，現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格進行明確的界定；在集體產(chǎn)權(quán)權(quán)限的劃分上，由于對村民集體資產(chǎn)使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)限的界定不清，導致部分經(jīng)濟屬性權(quán)利不能得到有效保障，從而影響了村民的收益。同時，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)的分類核算工作還沒有完成，資產(chǎn)的量不夠清、數(shù)不相符的情況時有發(fā)生。

產(chǎn)權(quán)歸屬無法明確的具體表現(xiàn)為：一是簽訂租賃合同時，手續(xù)不齊全、條款不清楚、要素不完全、權(quán)利和義務(wù)不均衡、合同不規(guī)范；二是通過村規(guī)民約、家族繼承、私人轉(zhuǎn)讓等多種方式進行農(nóng)村集體財產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中，存在著較大的產(chǎn)權(quán)糾紛；三是一些村民侵占了集體財產(chǎn)，不交租金，不簽訂協(xié)議，甚至擅自開墾了村集體荒廢地，還有“證地不符合”的情形，即實際占有的集體資源與合同面積并不相符。

（二）對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的監(jiān)管不力

目前，我國部分地方還未形成健全的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管機制，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管缺失現(xiàn)象比較突出。一些村集體對審計發(fā)現(xiàn)的問題打馬虎眼、整改進度慢，而審計部門對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不配合審計、拖延整改的現(xiàn)象應(yīng)對方法不多，權(quán)威不足?！叭Y”被侵占甚至被挪用的情況在一些地方時有發(fā)生，導致集體資產(chǎn)的浪費和國家財產(chǎn)的損失。部分鄉(xiāng)村社會的人情因素、村民對集體財產(chǎn)的民主監(jiān)督不到位等造成了個別鄉(xiāng)村干部追求個人利益貪腐、宗族勢力對集體資產(chǎn)的侵蝕，從而造成集體資產(chǎn)流失。《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》中明確規(guī)定，對集體資產(chǎn)的管理只要涉及所有村民的利益，就必須經(jīng)過村民代表大會或者村民代表的同意方可實施。但是在現(xiàn)實生活中，有的村干部并未按規(guī)定履行相關(guān)的程序，而是采取了事后通知或者不公開的方式來進行資產(chǎn)的經(jīng)營；同時一些村民的積極性不高，只想打理好自己的“一畝三分地”，不愿參與村級管理，從而難以對集體資產(chǎn)管理進行有效的監(jiān)督。

（三）集體經(jīng)濟不發(fā)達、市場化水平不高

當前由于國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢呈現(xiàn)出多樣化、復雜化的態(tài)勢，許多村莊的經(jīng)濟發(fā)展受到了影響，尤其是以文旅產(chǎn)業(yè)為主的村莊。在這種形勢下，一些村干部都抱著“不求有功但求無過”的心態(tài)，沒有意識到現(xiàn)有的壓力也可以轉(zhuǎn)化為機遇，他們的管理方式多是“家長式”，缺乏現(xiàn)代經(jīng)營理念和模式，再加上基層干部人事調(diào)整較頻繁，新走馬上任的各級干部在對村集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑模式選擇上有不同的看法和立場，導致村集體經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)劃無法長期有效地實施和管理，很容易由于人員的變化而產(chǎn)生中斷或者更換發(fā)展領(lǐng)域。其問題主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)營模式單一，城中村、城郊村多以物業(yè)租賃為主，而交通不便的村莊則通過流轉(zhuǎn)土地進行租賃或發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)；二是缺少敢想敢干有經(jīng)營觀念的帶頭人，無法形成合力來帶動全村實現(xiàn)共同富裕；三是制度的實施力度不夠，在一些重要的事情上，村民雖然有一定的決策建議權(quán)，但決定權(quán)仍由某些村干部把持，村民并未能充分行使他們應(yīng)有的權(quán)利，而行使決定權(quán)的村干部如果沒有從村莊長遠發(fā)展的角度去思考問題，就會直接導致農(nóng)村集體資產(chǎn)無法充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（四）信息化建設(shè)步伐滯后，數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展速度緩慢

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，把數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村居民的受教育程度相對低于城鎮(zhèn)居民，這導致村民在使用智能手機等工具時，主要使用語音及視頻聊天等功能而對高端應(yīng)用，如在線醫(yī)療、在線教育、智慧農(nóng)業(yè)等使用不足。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，特別是偏遠山區(qū)，由于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)困難、資金投入高、不能全面覆蓋而無法穩(wěn)定地向村民提供在線購物等便利服務(wù)，導致農(nóng)村數(shù)字化生產(chǎn)生活水平低于城鎮(zhèn)居民。信息化建設(shè)的相對滯后，導致對現(xiàn)有資源的管理、部分資產(chǎn)的核銷等方面的諸多不便。一些主流App由于投入較大而導致其擴展能力和創(chuàng)新能力不足。我國的數(shù)字農(nóng)村標準化建設(shè)仍存在一些問題，如缺少統(tǒng)一的標準，不同類型的農(nóng)用App系統(tǒng)之間不能相互兼容，數(shù)據(jù)無法互聯(lián)互通等。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下集體資產(chǎn)規(guī)范化管理的對策

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬明晰化

要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)。一是可成立集體資產(chǎn)管理委員會，按照“依法、自愿、有償”原則對集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資，建立歸屬明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的集體產(chǎn)權(quán)制度，從而更好地保護農(nóng)民的合法權(quán)益；重點核查未承包到戶的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、資金、債權(quán)債務(wù)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，查實存量和使用情況，做到賬證相符，摸清集體家底，明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)；組建一支由各級政府牽頭的清產(chǎn)核資隊伍，加強對集體資產(chǎn)的全面清查和核實，建立健全的集體資產(chǎn)臺賬管理體系，科學、準確地評估集體資產(chǎn)的實際價值并以此為入賬依據(jù)。二是健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理體制，對于涉及集體資產(chǎn)的糾紛，要區(qū)分不同類型，尤其是歷史產(chǎn)權(quán)糾紛和新增產(chǎn)權(quán)糾紛，要在遵循現(xiàn)行法律的基礎(chǔ)上適當?shù)剡M行協(xié)調(diào)并厘清所有權(quán)人的身份，對要處理的集體財產(chǎn)進行公正估價，以確保各方的利益最大化。

（二）加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管

健全村務(wù)和財務(wù)公開制度，全方位接受社會公眾監(jiān)督。建立專業(yè)的集體資產(chǎn)監(jiān)管部門，完善村民內(nèi)部審計、上級審計和外聘第三方機構(gòu)審計制度。村集體企業(yè)要加強民主決策，防范集體資產(chǎn)的流失，完善企業(yè)內(nèi)部的會計監(jiān)督和制約機制，加強會計人員的職業(yè)道德建設(shè)；制定內(nèi)部控制和責任追究機制，明確審批人和經(jīng)手人的職權(quán)、職責和相關(guān)的控制措施，對發(fā)生重大決策錯誤或未按照規(guī)定處理的問題進行問責；要強化村級集體經(jīng)濟的財務(wù)管理，健全財務(wù)人員的培訓制度，提高財務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)；要重視審計結(jié)果的公開及運用，將審計結(jié)果作為村組干部考核和績效評價一項重要指標并與獎勵掛鉤，作為競選下一任干部的重要依據(jù)。

（三）大力發(fā)展集體經(jīng)濟，形成穩(wěn)定增長極

農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的關(guān)鍵，就是要把集體經(jīng)濟做大做強。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，要充分發(fā)揮雙重經(jīng)營優(yōu)勢，實行“量體裁衣、因地制宜”，分類發(fā)展集體經(jīng)濟。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的逐步健全，村民權(quán)利有了更多的自由度，社會資本流入就有了政策兜底，農(nóng)村經(jīng)濟得到了更充分的發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)堅持發(fā)揮各村資源稟賦，充分發(fā)揮“四荒”的優(yōu)勢，利用集體林帶、林場、果園、魚塘等資源，統(tǒng)一開發(fā)、分戶承包；同時，對集體原有廠房、學校、村部資產(chǎn)資源采取租賃、承包、拍賣、股份制等形式開發(fā)運用。當前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式多種多樣，“農(nóng)戶+合作社+公司”“固定資產(chǎn)租賃+物業(yè)開發(fā)”“村民合作社+觀光旅游”“改土流轉(zhuǎn)+光伏增收”等穩(wěn)健創(chuàng)收的模式，實現(xiàn)了三產(chǎn)共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，極大地促進了集體資產(chǎn)的保值增值。

（四）加快信息化步伐，推動數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展

鄉(xiāng)村振興重要內(nèi)容之一就是要實現(xiàn)信息化。信息化可以促進集體資產(chǎn)的公開化，從而避免權(quán)力尋租。信息化不僅包括硬件設(shè)備的配置，還包括信息技術(shù)的綜合運用。運用現(xiàn)代化信息技術(shù)，建設(shè)村級資產(chǎn)管理信息平臺，將集體資產(chǎn)和發(fā)包、處置、出租、出售、出讓等情況通過平臺公布，以便隨時接受村民監(jiān)督；培訓村民使用農(nóng)業(yè)相關(guān)App及騰訊會議等網(wǎng)絡(luò)工具，以便隨時隨地在平臺查閱分紅、資產(chǎn)租賃、經(jīng)營狀況等，使集體資產(chǎn)的使用更加透明和規(guī)范化。有條件的村莊要開班培訓村民使用抖音等新媒體工具為本村農(nóng)產(chǎn)品或者特色產(chǎn)品帶貨，增加資產(chǎn)存量。要加快市、縣、鄉(xiāng)、村四級“三資”監(jiān)管平臺的建設(shè)，使其能夠相互兼容、相互認可，方便村民查詢、知曉，全方位地參與到“三資”的監(jiān)管中。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，為我國農(nóng)村發(fā)展帶來了騰飛的機遇，“三農(nóng)”領(lǐng)域各個層面都發(fā)生了翻天覆地的變化。完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，既能使集體資產(chǎn)得到充分利用實現(xiàn)增值保值，又能推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。目前，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理已逐步走進基層組織的日常工作中，但由于其起步較晚，需要不斷地調(diào)整，既要加快修復現(xiàn)有資產(chǎn)管理制度中存在的漏洞，又要加強對集體資產(chǎn)管理工作職能重要性的認識，這樣才能為真正保證農(nóng)村集體資產(chǎn)增值保值、維護廣大農(nóng)民切身利益和促進共同富裕提供有力保障。

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[責任編輯：王 麗]

基金項目：湖南省自科區(qū)域聯(lián)合基金項目（2023JJ50506）（2023JJ50504）

作者簡介：周皓亮（1995—），男，湖南婁底人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)業(yè)政策。

通信作者：楊懷宏（1972—），女，湖南湘潭人，副教授，碩士生導師，碩士，研究方向：財務(wù)管理。