脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接問題研究

陳小鋒 鐘霞

摘要：中國式現(xiàn)代化的難點和重點是鄉(xiāng)村，而革命老區(qū)的鄉(xiāng)村則是難中之難、重中之重。當前，全國各地正處于從鞏固脫貧攻堅成果向鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡的關鍵時期，革命老區(qū)延安在實現(xiàn)了整體脫貧之后，也開始向更高水準的鄉(xiāng)村振興邁進。值得注意的是，延安的銜接過渡實踐與其他地方相比既有相似性又有特殊性，考察延安推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實際情況，發(fā)現(xiàn)其中存在的誤區(qū)與問題，并討論應對路徑，對于全局性的鞏固拓展脫貧攻堅成果、扎實推進鄉(xiāng)村振興建設都具有重要的理論意義和實踐價值。

關鍵詞：脫貧攻堅 鄉(xiāng)村振興 有效銜接 延安

* 基金項目：陜西省哲學社會科學研究專項青年項目“保護性發(fā)展視域下延安革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑研究”（2023QN0257）；延安市社會科學研究研究項目“延安城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題研究”（22ASG21）。

革命老區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展問題不是一個新議題，多年來，黨和國家出臺了一系列方針政策和扶持措施。在新時代，革命老區(qū)的鄉(xiāng)村振興問題仍是備受關注的重大議題。2021年，國務院發(fā)布的《關于新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》，要求“革命老區(qū)要鞏固拓展脫貧攻堅成果，激發(fā)內(nèi)生動力，發(fā)揮比較優(yōu)勢，努力走出一條新時代振興發(fā)展的新路”；黨的二十大報告指出“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村”，而革命老區(qū)的農(nóng)村更是難中之難、重中之重?？梢姡锩蠀^(qū)的鄉(xiāng)村振興具有重要的戰(zhàn)略意義。

延安作為革命老區(qū)，按照國家整體部署和脫貧要求，提前完成了脫貧攻堅的歷史任務，困擾延安經(jīng)濟社會發(fā)展的制約因素——整體貧困從此成為歷史，延安整體面貌發(fā)生了根本性變化，由此開始了由鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡階段（以下簡稱“銜接過渡”）。那么，革命老區(qū)延安的銜接過渡現(xiàn)實情況如何，存在哪些誤區(qū)與問題，如何進一步有效推進銜接過渡，實際上影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，最終會影響共同富裕目標的實現(xiàn)。

一、“銜接過渡”的理論解讀

中央要求設置的過渡期旨在保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，并逐項分類優(yōu)化調整，合理把握節(jié)奏、力度和時限，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，推動“三農(nóng)”工作重心歷史性轉移。至于銜接過渡期的理論闡釋，目前學界已從多個角度進行解讀。

（一）以社會矛盾為核心的政治經(jīng)濟學研究

一是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面向的具體問題不同，但都以解決社會矛盾為根本目的。脫貧攻堅的目標任務是解決絕對貧困問題，以此來彌補社會發(fā)展的短板，為下一步的鄉(xiāng)村振興打好堅實的基礎（陳明星，2020）。不過，絕對貧困的消滅不是社會矛盾的根除，農(nóng)村社會基本矛盾開始由生存性矛盾轉為發(fā)展性矛盾（魏后凱，2020），可見，推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，成為新時期鄉(xiāng)村社會轉型與發(fā)展的關鍵議題。

二是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的目標任務不同，但都是社會主義本質的要求。劉煥等人將兩個戰(zhàn)略與社會主義本質聯(lián)系起來，消除貧困、改善民生和實現(xiàn)共同富裕都是社會主義本質的要求，脫貧攻堅是為了擺脫貧困、增進人民福祉，而鄉(xiāng)村振興是為了共同富裕，解決發(fā)展中的一些問題，建成社會主義現(xiàn)代化強國（劉煥、秦鵬，2020）。也就是只有二者有機銜接起來，才能不斷鞏固脫貧攻堅的成果，實現(xiàn)全體人民共同富裕（唐任伍，2020）。

（二）以發(fā)展主義為核心的農(nóng)業(yè)社會學研究

一是從脫貧攻堅的“溢出效應”中尋找有效銜接的路徑。桂華發(fā)現(xiàn)，精準扶貧中的一些做法的確取得了脫貧效果，但同時也存在一定的“內(nèi)卷化”和“溢出效應”（桂華，2020）。葉敬忠等人總結了過渡期農(nóng)村社會的現(xiàn)狀和問題：一些地方過度扶貧產(chǎn)生的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象、貧困人口“一脫了之”的短期行為、“一人一策”的扶貧策略帶來的效應零散化問題等，這對有效銜接提出了挑戰(zhàn)，應在此基礎上探索一攬子的改進措施（葉敬忠、豆書龍等，2019）。

二是從鄉(xiāng)村振興將要面臨的新問題中尋找有效銜接的方法。左停歸納了兩個階段的不同：與脫貧攻堅任務相比，鄉(xiāng)村振興目標人群數(shù)量更大、差異也更大，鄉(xiāng)村振興的工作任務目標在區(qū)域之間有更大的不平衡性，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不同的治理體系之間存在轉換的難題（左停，2020）；李小云也明確指出，脫貧攻堅任務的完成并不是說消滅貧困工作便一勞永逸，還應注意拓展和鞏固脫貧攻堅成果，防止大規(guī)模返貧現(xiàn)象發(fā)生（李小云，2020）。

（三）以政策、規(guī)劃的有效性為核心的制度經(jīng)濟學研究

一是保障機制的時效性和長效性的銜接問題研究。在制度經(jīng)濟學視野下，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要內(nèi)容是政策的可承接和可延續(xù)，后扶貧時代的農(nóng)村問題變得更加復雜，政策的承接和延續(xù)也會更加困難（羅必良、羅明忠，2020），莊天慧等人認為脫貧攻堅過程中形成的大量體制機制、保障措施在實踐中被證明可行有效，鄉(xiāng)村振興可以借鑒脫貧攻堅中的組織動員體系，為鄉(xiāng)村振興提供制度保障（莊天慧、孫錦楊、楊浩，2018）。

二是規(guī)劃方案的短期性與長期性的銜接問題研究。有學者將脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的過渡視為一個系統(tǒng)工程，前一階段的規(guī)劃方案不能因為脫貧攻堅的完成而被不加甄別地丟棄（高強，2019），還有學者主張鄉(xiāng)村振興要總結脫貧攻堅時期特惠型、試點型的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃方案，因地制宜地分解和延續(xù)有效的規(guī)劃方案，并按照循序漸進、梯度推進的原則做好新時期的發(fā)展規(guī)劃和實施方案（郭亞坤、楊琛華，2020）。

由此可見，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接既是一個新的實踐問題，又是一個新的理論問題。政治經(jīng)濟學、農(nóng)業(yè)社會學和制度經(jīng)濟學的研究將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接視為一個既定事實，主要從有效銜接的政治性、發(fā)展目的性與制度供給的必要性等方面進行“自上而下”的討論。然而，現(xiàn)有研究沒有注意或弱化了“精準”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的意義，鄉(xiāng)村振興的確包含了全方位振興的內(nèi)容，但并不是要全面鋪開、同時開展或者持有同樣的振興模式，事實上，鄉(xiāng)村振興依然要強調精準機制和因地制宜原則的指導意義。

二、延安“過渡銜接”的現(xiàn)實基礎

過渡銜接就是如何將脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略有序、有效地鏈接起來，完成5年銜接過渡期首先要思考的是，銜接過渡的現(xiàn)實基礎是什么，銜接基礎是不是扎實。延安作為革命老區(qū)，提前完成了脫貧攻堅的基本歷史任務，隨即進入銜接過渡期，也就是說，脫貧攻堅任務的完成情況，就是銜接過渡最大的現(xiàn)實基礎。

2020年9月10日，延安市人民政府宣布：延安全面消除了絕對貧困問題，實現(xiàn)全市區(qū)域性整體脫貧。數(shù)據(jù)顯示，在2014年底，延安尚有3個貧困縣，693個貧困村，7.62萬戶20.52萬人生活在貧困線下。脫貧攻堅以來，這三個貧困縣相繼“摘帽”，延安693個貧困村全部脫貧出列，7.62萬戶20.52萬貧困人口全部脫貧退出。按照“一收入兩不愁三保障”的標準來看：

“一收入”：延安的貧困群眾人均純收入由2014年底的3255元增加至2020年底的11747.48元，增長了2.6倍，年均增幅23.85%，農(nóng)村居民人均可支配收入達12845元。目前，該市貧困人口從2014年的20.52萬人下降到8544人，貧困發(fā)生率從13.2%降至0.56%，遠遠低于國家3%的規(guī)定標準。

“兩不愁”：即不愁吃、不愁穿。隨著整體脫貧任務的基本完成，建黨百年之際，延安全面建設小康社會的目標基本達成。從人們的日常生活中可以看出，肉、蛋、奶、蔬菜和水果種類逐漸豐富，人們的飲食結構和生活水平顯著提高；智能手機、家用電器、小型農(nóng)業(yè)機械基本普及，信息化、數(shù)字化鄉(xiāng)村建設取得長足進步；推進農(nóng)廁革命、大力整治人居環(huán)境，截止2021年底，全市累計改建農(nóng)村衛(wèi)生廁所23.7萬座，農(nóng)村生活垃圾處理率達到95.1%，人們生活的舒適度也明顯提高。

“三保障”：一是義務教育有保障，二是基本醫(yī)療有保障，三是住房安全有保障。延安市堅持每半個月開展一次義務教育階段適齡少年兒童就讀情況核查，精準落實資助和送教上門政策，全市沒有因貧失學或輟學現(xiàn)象；嚴格落實基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助“三重保障”和先診療、后付費、一站式結算等政策，持續(xù)做好慢性病簽約服務，有效減輕群眾看病負擔；在全省率先制定農(nóng)村住房安全有保障動態(tài)監(jiān)測及幫扶辦法，定期對全市所有農(nóng)戶住房安全進行排查，開通了危房改造工作咨詢、投訴電話，第一時間跟蹤核查開展了5輪次農(nóng)村飲水安全“大排查、快整改、促提升”和全覆蓋敲門入戶大排查行動。

由此可見，延安的脫貧攻堅按照對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準等要求實現(xiàn)了脫貧目標，被黨中央、國務院評為全國脫貧攻堅先進集體，成為全國脫貧攻堅示范交流基地。

在此期間，延安在脫貧實踐中形成了一套行之有效的體制機制，并相繼制定了一系列“銜接過渡”的政策舉措，如《延安市全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化暨鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接行動方案》《延安市財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》《延安市鄉(xiāng)村振興局鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作任務責任清單》《延安市鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作考核辦法》等，為之后的過渡銜接工作指出方向、奠定基礎。

三、延安“銜接過渡”的現(xiàn)狀與主要問題

（一）思想銜接：對兩大戰(zhàn)略有效銜接的認識不足

認識是行動的前提。從調查的實際情況來看，基層干部對兩大戰(zhàn)略有效銜接的必要性和重要性的認識存在不足，由此影響了具體政策的落實。

雖然延安革命老區(qū)已經(jīng)整體脫貧，但因為延安多處于黃土高原溝壑地帶，氣候干旱，山洪、冰雹等自然災害頻繁，加上農(nóng)作物品種單一、產(chǎn)量不高、市場狹窄、農(nóng)產(chǎn)品價格不穩(wěn)定，不少小農(nóng)戶返貧的風險依然存在，這也正是鞏固脫貧攻堅成果、夯實鄉(xiāng)村振興基礎的基本依據(jù)。

但從延安各地的實踐情況來看，一些基層干部在認識上存在一定的偏差和不足。比如，對設置銜接過渡期的認識，只是停留在“防止返貧”這一層面，沒有認識到銜接過渡期和鄉(xiāng)村振興階段與之前脫貧工作階段的不同，也沒有將銜接過渡期與未來鄉(xiāng)村振興和共同富裕等問題聯(lián)系起來。

另外，一些地方在脫貧攻堅時期形成了模式化的工作方式，主要表現(xiàn)在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治貧思想，而對提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展能力、激發(fā)脫貧人口內(nèi)生動力的認識不足，在拓展幫扶對象、幫扶區(qū)域、幫扶標準，以及優(yōu)化調整幫扶政策等方面的力度不夠。導致的結果是，鞏固銜接只是停留在空喊口號，就脫貧攻堅來脫貧攻堅，就鄉(xiāng)村振興來鄉(xiāng)村振興，兩大戰(zhàn)略的接續(xù)不夠緊密、銜接水平有待提高。

（二）動力銜接：內(nèi)生驅動力尚未完全形成

脫貧攻堅事業(yè)是由中國共產(chǎn)黨引領、各級政府踐行的一項人類減貧事業(yè)，從根本上講，絕大多數(shù)貧困地區(qū)和貧困人口脫貧目標的實現(xiàn)是由外力推動而完成的，而農(nóng)村社會和基層干部的內(nèi)生驅動力并未完全形成，甚至部分地方和脫貧人口已經(jīng)形成了嚴重的依賴心理。但需要強調的是，在鄉(xiāng)村振興階段，鄉(xiāng)村社會發(fā)展的主要驅動力應當來自農(nóng)村社會和基層干部。因此，在銜接過渡時期，尤其要注意內(nèi)在驅動力的培育和引領。延安也不例外，這種鄉(xiāng)村社會內(nèi)在的驅動力同樣也尚未完全形成。主要原因在于人才匱乏、集體產(chǎn)業(yè)薄弱。

在專業(yè)人才方面。鄉(xiāng)村發(fā)展需要人才，尤其是有知識、有技術、懂政策、懂產(chǎn)業(yè)和懂規(guī)劃的專業(yè)人才。但現(xiàn)實是，延安農(nóng)村人口流失問題比較嚴重，鄉(xiāng)村社會各項事業(yè)發(fā)展主體力量越來越薄弱，這是當前人們關于延安鄉(xiāng)村振興的普遍擔憂。

在集體產(chǎn)業(yè)方面。村集體經(jīng)濟具有明顯的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)功能，它是塑造村莊內(nèi)在驅動力的關鍵因素，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。從實地調查情況來看，多數(shù)村莊的發(fā)展還是以分散的小農(nóng)戶為主，缺乏村集體經(jīng)濟的引領。即便有一些有一定的村集體經(jīng)濟，其發(fā)展速度緩慢，并沒有形成明顯的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效果。

各級政府想通過“三變改革”來壯大集體經(jīng)濟，不少村莊的做法只是把村里各項資源進行了貨幣化的預估，便以此來作為集體經(jīng)濟的匯報數(shù)字，事實上，這些資源只是靜態(tài)的資源，并沒有被盤活和利用起來，更沒有形成驅動村莊發(fā)展、帶動農(nóng)民致富的驅動力。

（三）組織銜接：組織機構權責關系的清晰度不夠

組織機構是宏觀規(guī)劃、資源調動、目標落實和績效考核的主體因素，鄉(xiāng)村社會的發(fā)展自然離不開組織機構的有效引導。組織機構內(nèi)部銜接會影響它在銜接過渡期組織引導功能的發(fā)揮。

一是銜接過渡期組織機構的權責設計問題，如鄉(xiāng)村振興局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的關系問題。脫貧攻堅戰(zhàn)略任務完成之后，組織機構改革的標志性事件是原國家扶貧開發(fā)局改為國家鄉(xiāng)村振興局。延安各縣區(qū)也按照統(tǒng)一部署，進行了鄉(xiāng)村振興局的組建。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與鄉(xiāng)村振興局相互配合成為延安革命老區(qū)有效銜接的領導機構，也取得了一定的成績，但其中存在權責關系不清晰的問題。

按照國家層面的制度設計，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與鄉(xiāng)村振興局都屬于政府職能部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和鄉(xiāng)村振興局應當是相互配合的關系，共同促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接過渡。但事實上，在縣級層面上，二者在職能方面存在多處交叉重合，工作內(nèi)容還沒有完全理順，權責關系有時也很難說清楚。由此，也不難想象，在具體的政策落實和項目推進過程中，難免會出現(xiàn)相互推諉和不協(xié)調的現(xiàn)象。

二是各級駐村干部輪換與工作任務銜接問題。在脫貧攻堅的工作機制設計方面，一項重要機制便是向貧困村選派駐村干部，這支隊伍由各地縣、鎮(zhèn)領導和機關干部組成，他們與貧困村結對幫扶，在一些貧困村進行蹲點、長期駐村。他們吃住在村里，工作內(nèi)容是了解村里的實際情況、主動與上級部門聯(lián)系、幫助村里出點子，為村級經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用，不少“駐村干部”成為名副其實的“助村干部”。不過，駐村干部和單位并不是固定不變的，因為制度設計以及個人原因，各級駐村干部實際上需要定期和不定期的輪換。由此便有了駐村干部、第一書記的工作銜接問題，有些村莊因為駐村干部輪換已經(jīng)影響到了整個村莊的發(fā)展，特別是在資源爭取、項目落實以及后續(xù)發(fā)展方面。

（四）產(chǎn)業(yè)銜接：涉農(nóng)項目和產(chǎn)業(yè)銜接緩慢且不均衡

無論哪個發(fā)展階段，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關重要。在脫貧階段，產(chǎn)業(yè)扶貧帶動了一批貧困戶脫貧。在過渡階段，脫貧成果的鞏固與拓展，需要繼續(xù)穩(wěn)固鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎。因而，產(chǎn)業(yè)仍需要繼續(xù)發(fā)展、做大做強，需要延伸產(chǎn)業(yè)鏈、增加附加值，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

延安鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有多重限制性因素，以人口因素為例，截止2020年底延安市的城鎮(zhèn)人口占比是61.37%，相比2010年，提高了13%，城鎮(zhèn)人口增加了247889人，而城鎮(zhèn)里增加了的人口基本上來自附近農(nóng)村。這樣就意味著延安農(nóng)村人口在10年的時間里減少了247889人，也就是說10年里有21.98%的農(nóng)村人口轉換成城市戶籍。不僅如此，還有大量的農(nóng)村戶籍雖然沒有改變，但已經(jīng)長期不在村里居住，即他們保留了農(nóng)村戶口，但現(xiàn)有的收入方式、生活方式和居住方式已經(jīng)完全不同于農(nóng)村，他們不再以農(nóng)業(yè)為主。據(jù)課題組在延安一些村莊的調查情況來看，這一部分人口約占現(xiàn)有農(nóng)村人口的50%以上，而且其主要構成部分為青壯年勞動力。這可能是延安銜接過渡期以及之后鄉(xiāng)村振興階段需要面臨的一個基本現(xiàn)實。

人口因素也是影響延安鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。延安評估各項涉農(nóng)扶持項目和幫扶產(chǎn)業(yè)的一個重要指標就是人口數(shù)量，即常住人口數(shù)量和獲益人口數(shù)量。由此而產(chǎn)生了一個悖論：越是基礎不好的村莊越需要項目，但因為人口外流現(xiàn)象嚴重，又很難爭取到相應的項目。這也是一小部分基層干部工作缺乏干勁、主動性和創(chuàng)造性的一個重要原因。

另外，項目能否獲得很大程度上也取決于駐村干部所在單位是不是“強勢”和掌握資源的部門，還取決于駐村干部的個人社會關系，由此也導致了有些村莊項目一個接著一個，而有的村莊可能連一個項目也爭取不到，所以涉農(nóng)項目和產(chǎn)業(yè)分布是不均衡的，同時因為各級政府扶持鄉(xiāng)村發(fā)展的資金有限，有產(chǎn)業(yè)、有項目的村莊也只是其中的少數(shù)。

（五）政策銜接：引導資本下鄉(xiāng)的政策連續(xù)性不強

過渡銜接期只是鄉(xiāng)村社會發(fā)展歷程中的一個較短時期，但它同樣也是復雜和艱難的，處理好過渡時期的各項問題，需要各種主體因素的協(xié)同發(fā)力，除了各級政府和農(nóng)民之外，還應當營造好環(huán)境，吸引城市資本和力量下鄉(xiāng)，鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和新鄉(xiāng)賢“反哺”鄉(xiāng)村。不過，鼓勵社會資本和力量下鄉(xiāng)不能只是口頭的號召，需要給他們營造良好的環(huán)境，需要能夠讓他們看到收益、獲得必要的尊重，如果僅靠情懷往往是不可持續(xù)的。

脫貧攻堅階段進入鄉(xiāng)村發(fā)展各類農(nóng)業(yè)企業(yè)和發(fā)展項目，不能因為脫貧任務的完成而取消優(yōu)惠和支持政策。實際上，在鄉(xiāng)村振興階段，還需要更多的社會資本和社會力量的進入。所以，在銜接過渡階段的相關政策，也應當是連續(xù)的。事實上，延安的部分縣區(qū)，限于地方財政有限，一些吸引社會資本和力量的項目不具有連續(xù)性，有些扶持資金沒有及時到位。

四、持續(xù)推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑思考

綜上而言，延安在銜接過渡期的誤區(qū)和問題主要體現(xiàn)在思想銜接、組織結構、政策銜接、產(chǎn)業(yè)銜接和動力銜接等方面。鑒于此，在之后的銜接過渡期，需要有的放矢、持續(xù)優(yōu)化銜接過渡的相關舉措。

（一）強化對“銜接過渡”內(nèi)在意涵的思想認識

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接過渡蘊含著“告別舊階段”與“迎來新任務”的思想斗爭，也體現(xiàn)了鄉(xiāng)村發(fā)展由“低水平要求”到“高水平階段”的思維轉化。各地要深刻學習和領會中央、省市關于兩大戰(zhàn)略有效銜接的政策法規(guī)和相關論述，理解《鄉(xiāng)村振興行動實施方案》《鄉(xiāng)村振興促進法》和中央一號文件等法規(guī)政策對推進二者有效銜接問題的闡釋與指導。

延安各縣區(qū)在日常工作中應正確認識個別貧困現(xiàn)象與鄉(xiāng)村發(fā)展全局的關系，堅決預防和防止發(fā)生規(guī)模性返貧。在新發(fā)展階段，各地必須克服脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利后“好不容易完成了脫貧攻堅任務，可以放松一下”的懈怠思想，要深刻理解“鞏固”“拓展”“銜接”的差異與聯(lián)系，在做好防止返貧工作的同時要有更高的要求，即推進鄉(xiāng)村全面振興。

當然，也需要清楚地看到，鄉(xiāng)村振興是產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、組織振興、文化振興、生態(tài)振興五個方面的振興，它涵蓋面更廣、內(nèi)容更多、任務更艱巨、要求更高。延安各縣區(qū)的基層工作者，一方面既不能有畏懼、退縮心理，艱巨的任務需要層層分解、循序漸進，按照鄉(xiāng)村社會發(fā)展規(guī)律去實施；另一方面也不能操之過急，而盲目自信。當前不少地方的鄉(xiāng)村振興，出現(xiàn)了“餅子攤的太大”、節(jié)奏要求過快等現(xiàn)象，好高騖遠、違背發(fā)展規(guī)律的瞎指揮，這類做法不可能實現(xiàn)銜接過渡的任務，也無法為鄉(xiāng)村振興打下扎實的根基。

（二）多措并舉培育好銜接過渡期的內(nèi)在驅動力

一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特別是村集體產(chǎn)業(yè)是驅動內(nèi)在發(fā)展的主要因素，要做好產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)振興的轉換，著力做大做強村集體產(chǎn)業(yè)。當前延安各縣區(qū)正在實施“3+X”產(chǎn)業(yè)和“一村一品”，但現(xiàn)有的做法注重了點的分布和數(shù)量的增加，而產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、效益，特別是在聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的增收致富方面的效益沒有凸顯出來。因此，下一步還需要根據(jù)延安地區(qū)的氣候、地形、土壤和人力資源狀況，要因地制宜找準定位，適合搞引入項目的地方就要出臺有效政策使項目落地生根，適合搞集體產(chǎn)業(yè)的就要以村組織為主并帶動農(nóng)民實施。除此之外，在銜接過渡期還要思考產(chǎn)業(yè)縱深化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動和產(chǎn)業(yè)升級，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠真正增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值、延伸產(chǎn)業(yè)鏈。

另一方面，脫貧攻堅驅動力主要來自于各級政府的推動力，但到了鄉(xiāng)村振興階段則需要驅動機制的轉換，即要從外在驅動向內(nèi)在驅動的轉換。如前所述，延安不少地方農(nóng)村人口外流比較嚴重，這必然影響銜接過渡期內(nèi)在驅動力的形成。盡管如此，我們要在現(xiàn)有條件基礎上，明確鄉(xiāng)村振興是為了農(nóng)民，必須依靠農(nóng)民。充分尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)民不愿意的事情，就不能違背農(nóng)民意愿。加強農(nóng)村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培育，持續(xù)提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性。不能只是“政府在建，農(nóng)民在看”，而是樹立“人人參與鄉(xiāng)村振興”的愿景和目標，以此形成鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在驅動力。

（三）優(yōu)化組織結構保障銜接過渡的有序開展

一是各部門和組織機構要貫徹設置過渡銜接期的政策，切忌各自為政，而是本區(qū)域上下一盤棋。首先，要落實“五級書記抓振興”的主體責任，統(tǒng)籌構建分工明確和同步協(xié)調的組織機構。其次，延安重點要做的是要捋順鄉(xiāng)村振興局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興辦和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟經(jīng)營管理站的關系，明確各自的權責邊界在哪里，如果出現(xiàn)了重疊和交叉，應該制定什么樣的協(xié)調機制，不能因為機構設置的問題而影響銜接過渡的工作全局。另外，其他涉農(nóng)組織機構要明確服務“三農(nóng)”工作的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門改變傳統(tǒng)作風，提高治理能力和服務水平，形成協(xié)同發(fā)力的推進過渡銜接的組織保障網(wǎng)。

二是配置有能力、有擔當?shù)鸟v村干部和村“兩委”干部，做好駐村干部輪換和村“兩委”換屆的銜接過渡工作。延安繼續(xù)對脫貧村、基礎薄弱村選配恰當?shù)鸟v村干部和第一書記，并建立不因人員輪換而影響村莊發(fā)展的駐村輪換工作機制。重點優(yōu)化村黨組織，按照有意愿、有能力、有想法和有擔當原則組建村“兩委”，形成有凝聚力、有戰(zhàn)斗力的村領導班子。此外，還要樹立儲備鄉(xiāng)村發(fā)展人才的意識，注重在返鄉(xiāng)青年、鄉(xiāng)村能人和大學生中培養(yǎng)對象。鄉(xiāng)村發(fā)展的形勢總是在變化，過渡時期的學習和培訓活動必不可少，所以，要定期和不定期地做好對駐村干部、第一書記、村“兩委”和儲備人才的知識、政策和技能方面的教育培訓。

（四）過渡政策要兼顧鞏固脫貧成果和穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興

從過渡銜接期的現(xiàn)實需求來看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的見效和可持續(xù)發(fā)展依賴于政策的可持續(xù)。因而，延安各縣區(qū)應準確解讀好相關政策，著力落實和考核相關政策的實施情況，特別是針對那些因為脫貧攻堅任務完成而出現(xiàn)的政策延遲、中斷和改變的案例，技法問題出現(xiàn)環(huán)節(jié)、原因和產(chǎn)生的影響，并及時尋找改進措施。實際上，每一項政策具有市—縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村等多層性，各個地方的銜接過渡工作往往都處在探索期，也就是說脫貧之后該怎么辦，更多地取決于各級政府主管部門的理解和主動性。

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（作者單位：延安大學政法與公共管理學院）