社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)：行動邏輯、情境檢視與實踐路徑

內(nèi)容提要 隨著跨縣域的社會矛盾頻繁發(fā)生，社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)在社會治理中變得尤為重要。從行動主義的視角來看，社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)本質(zhì)上是以基層黨組織、基層政府和社會力量為主體的多元行動者在行動場域中的策略選擇。面對復雜的治理環(huán)境挑戰(zhàn)，治理體系需要從價值取向、信任關(guān)系和合作能力三個層面打造社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的責任共同體行動網(wǎng)絡。行動主義的分析框架為重新檢視社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)現(xiàn)狀提供了理論支撐，有助于破解當前聯(lián)調(diào)行動的責任困境，建立起主體共治、多方共建、需求共促的行動規(guī)則體系，進而促成具有主動性、公正性和長效性特征的聯(lián)調(diào)行動。

關(guān)鍵詞 社會矛盾 跨域聯(lián)調(diào) 責任共同體 行動體系 社會治理現(xiàn)代化

黃科，江蘇省社會科學院馬克思主義研究所副研究員江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心省社科院基地研究員

本文為國家社會科學基金一般項目“新時代黨和國家機構(gòu)改革治理效能優(yōu)化研究”（20BKS048）、江蘇省社會科學基金一般項目“長三角地區(qū)社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的實踐困境及其化解機制研究”（21ZZB003）的階段性成果。

一、問題的提出

社會矛盾綜合治理是社會治理的重要內(nèi)容?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出，要構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。從社會矛盾綜合治理的實踐來看，全國各地都以縣域為單位，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，不斷創(chuàng)新治理模式和完善治理機制。但隨著我國發(fā)展環(huán)境的深刻變化，社會不確定性加大、傳遞共振增強，社會矛盾的跨領(lǐng)域傳導、跨區(qū)域傳輸、跨層級傳遞現(xiàn)象頻發(fā)。因此，無論是社會矛盾的防控、排查，還是化解、處置，都迫切需要關(guān)注跨縣域聯(lián)合調(diào)處這一綜合治理的重要領(lǐng)域。

社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)是依托政黨、政府和社會等多方力量，在跨縣域范圍內(nèi)厘清各方責權(quán)關(guān)系、優(yōu)化調(diào)處流程，形成多方協(xié)同、廣泛參與的聯(lián)調(diào)行動網(wǎng)格，從而促進矛盾糾紛有效化解的一種方式。然而，檢視社會矛盾跨域治理的現(xiàn)實場景，基于人民性、公共性、現(xiàn)代性建構(gòu)的社會治理體系，在面對跨域性、復合性和擴散性的社會矛盾時，卻在一定程度上呈現(xiàn)出碎片化、自利化和低效化的“逆現(xiàn)代性”特征。那么，如何理解這種“逆現(xiàn)代性”特征？它在何種程度上影響著社會矛盾跨域治理的效果，又該如何加以化解？社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的實踐探索對推進社會治理現(xiàn)代化有何深遠影響？以上這些都是重要的現(xiàn)實問題，也是有意義的理論問題。

從社會矛盾綜合治理的相關(guān)研究來看，學界已有研究大多把社會矛盾化解放在制度主義的視角下進行審視，將社會矛盾視為一種必然的社會結(jié)構(gòu)性沖突[1]。面對多發(fā)的矛盾沖突，以黨委政府和社會力量為主體的治理力量試圖在制度層面尋求多元協(xié)同的化解之道。相關(guān)研究主要在三個層面展開：一是站在政府治理的角度，探討政府在科層體系下的分級應對機制[2]；二是站在多元治理的角度，研究建立制度性調(diào)節(jié)機制，引導社會力量參與綜合治理[3]；三是站在政黨政治的角度，研究建立黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導優(yōu)勢[4]。這些研究提出了許多有啟發(fā)性的制度框架，對優(yōu)化社會矛盾綜合治理的路徑具有很強的指導性。但也應當看到，已有研究將社會矛盾放置在結(jié)構(gòu)沖突的范式之下，將制度視為解決矛盾沖突的必然選擇，缺少對行動領(lǐng)域的必要關(guān)注。

眾所周知，矛盾糾紛調(diào)處是一系列主體間的、動態(tài)的行動組合，而非靜止的社會規(guī)則集合?；馍鐣艿倪^程實則是一種相對于制度而言更為微觀的行動過程。社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)形成了一個特殊的政策場域和空間場域，公利和私利、競爭與合作、委托與代理、風險與收益相互碰撞。社會矛盾聯(lián)調(diào)的行動主體在治理場域中受到規(guī)則主義、普遍主義的制度安排，也受到地方主義、特殊主義的影響，因此，理解社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)除了需要進行宏觀的制度分析外，還必須從“有機團結(jié)”的微觀角度[5]，綜合考慮治理主體多元、治理訴求差異對聯(lián)調(diào)行動的影響，深入剖析聯(lián)調(diào)行動背后的邏輯機理，進而構(gòu)建具有長效性、公正性、主動性特征的跨域聯(lián)調(diào)行動體系。

二、研究視角和理論回顧

1.行動主義視域中的社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)

社會治理的研究視角一般可以分為制度主義和行動主義兩類[6]。制度主義認為社會治理必須具有制度基礎(chǔ)，合作共識只有在規(guī)范化的制度約束下才具有意義，換言之，一切合作都是制度化的合作，沒有制度規(guī)范或缺乏制度支持，合作行為不具有社會化的可能性。而行動主義則強調(diào)“行動”和“行動者”的概念，認為制度主義將制度與行動的關(guān)系進行了顛倒，合作本身就是行動，制度存在于行動之中，并不先于行動，更不是一種限定合作的結(jié)構(gòu)。行動主義并不排斥制度，只是它堅持行動先于制度，希望借助這種優(yōu)先性使制度服務于合作行動[7]。制度主義視角下的行動體系追求控制性，制度的目的在于約束行動者，而行動主義則追求促進性，制度的作用在于促進集體行動。

從行動主義的視角來看，原來一體化的行動設(shè)計必然帶來“趨同性問題”，即在高度復雜的社會中基于消除差異的制度設(shè)計總是存在滯后性和局限性缺陷，進而導致聯(lián)調(diào)行動呈現(xiàn)出被動性、短期性和低效性的特征。社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)本質(zhì)上是發(fā)生在跨縣域的治理場域中多元行動主體之間的一種互動行為。聯(lián)調(diào)行動中的多元行動者基于共同目的在互動中建立行動規(guī)則，并借助行動規(guī)則來提升矛盾化解的效能。因此，理解社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)行動、破解其中存在的集體行動困境，需要回歸到行動主義的本質(zhì)，從“行動者”和“聯(lián)調(diào)行動”出發(fā)，尋找能夠影響行動者主動性和行動有效性的行動路徑，在此基礎(chǔ)上再進一步探討建立規(guī)則體系以促進聯(lián)調(diào)行動的長效開展。

2.社會矛盾跨域調(diào)處中的行動者和行動場域

社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)涉及跨縣域、多層級的行動主體。一是基層黨組織。它不僅是黨的路線方針政策在基層落實的組織基礎(chǔ)，也是矛盾調(diào)處的基層領(lǐng)導力量。二是基層政府。它包括司法機關(guān)、行政機關(guān)、準行政機關(guān)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等組織機構(gòu)，是基層社會矛盾調(diào)處的“主力軍”。三是社會行動者。它不僅包括行業(yè)協(xié)會、商會、行業(yè)工會等社會組織，還包括律師、人民調(diào)解員、媒體等社會力量。社會矛盾跨域治理塑造了一個特殊的行動場域，由基層黨組織、基層政府和社會行動者共同組成的行動主體既處在一個政黨科層結(jié)構(gòu)的責權(quán)體系之內(nèi)，也處在一個跨域治理的網(wǎng)絡之中。多元行動主體由于受到來自網(wǎng)絡治理需求和政黨科層治理要求的雙重約束，始終存在角色沖突。從跨域聯(lián)調(diào)的實踐來看，基層黨組織、基層政府和社會行動力量在跨地區(qū)、跨部門的調(diào)解行動網(wǎng)絡中既受到網(wǎng)絡治理中合作共識和平等參與的價值影響，也受到官僚科層體系中的地方主義和屬地利益的觀念影響；既受到部門協(xié)作和相互信任的規(guī)則主義約束，也受到競合關(guān)系和特殊主義的影響；既受到資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動的效能需求影響，也受到功能分割、資源壁壘的能力約束影響。由此可見，社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)行動存在多元主體之間的責任沖突，并由此引發(fā)集體行動困境。

3.社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的行動策略

行動體系是還原性機制的集合形式，行動策略提供了優(yōu)化行動體系的路徑[1]。破解社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的集體行動困境需要重新審視現(xiàn)有的行動策略，從而為優(yōu)化聯(lián)調(diào)行動提供指引。如果遵循湯普森行動系統(tǒng)的分類邏輯，合作行動可以分為行動過程和行動狀態(tài)，行動過程追求確定性和靈活性的均衡，而行動者的行動狀態(tài)也有被動和主動之分[2]。據(jù)此分類標準，結(jié)合社會矛盾綜合治理的歷史實踐，現(xiàn)有社會治理的行動策略可以被劃分為“組織-動員”“科層-約束”“規(guī)則-調(diào)解”“責任-網(wǎng)絡”四類（表1）。前三類分別對應著政治策略、管治策略和法治策略。從共時性來看，它們在社會治理活動中普遍存在；從歷時性來看，它們曾在社會治理的不同時期分別占主導地位[3]。

第一，政治策略。它采取“組織-動員”式的黨組織推動方式，依托全覆蓋的政治組織，發(fā)揮組織成員的模范作用，深入群眾動員各方力量參與化解矛盾糾紛。比如，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建立的毗鄰黨建模式，通過黨建聯(lián)建化解跨域矛盾。第二，管治策略。它采取“政令-約束”式的政府推動方式，依托科層體系清晰的權(quán)責結(jié)構(gòu)，明確行動規(guī)則、行動目標、行動方案，協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系。比如，各地都在探索構(gòu)建優(yōu)勢互補、有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的大調(diào)解工作格局。第三，法治策略。它采取“規(guī)則-調(diào)解”式的法制推動方式，通過法律法規(guī)、制度機制、正式或非正式協(xié)議等規(guī)則協(xié)調(diào)矛盾調(diào)處行動。

實踐證明，社會矛盾綜合治理的三類策略在面對跨區(qū)域、跨層級、跨領(lǐng)域的矛盾調(diào)處問題時仍然可能面臨集體行動的責任困境，呈現(xiàn)出貝克所說的“有組織不負責”（organized irresponsibility）情形[1]。隨著社會發(fā)展，社會治理環(huán)境變得更為復雜，社會矛盾更趨動態(tài)，因應這種環(huán)境變化，社會矛盾綜合治理的主體也要更加積極主動，矛盾調(diào)處過程要更加靈活高效。因此，社會矛盾綜合治理必然要回歸行動主義的本質(zhì)要求，與時俱進地探尋能夠適應治理環(huán)境變化、激發(fā)行動者主動性、促進行動有效性的聯(lián)調(diào)路徑。

事實上，黨的十九屆四中全會提出的“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的目標為破解跨域聯(lián)調(diào)中的集體行動困境指明了方向。眾所周知，共同體是建立在自然、親近基礎(chǔ)上的相對小規(guī)模社會，是具有“共同的、有約束力的思想信念”和“默認一致”的社會力量；同時，它也是“一種我們將熱切希望棲息、希望重新?lián)碛械氖澜纭盵2]。共同體的生活延續(xù)與一致的生活愿景建立在成員之間責任分工之上，而社會治理本身就是建立在以責任劃分為基礎(chǔ)的合作網(wǎng)絡之上的，多元主體在治理場域中的關(guān)系是建立在責任關(guān)系基礎(chǔ)上的共生關(guān)系。因此，治理共同體首先應是責任共同體，是具體的、特殊的，以一定治理空間或載體為承載的，建立在共同的價值觀念、穩(wěn)定的社會關(guān)系和強大的治理效能之上的行動體系[3]?？梢?，在復雜社會條件下，社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的一條重要路徑就是構(gòu)建具有主動性、靈活性特征的責任共同體行動網(wǎng)絡。

三、理論框架：社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的責任共同體行動網(wǎng)絡

行動主義認為，在社會治理網(wǎng)絡中，治理效度取決于治理主體的價值取向、信任關(guān)系和合作能力[4]。對于社會矛盾跨域治理行動體系而言，它以責任為邊界，以價值共識、關(guān)系互信、能力共促為基礎(chǔ)建構(gòu)的行動網(wǎng)絡應該是立體的。因此，提升社會矛盾綜合調(diào)處的行動效能，僅僅依靠制度來明確責權(quán)關(guān)系的方式還不夠，必須從價值共識、關(guān)系互信、能力共促三個層面立體推進，在價值層面以公共利益為導向凝結(jié)合作共識，在結(jié)構(gòu)層面以法治為行動規(guī)范建立互信關(guān)系，在能力層面以有效性為導向達成聯(lián)調(diào)目標，進而構(gòu)建跨域聯(lián)調(diào)的責任共同體行動網(wǎng)絡，促成具有主動性、公正性和長效性特征的跨域聯(lián)調(diào)行動。

1.基于公共性導向的價值理念共識網(wǎng)絡

認知干預是促進有組織集體行動的有效方式[5]。從社會治理的角度來看，社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)行動本質(zhì)上是為了維護社會利益。而聯(lián)調(diào)的行動主體只有樹立起蘊含公共價值的合作精神，才能培養(yǎng)出主體意識、參與意識和擔當意識，才能真正維護好公共利益[1]。從社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的行動實踐來看，聯(lián)調(diào)行動主體的價值追求體現(xiàn)在三個層面：在政治領(lǐng)域中追求實現(xiàn)人民利益；在政府領(lǐng)域中尋求高效協(xié)作；在社會領(lǐng)域中尋求平等參與。只有把這些價值取向統(tǒng)一到主體共識之中，形成理念共識，才能促成更具主動性特征的跨域聯(lián)調(diào)行動。當然，從行動本質(zhì)來看，公共精神培育涉及主體的“角色轉(zhuǎn)化”，即行動主體將“社會身份”規(guī)訓為“合作角色”[2]。而實現(xiàn)這種角色規(guī)訓需要一種引導性力量，基層黨組織恰好能滿足這一需求。作為基層政權(quán)的合法性主體，它對社會矛盾的認知判斷影響著矛盾調(diào)處政策的制定，廣泛延伸的組織網(wǎng)絡影響著基層政府的治理行為，強大的動員能力在矛盾調(diào)處之中發(fā)揮著巨大作用。因此，在構(gòu)建跨域聯(lián)調(diào)行動主體的價值共識網(wǎng)絡時必須重視和發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用。

2.基于合法性支撐的信任關(guān)系共建網(wǎng)絡

如果說共識是責任共同體的思想基礎(chǔ)，那么信任關(guān)系則是其行動基礎(chǔ)，在信任關(guān)系基礎(chǔ)上形成的聯(lián)調(diào)行動可以有效規(guī)避“道德風險”。首先，形成信任關(guān)系需要明確清晰的責權(quán)定位。在跨域聯(lián)調(diào)行動中，基層黨組織、基層政府和社會組織的角色定位必須明晰，由三者構(gòu)成的行動者關(guān)系網(wǎng)絡也要厘清責任范圍和權(quán)力邊界。其次，形成信任關(guān)系需要重視參與主體的平等性。社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)不僅有公檢法、信訪、市場監(jiān)管等政府機構(gòu)（廣義）參與，也有行業(yè)協(xié)會、商會、市場調(diào)解委員會、心理機構(gòu)、第三方評價組織等社會力量參與，要發(fā)揮這些力量的積極性，就必須尊重他們在聯(lián)調(diào)行動中的平等地位，給予角色尊重和權(quán)益保障，暢通參與途徑。最后，形成信任關(guān)系需要合理的利益引導。由于在基層治理中廣泛存在基層主責和屬地管理的情況，因而，跨域聯(lián)調(diào)行動主體不可避免地有自身利益考量，需要建立利益引導機制調(diào)適多元主體間關(guān)系。只是這種利益關(guān)系不能成為合作行動的主導，而是作為增進信任關(guān)系的一種手段。當然，堅實長久的信任關(guān)系網(wǎng)絡必須建立在合法性的基礎(chǔ)上，在全面依法治國背景下，明確各行動主體參與矛盾聯(lián)調(diào)的責任和權(quán)利，建立利益引導機制，是破解職責同構(gòu)、部門主義等合法性難題的重要途徑。

3.基于有效性追求的聯(lián)調(diào)能力共促網(wǎng)絡

責任不僅是一種價值理念，也是一種行動能力?？缬蚵?lián)調(diào)行動涉及多元行動主體，要達成矛盾調(diào)解的目標，就需要在多層級、跨區(qū)域的治理場域中實現(xiàn)功能、資源、程序上的有機融通，以破除因行動主體和治理模式不同造成的“行動壁壘”“能力恐慌”等問題。首先，要實現(xiàn)不同行動主體的功能互補。不同行動主體由于能力不同，在跨域聯(lián)調(diào)領(lǐng)域中扮演著不同角色。如基層黨組織具有強大的動員協(xié)調(diào)能力，基層政府具有較強的資源配置能力，社會力量具有利益協(xié)調(diào)的天然優(yōu)勢，跨域聯(lián)調(diào)需要充分發(fā)揮這三者的功能潛力，形成聯(lián)調(diào)合力。其次，必須推動跨域治理資源高效共享。跨域聯(lián)調(diào)行動涉及政策、經(jīng)費、信息、平臺、隊伍等多種資源，需要綜合各地資源力量，在政策頂層設(shè)計、經(jīng)費支持保障、信息共通共享、平臺互聯(lián)共建、隊伍深層聯(lián)動等多個層面加強一體化建設(shè)。最后，要促進各類程序有序銜接。社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)不僅涉及人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解等領(lǐng)域中的調(diào)解、仲裁、行政裁決、復議、訴訟等多個環(huán)節(jié)的銜接，也涉及不同區(qū)域的矛盾預警、識別、分析和處置程序的協(xié)同問題。因此，需要站在跨域治理角度綜合統(tǒng)籌，促進各類調(diào)處程序的有機銜接。

值得注意的是，通過功能互補、資源共享和程序銜接的方式提升跨域聯(lián)調(diào)綜合治理能力，離不開科層體系的行動規(guī)則。“科層體系仍然是實現(xiàn)資源整合的有效手段，它對社會如此重要，很難對它忽略或棄之不管?！盵1]從跨域綜合治理的現(xiàn)狀來看，處于政黨科層制和跨域治理場域中的多元行動主體利用科層規(guī)則實現(xiàn)資源的高效調(diào)配，仍是促成聯(lián)調(diào)行動的有效手段。

四、情境檢視：社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)行動的責任困境

行動主義的理論視角和社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的行動框架為重新檢視社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的現(xiàn)狀提供了理論支持。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，土地糾紛、環(huán)境沖突、勞資矛盾等問題引起的跨域社會矛盾頻發(fā)，社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)已然成為基層綜合治理的常態(tài)化行動。許多地方都在積極探索建立矛盾糾紛跨域聯(lián)調(diào)的制度化體系。在組織結(jié)構(gòu)層面，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級矛盾調(diào)處組織架構(gòu)，市設(shè)立領(lǐng)導小組，縣域成立聯(lián)合調(diào)解協(xié)調(diào)指導小組，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)聯(lián)防聯(lián)調(diào)委員會，村設(shè)聯(lián)防聯(lián)調(diào)信息聯(lián)絡員，依托完善的組織體系推動跨縣域的聯(lián)調(diào)行動；而對于跨省域的社會矛盾則會定期舉行跨域治理聯(lián)席會議，建立跨域聯(lián)調(diào)委員會或聯(lián)防組織來推動跨域聯(lián)調(diào)行動，如2020年滇、黔、桂三省交接處的地方政府聯(lián)合成立了6個跨域人民調(diào)解委員會，用以推動矛盾糾紛的調(diào)處工作。在制度機制層面，積極探索正式和非正式的協(xié)同機制。出臺了聯(lián)絡機制、協(xié)作辦法、協(xié)作備忘錄、法律援助機制等專門性制度，以及在部門機構(gòu)之間建立了非常態(tài)化的互動聯(lián)絡機制，如：長三角地區(qū)簽署《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)人民法院生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作備忘錄》，推動司法資源協(xié)同共享；重慶和湖南接壤四縣出臺《少數(shù)民族邊區(qū)“平安建設(shè)”協(xié)作辦法》，建立邊區(qū)矛盾調(diào)處和法律援助的聯(lián)動機制。

雖然社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的基層實踐確實取得了一定成績，但從行動主義的視角來看，這些試圖將聯(lián)調(diào)行動制度化的基層實踐依然面臨著制度性集體行動困境。正如理查德·費洛克所言，制度化的集體行動不可避免地面臨三重困境，即縱向（vertical）協(xié)同困境、橫向（horizontal）協(xié)作困境和功能性（functional）合作困境[2]。

第一，責任下沉中的縱向協(xié)同困境。當前國家治理體系采取的是分級負責制，不同層級的黨委政府按責權(quán)分工履行職責，形成清晰的權(quán)責體系。但在社會矛盾綜合治理中，矛盾調(diào)處的主體責任卻不斷向基層壓實，由于基層承接能力有限，往往無力承擔跨區(qū)域、跨層級的矛盾糾紛化解工作。這種情況在村鎮(zhèn)一級特別明顯，因為村鎮(zhèn)缺乏調(diào)解力量，再加上矛盾糾紛一旦跨縣域協(xié)調(diào)就需要層層上報，程序變得十分復雜，嚴重影響了矛盾調(diào)處的效率[3]。以上這種“分級負責要求與基層主責現(xiàn)狀”的沖突本質(zhì)上是由權(quán)責下沉造成的責權(quán)不清，它不僅弱化了基層政府的權(quán)威性，也損害了不同層級治理主體之間的協(xié)同積極性。

第二，責任規(guī)避中的橫向協(xié)作困境。橫向協(xié)作困境是指行動者無法有效生產(chǎn)所期望提供的公共服務，或者公共服務生產(chǎn)外部性問題。哈丁的“牧場理論”揭示出，合作治理中多元治理主體天然有利益最大化的傾向和責任規(guī)避的天性，從而誘發(fā)合作主體間的信任危機。一方面，責任平移帶來的道德風險影響協(xié)作積極性。表現(xiàn)為社會矛盾綜合治理多元主體中的權(quán)力強勢主體向弱勢主體轉(zhuǎn)移責任，本行政區(qū)域向其他行政區(qū)劃轉(zhuǎn)移責任，政府向社會組織、企業(yè)和公眾轉(zhuǎn)移責任等，如近年來頻繁發(fā)生的跨省垃圾轉(zhuǎn)運事件。另一方面，消極避責行為影響協(xié)作的主動性。現(xiàn)實中存在著一些矛盾聯(lián)調(diào)主體將屬地管理作為一種避責策略，只關(guān)注矛盾調(diào)處的轄區(qū)責任，存在“忙而不動”“搭便車”等現(xiàn)象，如跨域環(huán)境污染治理問題中“九龍治水”、各管一方的問題。

第三，責任虛位中的功能性合作困境。社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)涉及不同調(diào)解主體和調(diào)解模式的對接，需要通過法制規(guī)則、政策協(xié)議對矛盾調(diào)處過程中的主體責任、銜接程序、補償標準等進行規(guī)范。當前，社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的規(guī)范機制還處在不斷探索的過程中，相關(guān)立法也尚未出臺，導致基層的聯(lián)調(diào)行動缺乏法律依據(jù)。比如，農(nóng)村“三大糾紛”土地確權(quán)的法律尚不健全，導致出現(xiàn)跨區(qū)域開荒征地款分配不到位的問題。另外，跨域協(xié)議的虛化和閑置也很普遍，矛盾調(diào)處任務最終要落在基層，但基層政府權(quán)責不對稱，社會力量參與渠道又十分有限，從而導致基層在矛盾調(diào)處中承接力不足，聯(lián)調(diào)行動效率不高。

五、實踐路徑：社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)行動的優(yōu)化機制

黨的二十大報告提出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[1]。制度是行動規(guī)則的集合，責任共同體行動網(wǎng)絡為破解社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)困境提供了行動路徑。在社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)行動中，站在多元行動者角度，采取合適的行動規(guī)則建構(gòu)理念共識、關(guān)系共建、能力共促的行動網(wǎng)絡，對于開展具有公正性、主動性、長效性特征的聯(lián)調(diào)行動至關(guān)重要。

1.構(gòu)建黨委領(lǐng)導的多元主體共商共治機制

黨委領(lǐng)導是社會治理的核心要素。在推動黨組織向基層延伸，實現(xiàn)黨在基層的組織和工作“兩個覆蓋”的大背景下，發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導能力，凝聚合作共識，推動形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同參與的跨域聯(lián)調(diào)行動體系，始終是破解聯(lián)調(diào)困境的主要抓手。當前不少地區(qū)都在探索跨區(qū)域黨建新模式，打造多層次、扁平化、融合式的區(qū)域黨建體系，出現(xiàn)了諸如毗鄰黨建、跨域共建、黨建矩陣等多種形式，對推動跨域矛盾聯(lián)調(diào)有著積極作用。因此，應當在已有探索基礎(chǔ)上，把社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的目標需求融入跨域黨建共建之中，鼓勵基層探索和創(chuàng)新以黨建共建促成社會矛盾跨域調(diào)處的新模式。

一方面，聚焦“共情”，建立分層分類的認識干預機制。政黨的價值理念、政府的行政倫理以及社會組織的社會責任都屬于“情感治理”的范疇，針對基層黨組織、基層政府和社會組織在“情感”投入上的不足，應當有針對性地在“人民至上”的價值理念、協(xié)作聯(lián)動的價值理念、公平參與的價值理念等公共精神領(lǐng)域加強對聯(lián)調(diào)主體的教育培訓，利用不同區(qū)域的紅色資源、文化傳統(tǒng)加強交流互動，形成情感共鳴、角色認同，凝聚聯(lián)動共識。另一方面，聚焦“共治”，完善黨委牽頭協(xié)商溝通機制。社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)涉及多方的利益訴求，需要一個具有權(quán)威性和公正性的協(xié)調(diào)主體。因此，要發(fā)揮基層黨組織在矛盾調(diào)處中的領(lǐng)導優(yōu)勢，建立不同層級黨組織牽頭的協(xié)商議事規(guī)則，推動重大矛盾問題、重大利益協(xié)調(diào)問題的多層級多主體協(xié)商，從根源上化解矛盾。

2.完善法治推動的多方參與共聯(lián)共建機制

法治也是規(guī)則之治，打造責權(quán)清晰、平等參與和利益均衡的跨域矛盾聯(lián)調(diào)行動網(wǎng)絡必須依靠法治規(guī)則。從社會治理實踐來看，社會矛盾調(diào)處主體之間的責權(quán)關(guān)系越來越明晰，黨的十九屆四中全會就曾明確提出，要建立黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。在此基礎(chǔ)上，一些發(fā)達地區(qū)先行探索矛盾糾紛多元化解的法治化路徑，如2022年深圳出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)矛盾糾紛多元化解條例》、杭州頒布的《社會矛盾糾紛多元化解辦法》都對行政區(qū)劃內(nèi)矛盾調(diào)處主體的責權(quán)關(guān)系進行了細化。同時，這些政策文件也關(guān)注到了跨行政區(qū)、跨部門、跨行業(yè)中社會矛盾調(diào)處存在的問題，但由于缺少操作性強的細則，現(xiàn)有的實踐探索缺乏法理支撐，聯(lián)調(diào)行動的合法性廣受質(zhì)疑。隨著黨和國家機構(gòu)改革的不斷深入，地方立法權(quán)的不斷擴容，在基層社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)實踐的基礎(chǔ)上，以地方立法的形式建構(gòu)跨域聯(lián)調(diào)的行動規(guī)則，進一步明確主體責權(quán)、暢通多方平等參與渠道、均衡各方利益訴求，成為構(gòu)建責任共同體的必然選擇。

一是建立責權(quán)商定機制。在跨域聯(lián)席會議、跨域調(diào)解委員會等基層自發(fā)聯(lián)絡協(xié)商機制的基礎(chǔ)上，經(jīng)充分協(xié)商，從政治責任、法律責任、道德責任和社會責任等層面，以區(qū)域立法的方式明確基層聯(lián)調(diào)主體的權(quán)責關(guān)系，特別是明確共建和協(xié)商委員會、治保和人民調(diào)解委員會等基層協(xié)調(diào)創(chuàng)新組織在矛盾調(diào)解中的職責。二是完善社會力量參與的保障機制。充分尊重市場力量、基層社會力量在跨域矛盾調(diào)處中的角色，依法保障社會力量的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，支持行業(yè)協(xié)會、商會、市場調(diào)解委員會等牽頭的專業(yè)性矛調(diào)機構(gòu)在跨域聯(lián)調(diào)行動中發(fā)揮作用，鼓勵社會從業(yè)者、公益律師等力量提供跨區(qū)域的矛盾糾紛調(diào)處服務。三是建立分類激勵的引導機制。在跨域信訪維穩(wěn)、環(huán)境保護、土地糾紛等領(lǐng)域建立利益補償機制，以解決屬地管理帶來的調(diào)解主體沖突；在跨域勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通安全等領(lǐng)域加大財政購買第三方服務力度，調(diào)動社會力量的積極性；在跨域聯(lián)調(diào)行動中建立典型激勵機制和責任追究機制，激發(fā)基層調(diào)解隊伍活力。

3.健全層級協(xié)同的多級需求共擔共促機制

當前，發(fā)揮科層體系的資源配置優(yōu)勢仍是提升跨域聯(lián)調(diào)行動效能的有效手段。依托科層體系層級網(wǎng)絡的協(xié)同能力，促進平臺、隊伍、數(shù)據(jù)高效融通，打造優(yōu)勢互補、有機銜接、協(xié)同聯(lián)動的跨域聯(lián)調(diào)工作格局，是破解跨域聯(lián)調(diào)功能性責任困境的重要方式。從治理實踐來看，全國各地都在設(shè)立多級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心，這種建立在科層體系之上的集成治理模式在基層社會矛盾聯(lián)調(diào)中發(fā)揮著重要作用[1]，但社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)對這種集成治理模式的資源配置能力提出了更高要求，因此需要進一步提升科層體系的層級協(xié)同能力。

一是完善多級協(xié)同的聯(lián)動機制。圍繞重點行業(yè)、重點領(lǐng)域、重點區(qū)域矛盾糾紛排查化解的實際需求，建立黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、人民參與的聯(lián)調(diào)機制，形成人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解之間的“三調(diào)聯(lián)動”，司法所和基層法庭之間的“所庭聯(lián)動”，公安派出所之間的“所所聯(lián)動”等工作模式。二是建立資源共享機制。破解制度性集體行動困境，需要在打造跨域信息化綜合平臺、建立跨域矛盾糾紛調(diào)處救助基金和跨域聯(lián)調(diào)行動補助基金、完善跨域調(diào)解干部交流機制等方面下功夫，形成平臺共聯(lián)、隊伍共建、數(shù)據(jù)共享的聯(lián)調(diào)行動體系。三是構(gòu)建標準化的過程銜接機制。優(yōu)化社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)中預警、識別、分析、處置等環(huán)節(jié)的標準化流程，推動不同區(qū)域在矛盾糾紛的預防與分解、調(diào)處信息的收集與反饋、調(diào)處過程的控制與監(jiān)督、調(diào)處結(jié)果的處理和通報等方面實現(xiàn)全流程的深度銜接。

六、結(jié)論與討論

隨著跨域性、復雜性的社會矛盾頻繁出現(xiàn)，跨域聯(lián)調(diào)的綜合治理行動變得尤為重要。當前，社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)行動面臨的縱向協(xié)同困境、橫向協(xié)作困境和功能性合作困境，表面上看是責任下沉、責任規(guī)避、責任虛位等責任失衡帶來的結(jié)果，實質(zhì)上與制度主義影響下的治理“慣性”密切相關(guān)。制度化是簡約治理的一種形式，在面對多樣性、復雜性和多發(fā)性的跨域矛盾調(diào)處需求時，追求穩(wěn)定和秩序的剛性制度體系難以應對這種復雜的治理需求，這種情況就像用固定的槍位瞄準移動的靶子難免會“脫靶”[1]，導致聯(lián)調(diào)行動呈現(xiàn)被動性、短期性、低效性特征。顯然，對社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)行動路徑的探索必須跳出制度主義視角，從跨域聯(lián)調(diào)行動者的角度來考量基層黨組織、基層政府和社會行動者三者之間責權(quán)關(guān)系，以及三者在跨區(qū)域、跨層級的政策和權(quán)力空間內(nèi)構(gòu)筑起的矛盾聯(lián)調(diào)行動場域中的策略選擇。因此，無論是基于破解當前跨域聯(lián)調(diào)行動困境的目的，還是出于提升綜合治理效能的考量，從價值取向、信任關(guān)系和合作能力三個層面打造社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)的責任共同體行動網(wǎng)絡，并建立起一套有效維護行動體系穩(wěn)定性的行動規(guī)則，對于形成具有主動性、公正性和長效性特征的社會矛盾綜合治理體系都極具指導價值。

社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)作為社會治理的重要內(nèi)容，它在責任共同體行動網(wǎng)絡上的探索對于推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重要的參考價值。面對高度復雜和充滿風險的社會，很少有簡單的解決路徑，必須思考更為主動、公正、有效的行動方案。正如格里·斯托克所言，停止復雜思維而采用簡單的思路或許很好，然而這在現(xiàn)代社會治理中是錯誤的，治理要做的是找到與復雜性相處的方式；我們需要在多個維度上了解問題或議題，找到有助于我們有效處理復雜性而又不被淹沒于其中的機制[2]。責任共同體行動網(wǎng)絡對于社會治理體系的實踐價值在于，面對復雜治理環(huán)境的挑戰(zhàn)，能夠發(fā)揮出基層黨組織、基層政府和社會力量的治理合力，在價值層面以公共利益為導向凝結(jié)共識，在結(jié)構(gòu)層面以法治為規(guī)范建立互信，在能力層面以有效性為原則實現(xiàn)資源共享，進而推動形成共建共治共享的社會治理新格局。

當然，社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)責任共同體的形成是一個不斷完善的過程。構(gòu)建責任共同體行動網(wǎng)絡為優(yōu)化社會治理體系提供了一條可行路徑，但多元主體共商共治、多方參與共聯(lián)共建、多級需求共擔共促的行動機制仍需要在矛盾調(diào)處的實踐中進一步完善。正如習近平總書記所指出的，“治理能力現(xiàn)代化是一個動態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。我們提出的國家制度和國家治理體系建設(shè)的目標必須隨著實踐發(fā)展而與時俱進，既不能過于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封”[3]。

〔責任編輯：史拴拴〕

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