央地關(guān)系視角下區(qū)域協(xié)同立法模式探究

張宇

摘?要：區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施需要區(qū)域協(xié)同立法提供個(gè)性化的法律制度保障。通過對當(dāng)下區(qū)域協(xié)同立法在我國立法體制中所屬定位的分析，可在理論上總結(jié)出中央領(lǐng)導(dǎo)型和地方自主型兩種立法模式。立足于對兩種模式進(jìn)行闡釋的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)行的立法體制與央地關(guān)系，歸納總結(jié)出當(dāng)下區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法模式的選擇不應(yīng)籠統(tǒng)地歸納為中央領(lǐng)導(dǎo)模式或者地方自主模式。應(yīng)該以我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展的不同階段作為立法依據(jù)，在尊重原有的立法體制及央地關(guān)系的前提下，提出適合我國國情的區(qū)域協(xié)同立法模式。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系；區(qū)域協(xié)同立法；立法體制；立法模式

中圖分類號：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.065

0?引言

區(qū)域協(xié)同立法作為一個(gè)新興概念源自于我國地方立法的實(shí)踐探索，它是隨著區(qū)域一體化發(fā)展及跨區(qū)域社會(huì)治理需要而提出的一種法治對策，區(qū)域協(xié)同立法的最終目的在于滿足區(qū)域一體化的發(fā)展需求，是踐行我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的必然產(chǎn)物。2022年新修改的《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第10條第3款、第49條第3款規(guī)定首次對區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)問題做了法律上的明確。區(qū)域協(xié)同立法是地方政府為了解決跨行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題而嘗試開展的一種創(chuàng)新性立法。然囿于我國“單一制”的國家結(jié)構(gòu)以及“一元兩級多層”立法體制約束，這種新生的立法樣態(tài)在實(shí)際操作中仍面臨各種難題。理論層面的質(zhì)疑主要來自區(qū)域協(xié)同立法缺乏法律依據(jù)、立法權(quán)限不明確、地方人大之間的協(xié)同立法會(huì)與我國人大制度之間產(chǎn)生矛盾等。已有的研究主要聚焦于區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐價(jià)值、表現(xiàn)樣態(tài)以及個(gè)別區(qū)域協(xié)同立法實(shí)例的闡述，很少有人從央地關(guān)系視域下立法體制固有不足的角度出發(fā)來審視區(qū)域協(xié)同立法存在的問題。故本文主要以現(xiàn)行立法體制下的央地關(guān)系為分析視角，對區(qū)域發(fā)展協(xié)同立法中所遭遇的困境進(jìn)行闡釋剖析。

1?區(qū)域協(xié)同立法的緣起：央地立法的固限

傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展模式下，中央與地方在各自的事權(quán)范圍內(nèi)有序推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。自黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略后，逐步成為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的重大戰(zhàn)略部署。該戰(zhàn)略的提出打破了傳統(tǒng)意義上區(qū)域單獨(dú)發(fā)展的樣態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致傳統(tǒng)央地立法在調(diào)整跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展事項(xiàng)時(shí)存在較大局限。一方面由于中央層面立法條款的宏觀概括性較強(qiáng)，針對性不足；另一方面則是不同區(qū)域發(fā)展中所面臨的問題亦極具特殊性，具有較強(qiáng)宏觀屬性的中央立法無法對其進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)制。

而地方立法的適用范圍僅限于地方，無法調(diào)整不屬于本地區(qū)的事項(xiàng)?？紤]到不同區(qū)域內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所遭遇的困境又極具有跨域性特征，這就使得地方立法主體無法通過地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的形式對這些問題進(jìn)行有效規(guī)制。然而，我國《憲法》及《立法法》的規(guī)定更多傾向于縱向維度層面上下級行政區(qū)域及國家機(jī)關(guān)間的關(guān)系，對橫向?qū)用嫫叫械男姓^(qū)劃的內(nèi)容規(guī)定得并不完善。

2?我國現(xiàn)行立法體制下區(qū)域協(xié)同立法的定位

區(qū)域協(xié)同發(fā)展初期，地方國家機(jī)關(guān)在解決某些跨域問題時(shí)除了依據(jù)其自身制定的地方性法律規(guī)范外，很大程度上仍依賴中央層面制定的宏觀政策的指導(dǎo)，出于對地方利益和部門利益的追求，區(qū)域協(xié)同發(fā)展中很多跨域問題得不到較好地解決，亟須從立法層面提供相應(yīng)的法律支撐。這就需要對以往的我國立法體制進(jìn)行完善，在重視縱向維度層面上下級行政區(qū)域及國家機(jī)關(guān)間的關(guān)系然的同時(shí)，也要兼顧到橫向?qū)用嬷衅叫械男姓^(qū)域之間的立法互動(dòng)，以往那種忽略平行行政區(qū)域之間立法聯(lián)系的偏向應(yīng)該被糾正。

2.1?我國現(xiàn)行立法體制分析

我國當(dāng)下的立法體制可歸納為“一元兩級多層次”，不同的立法主體享有的立法權(quán)限以及制定出的法律法規(guī)及規(guī)范性文件的效力也不盡相同。所謂“一元”是指最高立法權(quán)也就是中央層面立法權(quán)只歸屬于全國人大及其常委會(huì)?！皟杉墶笔钦f國家層面的立法權(quán)只能分為中央與地方兩個(gè)級別?！岸鄬哟巍痹谒械牧⒎ㄖ?，最具多層次的是立法主體，由于立法主體不同，那么由不同主體制定出來的法律文件的效力自然也存在差異。我國是單一制國家結(jié)構(gòu)形式，在此結(jié)構(gòu)形式下設(shè)置的行政區(qū)劃，自然要涉及央地關(guān)系，故對區(qū)域協(xié)同立法模式的完善也應(yīng)在尊重現(xiàn)有的立法體制下進(jìn)行。

2.2?區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法的定位

學(xué)界關(guān)于如何定位區(qū)域協(xié)同立法，始終未能達(dá)成共識。有學(xué)者主張其應(yīng)作為一種獨(dú)立的法律形態(tài)存在，也有學(xué)者主張將其劃分為中央層面的立法。筆者認(rèn)為，區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法本質(zhì)上仍屬于地法立法范疇，在此前提下開始從央地關(guān)系的視角對區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法的功能定位展開深入剖析。實(shí)踐中關(guān)乎我國國家體制、國家結(jié)構(gòu)、內(nèi)政外交的事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)劃歸到中央立法層面，其他的一些非重要的事項(xiàng)可以分類交由地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。

在我國，地方性立法主要包括地方性法規(guī)及地方政府部門規(guī)章。根據(jù)《憲法》及《立法法》的規(guī)定，地方立法機(jī)關(guān)享有包括執(zhí)行性、自主性及先行性立法在內(nèi)的三種制定地方性法規(guī)的權(quán)限。但是無論地方實(shí)施哪一種立法種類權(quán)限，其必須遵循中央層面對其享有的制定立法規(guī)范文件權(quán)限范圍的限制。但區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法又極具特殊性，因?yàn)榭鐓^(qū)域問題的解決不僅依賴某個(gè)單一的行政區(qū)域立法就可以實(shí)現(xiàn)的，還需要多區(qū)域之間的協(xié)同配合。

3?央地關(guān)系視域下區(qū)域協(xié)同立法的理論辨析

實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展離不開區(qū)域協(xié)同立法模式的完善。至于何種模式更為適應(yīng)我國國情需要，理論界與實(shí)務(wù)界仍處在不斷的爭論之中。有學(xué)者建議采用區(qū)域共同立法模式。也有建議采用中央統(tǒng)一立法模式。立法模式是指立法機(jī)關(guān)在制定法規(guī)范過程中采用的具體立法方式或標(biāo)準(zhǔn)樣式。有學(xué)者主張區(qū)域協(xié)同立法模式可以采用協(xié)商立法的形式，也有學(xué)者主張可以嘗試中央授權(quán)立法模式、區(qū)域?qū)ｉT立法模式以及區(qū)域聯(lián)合的立法模式等。結(jié)合我國獨(dú)特的國家形式及“一元兩級多層次”的立法體制，實(shí)踐中大致可以將我國的區(qū)域立法模式概括為中央領(lǐng)導(dǎo)型以及地方（區(qū)域）自主型兩種模式。其中中央領(lǐng)導(dǎo)型包括中央統(tǒng)一立法及中央授權(quán)地方立法兩種模式，地方（區(qū)域）自主型模式又囊括示范協(xié)商、自主協(xié)商的兩種。

3.1?中央領(lǐng)導(dǎo)型立法模式

中央領(lǐng)導(dǎo)型立法又被稱為集權(quán)立法模式，是指國家中央權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)在立法過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，制定下出具有普遍效力的法律規(guī)范，是中央主導(dǎo)的自上而下的立法模式。學(xué)理上將中央領(lǐng)導(dǎo)型立法模式進(jìn)一步又分為兩種即中央統(tǒng)一立法模式與中央授權(quán)立法模式。

3.1.1?中央統(tǒng)一立法的模式

中央統(tǒng)一立法指中央出臺一部法律對跨越多個(gè)行政區(qū)劃的事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)制、處理。這一立法模式側(cè)重于從整體角度對區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行設(shè)計(jì)，結(jié)合中央政策建立起國家層面的協(xié)同立法機(jī)制。在緩解央地之間的矛盾沖突的同時(shí)，亦可促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的落地實(shí)施。實(shí)踐中由于我國各個(gè)不同區(qū)域的定位和發(fā)展模式都有較大差異，如長三角與京津冀的定位分別是協(xié)同化與一體化，發(fā)展站位不同，其對立法內(nèi)容的需求肯定也有較大差異。

3.1.2?中央授權(quán)立法模式

中央授權(quán)模式是指中央立法機(jī)關(guān)主要為全國人大及其常委會(huì)通過特別授權(quán)方式將立法權(quán)適度賦予特定區(qū)域的立法機(jī)構(gòu)，當(dāng)然這種特殊的跨多個(gè)獨(dú)立區(qū)域的授權(quán)立法模式還并未出現(xiàn)。相比較而言，這種模式似乎更具可行性，在節(jié)省中央的人力、財(cái)力的同時(shí)，也可以使得地方結(jié)合本地實(shí)際制定出適用性更高的法律法規(guī)。但這種模式的問題在于，人大及其常委會(huì)通過授權(quán)的方式下放立法權(quán)會(huì)面臨著合法性的質(zhì)疑，容易造成與《立法法》中的有關(guān)規(guī)定相沖突。

3.2?地方自主立法的模式

地方立法所具有的優(yōu)勢，是針對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的問題進(jìn)行立法，在維護(hù)現(xiàn)有立法體制穩(wěn)定的前提下，充分發(fā)揮出地方立法的主動(dòng)性、積極性。地方（區(qū)域）自主型立法模式也叫分權(quán)主導(dǎo)型立法模式，是與集權(quán)主導(dǎo)型立法模式相對應(yīng)的，包括地方自主協(xié)商立法和地方示范立法兩種。

3.2.1?地方自主協(xié)商立法模式

這種模式是指區(qū)域內(nèi)的立法主體相互協(xié)商，依據(jù)法定的程序進(jìn)行立法。由于我國單一制的國家結(jié)構(gòu)及特殊立法體制的限制，我國現(xiàn)行法范圍內(nèi)尚沒有跨區(qū)域立法機(jī)關(guān)這一立法主體。因此，對于跨越不同行政區(qū)劃邊界的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題的解決就要相關(guān)各方進(jìn)行合作，在不打破既有的行政區(qū)劃以及立法體制下進(jìn)行協(xié)商立法，通過加強(qiáng)各個(gè)單一行政區(qū)劃之間的合作，在不創(chuàng)設(shè)新的立法主體的情況下使區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法更具有實(shí)際操作性。

3.2.2?地方示范協(xié)商立法模式

“借助某一地的立法向其他地區(qū)提供示范性的樣板，其他地區(qū)根據(jù)這一樣板結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行立法?！笔菍@一模式最經(jīng)典的概括。這種模式是注重某省或者地區(qū)的立法的作用，在我國的省、自治區(qū)、直轄市在橫向上政治地位平等，該方案實(shí)施過程中應(yīng)允許各地就某個(gè)立法事項(xiàng)充分協(xié)商，在達(dá)成一致意見后，確定最終示范性文件提供給其他的省份，然后再由各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情形進(jìn)行變通規(guī)定。

4?央地關(guān)系視域下區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法的模式構(gòu)建

區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法模式的科學(xué)設(shè)置應(yīng)立足于我國實(shí)際，遵循先易后難、由簡到繁的基本理念。采用由協(xié)商、協(xié)議的松散合作再到緊密合作的區(qū)域立法協(xié)同路徑。考慮到我國特殊的國情及社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，可將我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略分為以下三個(gè)實(shí)施階段：

（1）從長期來看，我們?nèi)蕴幱趨^(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的第一階段，這一階段主要表現(xiàn)為各個(gè)區(qū)域之間解決跨域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化保護(hù)等問題，更多的是采用簡單的信息交流的方式，重點(diǎn)聚焦在水平方向上的協(xié)調(diào)治理，不同區(qū)域管理主體之間達(dá)成的協(xié)議或者約定缺乏較強(qiáng)的約束力，分散性突出。但隨著我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)深入推進(jìn)，不同地區(qū)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)性會(huì)逐步加強(qiáng)。

（2）此種背景下，便會(huì)進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的第二階段，此時(shí)區(qū)域發(fā)展問題的立法保護(hù)的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為主不同區(qū)域之間達(dá)成的協(xié)議約束力比較強(qiáng)，聚焦性高，規(guī)范性和約束力都比較強(qiáng)。

（3）在協(xié)同立法的第三階段，則應(yīng)嘗試突破我國現(xiàn)行立法體制，從法律層面對區(qū)域作為一級獨(dú)立的立法主體地位做出確認(rèn)。

4.1?區(qū)域發(fā)展協(xié)同立法第一階段：堅(jiān)持地方自主協(xié)商模式

誠如前文所述，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的第一階段，區(qū)域之間處理相應(yīng)問題應(yīng)尊重區(qū)域內(nèi)各個(gè)單行行政區(qū)域的意見，由區(qū)域內(nèi)的橫向行政主體進(jìn)行協(xié)商處理。目前區(qū)域協(xié)同立法在我國還處于初步探索階段，尚沒有成熟的立法經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，《憲法》《立法法》對區(qū)域聯(lián)合立法的主體、職責(zé)并未作出規(guī)定。因此，此種背景下應(yīng)堅(jiān)持沿著由繁到簡的路徑穩(wěn)步推進(jìn)。值得注意的是在區(qū)域內(nèi)不同立法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)同立法協(xié)商時(shí)，必須厘定清楚地方立法事項(xiàng)內(nèi)容以及區(qū)域間協(xié)同立法事項(xiàng)的范疇。現(xiàn)下符合我國《立法法》第72條、73條規(guī)定的屬于地方性事務(wù)，比如地方對環(huán)境問題治理享有立法權(quán)，但環(huán)境問題的跨行政區(qū)劃特征與環(huán)境司法的屬地化部門化特征十分明顯。因此，跨區(qū)域協(xié)同問題解決的立法，不僅僅是某一個(gè)單一的區(qū)域立法機(jī)關(guān)就能解決的問題，其不屬于某個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)的地方事務(wù)，而是部分轉(zhuǎn)變成多個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的共同事務(wù)。

4.2?區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法第二階段：堅(jiān)持國家層面授權(quán)支持的模式

此模式下中央層面根據(jù)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際需要設(shè)立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法委員會(huì)作為該機(jī)構(gòu)的常設(shè)組織，并出臺《區(qū)域協(xié)同發(fā)展促進(jìn)法》，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法模式完善提供相應(yīng)的法治支撐。同時(shí)，在中央層面可通過對《立法法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)修改，明確全國人大常委會(huì)可以通過授權(quán)的方式，將部分立法權(quán)力下放到跨越多個(gè)單一行政地方的區(qū)域，推動(dòng)跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題的解決。除此之外，除了《立法法》第8條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)可以由國家立法機(jī)關(guān)通過出臺解釋的方式，擴(kuò)大被授權(quán)的主體范圍。同時(shí)對可能涉及的區(qū)域立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職責(zé)等內(nèi)容作出明確的規(guī)定，以此保證這種授權(quán)立法模式的合法合理。

4.3?區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法第三階段：支持開展區(qū)域共同立法模式

法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器，應(yīng)該以社會(huì)發(fā)展作為其演化基礎(chǔ)。為加快推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程，在第二階段已經(jīng)取得中央部分授權(quán)的基礎(chǔ)上，由區(qū)域整體以立法者的身份制定適用于本區(qū)域的規(guī)范性法律文件。換言之，在國家立法即國家法律和地方性法規(guī)之間，有必要增加一個(gè)區(qū)域性法規(guī)的層級，在效力上高于地方性法規(guī)但低于國家法律，如此，既可以避免單個(gè)行政區(qū)域立法的狹隘性，又能克服國家統(tǒng)一立法對區(qū)域針對性不強(qiáng)的缺點(diǎn)。比如在各個(gè)區(qū)域發(fā)展融合日益緊密的前提下，京津冀地區(qū)可以成立相應(yīng)的立法機(jī)構(gòu)，針對某些特定的事項(xiàng)根據(jù)中央授權(quán)制定相應(yīng)的文件。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展第三階段所采用的立法模式仍是建立在前兩個(gè)發(fā)展階段已有的經(jīng)驗(yàn)積累之上，將區(qū)域作為一個(gè)整體進(jìn)行立法是協(xié)同立法模式的深度表現(xiàn)即區(qū)域共同立法。理解該問題的關(guān)鍵就在于如何對區(qū)域協(xié)同立法中的“區(qū)域”二字做出詮釋，我國現(xiàn)行《憲法》及《立法法》均未對“區(qū)域”二字進(jìn)行明確說明，有的學(xué)者主張區(qū)域是存在于中央與地方之間的又一獨(dú)立區(qū)域，不符合我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。但將區(qū)域共同立法視為地方層面的立法也未嘗不可，只需由全國人大常委會(huì)有針對性地以立法的方式來解決。如修改《立法法》在其中增加有關(guān)區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容或者以類似授權(quán)立法的方式，專門作出一個(gè)關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的決定。這樣既可以解決前述憲法層面存在的沖突，也可以使區(qū)域協(xié)同立法有法律依據(jù)，真正做到依法立法。

5?結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法作為一種全新的立法樣態(tài)，其既有屬于地方立法屬性的一面，也有屬于中央立法屬性的一面。區(qū)域協(xié)同立法模式問題的解決應(yīng)該結(jié)合我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展的三個(gè)不同的階段，分別采取協(xié)商立法模式、國家授權(quán)支持立法模式以及區(qū)域共同立法模式的方法。在充分尊重我國已有的單一制的國家結(jié)構(gòu)形式以及“一元兩級多層”的立法模式的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地解決區(qū)域協(xié)同立法過程中所遇到的各種問題，為實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。當(dāng)然，區(qū)域協(xié)同立法也并非萬能的，它無法徹底消除地方利益與國家利益之間的分歧，能解決的問題也僅限于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的某些領(lǐng)域。當(dāng)下如何在已有研究成果的基礎(chǔ)上，深化對區(qū)域協(xié)同立法模式下央地事權(quán)關(guān)系配置的認(rèn)識，及在區(qū)域協(xié)同立法的三個(gè)不同階段進(jìn)行具體的制度建構(gòu)仍是應(yīng)繼續(xù)關(guān)注和探討的重要內(nèi)容。

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