國(guó)家公園體制建設(shè)背景下自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理探討

摘 要：國(guó)家公園體制是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新名詞。以國(guó)家公園體制進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)管理有助于推動(dòng)國(guó)土空間的科學(xué)開發(fā)和保護(hù)利用，同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)建設(shè)也符合我國(guó)建設(shè)美麗中國(guó)的基本要求。為進(jìn)一步研究國(guó)家公園體制建設(shè)背景下，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理相關(guān)內(nèi)容，文章以國(guó)家公園體制為入手點(diǎn)，通過分析當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中存在的問題，深入解析青海省國(guó)家公園自然保護(hù)地體系建設(shè)管理方面所采取的具體計(jì)劃。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園體制 自然保護(hù)區(qū)建設(shè) 建設(shè)管理計(jì)劃 問題分析

中圖分類號(hào)：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2023）08-032-02

青海省生態(tài)資源豐富，自然環(huán)境良好，在國(guó)家公園體制提出后，青海省即開始研究以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，力求憑借青海省生態(tài)文化資源，打造具有青海省特色的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，積極響應(yīng)國(guó)家生態(tài)建設(shè)號(hào)召。在對(duì)青海省本地自然保護(hù)區(qū)以及國(guó)外國(guó)家公園進(jìn)行深入實(shí)地調(diào)研后，在青海省林業(yè)局和草原局牽頭之下開始對(duì)青海省自然保護(hù)地體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究。作為自然保護(hù)地體系示范省，青海省人民政府及下轄各相關(guān)部門制定了為期3年的建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃，力求達(dá)成相應(yīng)的建設(shè)目標(biāo)。就當(dāng)前生態(tài)發(fā)展實(shí)際情況來看，青海省不僅有良好的自然生態(tài)資源為基礎(chǔ)，同時(shí)在各方充分重視且積極響應(yīng)的情況下，按照國(guó)家公園體制建設(shè)的自然保護(hù)地體系必將為我國(guó)其他省份進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)的模板。

一、國(guó)家公園體制分析

（一）基本內(nèi)容

國(guó)家公園體制，本質(zhì)上是為了解決我國(guó)當(dāng)前自然保護(hù)及生態(tài)資源開發(fā)利用過程中存在的各項(xiàng)問題。在國(guó)家公園體制下，相應(yīng)的國(guó)土資源保護(hù)開發(fā)工作將能夠在統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)及管理體系下健康運(yùn)行，這對(duì)于我國(guó)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展均具有重要意義。當(dāng)前國(guó)家公園體制在建設(shè)發(fā)展過程中重點(diǎn)包含以下5方面內(nèi)容。一是明確管理機(jī)構(gòu)，建立完善的上下級(jí)管理體系[1]。依托于國(guó)家頂層規(guī)劃指導(dǎo)，將相應(yīng)的管理工作逐步向下傳遞，通過林業(yè)、草原局等相應(yīng)管理單位直接負(fù)責(zé)地區(qū)國(guó)家公園的管理工作。二是建設(shè)一批具有示范意義的國(guó)家公園，這一過程中需要考慮我國(guó)各地區(qū)建設(shè)國(guó)家公園的相關(guān)優(yōu)勢(shì)，敲定具體區(qū)域后，著力進(jìn)行建設(shè)指導(dǎo)和資金支持。三是加速推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)區(qū)域內(nèi)各類資源的確權(quán)工作，在管理工作中明確權(quán)責(zé)。四是根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況制定相應(yīng)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確保各項(xiàng)建設(shè)工作以科學(xué)的規(guī)劃為基礎(chǔ)。五是進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)、明確體系，通過相應(yīng)的法治建設(shè)來妥善推動(dòng)國(guó)家公園的建設(shè)發(fā)展[2]。

（二）特征描述

國(guó)家公園體制具有4個(gè)方面特征。一是國(guó)家公園體制以生態(tài)文明建設(shè)為核心，也必然以其為基礎(chǔ)原則，國(guó)家公園體制，將進(jìn)一步為推動(dòng)國(guó)家生態(tài)文明發(fā)展貢獻(xiàn)力量。二是從生態(tài)保護(hù)角度來看，國(guó)家公園在建設(shè)過程中必須凸顯生態(tài)保護(hù)能力，并將生態(tài)保護(hù)作為關(guān)鍵建設(shè)目標(biāo)，不僅要確保開發(fā)過程符合生態(tài)保護(hù)要求，而且也要確保在后續(xù)長(zhǎng)期運(yùn)行過程中發(fā)揮相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)價(jià)值。三是國(guó)家公園體制能夠在國(guó)家自然資源開發(fā)利用及保護(hù)工作發(fā)揮重要作用。通過國(guó)家公園體制，不僅能夠進(jìn)一步明確相應(yīng)的資源權(quán)屬問題，而且也能夠使開發(fā)和保護(hù)工作在統(tǒng)一的管理框架和法規(guī)體系內(nèi)進(jìn)行。四是國(guó)家公園體制能夠滿足人民群眾生態(tài)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求。穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)，不僅加強(qiáng)了自然資源的保護(hù)水平，同時(shí)也能在改善生態(tài)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，其相關(guān)價(jià)值完全符合社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)要求[3]。

二、當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理存在的問題

（一）自然保護(hù)區(qū)分級(jí)管理不完善

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量相對(duì)較多，但在既往管理過程中不同的自然保護(hù)區(qū)分級(jí)管理并不完善，尤其是管理權(quán)限問題始終影響著自然保護(hù)區(qū)的科學(xué)發(fā)展。由于分級(jí)管理體系不完善，導(dǎo)致諸多自然保護(hù)區(qū)在建設(shè)發(fā)展過程中無法按照統(tǒng)一規(guī)劃部署嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)過程中面臨多方交叉管理的不利情況。此外很多自然保護(hù)區(qū)，在建設(shè)管理過程中人員配置不科學(xué)，無法切實(shí)履行相應(yīng)的工作職責(zé)，在沒有統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的情況下，其建設(shè)發(fā)展的速率和質(zhì)量都相對(duì)較低[4]。

（二）自然保護(hù)區(qū)治理管理能力差

對(duì)于自然保護(hù)區(qū)而言，不論是建設(shè)工作還是相應(yīng)的管理工作，其過程中都需要多方技術(shù)力量的支持。由于多數(shù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境較為復(fù)雜，因此其監(jiān)測(cè)和管理調(diào)整難度都相對(duì)較大。目前我國(guó)多數(shù)自然保護(hù)區(qū)在建設(shè)管理過程中缺乏基本的技術(shù)支持，尤其在綜合管控平臺(tái)和各項(xiàng)子監(jiān)測(cè)技術(shù)上存在應(yīng)用不到位或技術(shù)不完善的問題。這些問題使得管理人員難以全面把控自然保護(hù)區(qū)整體運(yùn)行狀態(tài)，既不利于當(dāng)前生態(tài)發(fā)展，也不利于后期科學(xué)的規(guī)劃調(diào)整。

（三）自然保護(hù)區(qū)生態(tài)人文價(jià)值未得到充分體現(xiàn)

國(guó)家公園體制下的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)以生態(tài)文化建設(shè)為重要目標(biāo)，而當(dāng)前多數(shù)自然保護(hù)區(qū)未能在發(fā)展過程中體現(xiàn)相應(yīng)的生態(tài)文化價(jià)值，很多自然保護(hù)區(qū)在建設(shè)管理過程中缺乏相應(yīng)的文化融合意識(shí)，不僅工作人員中缺乏民間文化人士，而且在自然保護(hù)地配套生態(tài)文化項(xiàng)目建設(shè)上也存在目光較短、意識(shí)不足等問題。具體表現(xiàn)包括自然保護(hù)地配套生態(tài)文化項(xiàng)目相對(duì)較少、自然保護(hù)區(qū)地區(qū)名片效應(yīng)不足等。這些問題在很大程度上削弱了自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)文化建設(shè)價(jià)值。

（四）自然保護(hù)區(qū)資金供給存在問題

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中需要相應(yīng)的資金支持，在缺乏資金的情況下，任何科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃都難以落實(shí)。當(dāng)前我國(guó)相當(dāng)一部分自然生態(tài)保護(hù)區(qū)，資金投入相對(duì)較少，因此其所能發(fā)揮的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值都比較有限。而且自然保護(hù)區(qū)管理建設(shè)資金全部來源于政府財(cái)政資金撥付，資金供給相對(duì)單一，因此很容易受到政府財(cái)政預(yù)算調(diào)整的影響，一旦出現(xiàn)預(yù)算不足或其他項(xiàng)目資金調(diào)用等問題容易導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展暫停?？梢哉f自然保護(hù)區(qū)資金問題是我國(guó)自然生態(tài)建設(shè)過程中各類資金問題的重要體現(xiàn)。

三、青海省國(guó)家公園自然保護(hù)地體系建設(shè)管理計(jì)劃

（一）采取統(tǒng)一分級(jí)管理新體制

在青海省林業(yè)和草原局的統(tǒng)一規(guī)劃管理下，將建立相應(yīng)的自然保護(hù)地分級(jí)管理體系，并在體系內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。在建設(shè)規(guī)劃過程中，采取不同情形下不同事項(xiàng)不同管理模式的形式，其中主要包括中央直管地方與中央?yún)f(xié)同管理以及地方直管三種管理類型，而在分級(jí)管理過程中進(jìn)一步研究社區(qū)治理、公益治理、政府治理等多種治理保護(hù)形式[5]。根據(jù)相關(guān)要求，青海省完成相應(yīng)的自然保護(hù)地分級(jí)管理辦法編研工作。此外在管理機(jī)構(gòu)方面，青海省林業(yè)局和草原局將在不同工作中協(xié)同行使管理職能并承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。在機(jī)構(gòu)設(shè)置人員編制、職責(zé)匹配等各方面充分按照機(jī)構(gòu)編制工作條例進(jìn)行安排，切實(shí)保障不同區(qū)域的分割管理。另外，青海省將根據(jù)各地區(qū)自然保護(hù)地建設(shè)的實(shí)際需求按照相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)增設(shè)要求合理增加分管機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步提升管理精度。

（二）推動(dòng)自然保護(hù)地建設(shè)管理現(xiàn)代化

由于國(guó)家公園體制下自然保護(hù)地規(guī)劃面積相對(duì)較大，因此區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境、植物生態(tài)環(huán)境、動(dòng)物生態(tài)環(huán)境都比較復(fù)雜，而想要自然保護(hù)地科學(xué)發(fā)展，必須要在管理工作中明確保護(hù)區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)參數(shù)。通過對(duì)青海省孟達(dá)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在17，290公頃的占地面積下，為切實(shí)了解保護(hù)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)相關(guān)情況，在基礎(chǔ)保護(hù)設(shè)施方面該保護(hù)區(qū)內(nèi)共設(shè)置7處管護(hù)站以及1處監(jiān)測(cè)站，19處微波監(jiān)控以及1套終端監(jiān)控系統(tǒng)[6]。事實(shí)證明，此類較為完善的監(jiān)測(cè)管理設(shè)備能夠有效提升管理水平和管理效率，但在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)了該自然保護(hù)區(qū)缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理中心，因此在未來自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展過程中，必然將應(yīng)用到“互聯(lián)網(wǎng)+”、云技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)以及協(xié)同化辦公等相關(guān)信息化技術(shù)，不僅要增強(qiáng)相應(yīng)的數(shù)據(jù)獲取能力，同時(shí)也要加強(qiáng)數(shù)據(jù)處理及數(shù)據(jù)利用能力。

（三）塑造新時(shí)代生態(tài)文化價(jià)值體系

在明確我國(guó)其他地區(qū)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)文化發(fā)展態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，青海省在未來自然保護(hù)地建設(shè)過程中必然著力于塑造新時(shí)代生態(tài)文化價(jià)值體系。首先，必須加大生態(tài)文化保護(hù)力度，在工作中邀請(qǐng)民間生態(tài)文化相關(guān)人士參與管理決策，同時(shí)注重生態(tài)文化傳承人的培養(yǎng)，對(duì)于一些具有生態(tài)文明示范意義的學(xué)校村落等加強(qiáng)相應(yīng)的保護(hù)和建設(shè)發(fā)展工作；另外要充分利用自然保護(hù)地來進(jìn)行生態(tài)文化教育工作，切實(shí)發(fā)揮其生態(tài)文化服務(wù)價(jià)值，既可以利用良好的生態(tài)景觀打造生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也可以將其應(yīng)用于校園生態(tài)文化教育工作；除此之外青海省還著力于促生生態(tài)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，將音樂創(chuàng)作、攝影、舞蹈、文創(chuàng)產(chǎn)品等與自然保護(hù)地進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，使其更好地提供生態(tài)文化服務(wù)；最后要著力于生態(tài)文化的宣傳工作，將相應(yīng)的自然保護(hù)地打造為響亮的地區(qū)名片，提高其生態(tài)及經(jīng)濟(jì)服務(wù)價(jià)值，同時(shí)向外傳播科學(xué)的生態(tài)文化理念[7]。

（四）拓寬資金渠道完善投入保障機(jī)制

青海省在自然保護(hù)地建設(shè)過程中注意到既往其他地區(qū)相關(guān)項(xiàng)目管理過程中出現(xiàn)的資金問題，因此在未來相關(guān)項(xiàng)目發(fā)展過程中，會(huì)建立以財(cái)政投入為主的資金機(jī)制，在穩(wěn)定財(cái)政撥付的基礎(chǔ)上，推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償工作。同時(shí)還將開展相應(yīng)的綠色金融服務(wù)，進(jìn)一步推動(dòng)各類社會(huì)企業(yè)參與到本地區(qū)生態(tài)建設(shè)之中。青海省在生態(tài)保護(hù)地建設(shè)調(diào)研過程中，對(duì)瑞士國(guó)家公園進(jìn)行了探訪調(diào)研，瑞士國(guó)家公園總面積在170平方公里以上，而按照其收支統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，其每年管理費(fèi)用約為400～500萬瑞士法郎，其中350萬瑞士法郎由聯(lián)邦政府撥付，政府撥付占比在70%至87.5%之間[8]。瑞士國(guó)家公園作為國(guó)家公園中較為成功的典范，其管理費(fèi)用資金構(gòu)成比例，對(duì)于我國(guó)國(guó)家公園自然保護(hù)地建設(shè)具有重要參考意義。青海省在未來自然保護(hù)地建設(shè)過程中，也將采取以政府撥付為主同時(shí)聯(lián)合社會(huì)企業(yè)進(jìn)行合作投資建設(shè)的模式，最大限度保障自然保護(hù)地的資金需求。

四、結(jié)束語

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以青山綠水奠定我國(guó)未來發(fā)展基礎(chǔ)是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的重要研究?jī)?nèi)容。本文針對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)背景下自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)分析，結(jié)合既往建設(shè)管理過程中存在的問題，分析了青海省國(guó)家公園自然保護(hù)地體系建設(shè)管理的相關(guān)計(jì)劃。希望本文所述內(nèi)容能夠?qū)η嗪Ｊ∥磥砩鷳B(tài)保護(hù)及生態(tài)文化建設(shè)有所幫助。

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（作者單位：青海省國(guó)家公園科研監(jiān)測(cè)評(píng)估中心 青海西寧 810001）

[作者簡(jiǎn)介：鄭雪梅（1986—），女，回族，青海人，大學(xué)本科，林業(yè)工程師，研究方向：自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理、自然教育。]

（責(zé)編：趙毅）