生活治理：農(nóng)村人居環(huán)境整治行動及其解釋

趙勇　慕良澤

摘要：農(nóng)村人居環(huán)境整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興與中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九大提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，黨的二十大再次作出部署：深入推進(jìn)環(huán)境污染防治，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。在鄉(xiāng)村公共治理場域，國家、鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民作為重要的結(jié)構(gòu)力量與實踐主體，共同推動農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。S省農(nóng)村人居環(huán)境整治實踐說明：依托國家高位推動、地方政府專項部署與生活場域機(jī)制構(gòu)建的耦合作用，農(nóng)村人居環(huán)境整治行動逐步深入農(nóng)民日常生活，實現(xiàn)與農(nóng)民以家戶為核心的生產(chǎn)生活方式“對接”。在這一過程中，國家治理資源遵循“中國式現(xiàn)代化”的發(fā)展邏輯，持續(xù)重塑農(nóng)民生活空間，以家戶為治理單元規(guī)范農(nóng)民生活秩序，并通過現(xiàn)代化改造形塑農(nóng)民生活實踐，進(jìn)一步賦能農(nóng)民主體參與，從而建立起治理的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境；整治行動；生活治理；中國式現(xiàn)代化

中圖分類號：D6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：1004-3160（2023）04-0082-12

一、問題提出與文獻(xiàn)梳理

黨的二十大報告提出，堅持把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點和落腳點[1]。農(nóng)村人居環(huán)境整治是實現(xiàn)農(nóng)民對美好生活向往的重要保障，更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興與中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2021年12月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，提出要深入學(xué)習(xí)、全面推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，以農(nóng)村廁所革命、生活污水、垃圾治理、村容村貌提升為重點，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、建設(shè)美麗中國提供有力支撐。[2]黨的二十大再次作出部署：深入推進(jìn)環(huán)境污染防治；推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。

在鄉(xiāng)村公共治理場域，國家、鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民作為重要的結(jié)構(gòu)力量與實踐主體，共同推動農(nóng)村人居環(huán)境整治行動深入開展。然而，有些地方在農(nóng)村人居環(huán)境整治中出現(xiàn)“政府干、農(nóng)民看”的實踐困境，農(nóng)民成為旁觀者。因此，新時代鄉(xiāng)村公共治理如何有效調(diào)適國家治理邏輯與農(nóng)民生活邏輯的內(nèi)在張力，如何在國家積極介入背景下有效調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，上述問題促成了本研究的展開和深入。

在國家治理現(xiàn)代化背景下，農(nóng)村人居環(huán)境整治行動成為新時代鄉(xiāng)村公共治理的重要議題。圍繞此議題，學(xué)術(shù)界取得了較為豐富的研究成果，主要涉及以下三個方面：

其一，基于“鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化”研究視角。從環(huán)境社會學(xué)看，傳統(tǒng)農(nóng)耕社會是一個小范圍內(nèi)保持物質(zhì)與能量循環(huán)穩(wěn)定的有機(jī)體。其中，傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式自然延續(xù)、國家道德倡導(dǎo)與農(nóng)民內(nèi)在生活規(guī)范，三者構(gòu)成農(nóng)村生產(chǎn)生活廢棄物循環(huán)利用的內(nèi)在推動力[3]?，F(xiàn)代化促使農(nóng)村逐步從生存型社會向生產(chǎn)型社會過渡，無機(jī)物產(chǎn)品的大量生產(chǎn)與消費導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境問題日益凸顯。這不僅是一個經(jīng)濟(jì)或技術(shù)層面的環(huán)境問題，更是一個多層次、結(jié)構(gòu)化的鄉(xiāng)村社會發(fā)展問題。“鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化”框架為研究農(nóng)村人居環(huán)境整治提供了分析視角，但并未深入研究鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化進(jìn)程中國家的重要推動作用。

其二，基于“國家治理”研究視角。農(nóng)村人居環(huán)境整治行動遵循科層關(guān)系下的行政推進(jìn)，依托政績導(dǎo)向的壓力型體制、“條塊化”組織體系與技術(shù)官僚開展整治行動[4]。步入新時代，以黨政治理結(jié)構(gòu)為運作核心，以政治任務(wù)為主要目標(biāo)、以黨規(guī)黨紀(jì)為約束、以技術(shù)治理為驅(qū)動的一種泛科層化的新“壓力型體制”逐漸成形[5]。為有效統(tǒng)合科層體制下相對分割的條塊結(jié)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制借助政治壓力傳導(dǎo)、職責(zé)結(jié)構(gòu)調(diào)整與協(xié)作風(fēng)險控制，逐步強(qiáng)化了條塊聯(lián)動[6]。同時，“項目下鄉(xiāng)”作為推動農(nóng)村人居環(huán)境整治的基本手段，需要科層體系與鄉(xiāng)村社會有效銜接，以此提升治理效能[7]。從“國家治理視角”看，國家作為推動農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體，自上而下推動治理資源輸入鄉(xiāng)村社會。但是，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村日常生活的物質(zhì)基礎(chǔ)與農(nóng)民行為慣性等因素較少納入國家治理視域。

其三，基于“農(nóng)民日常生活”研究視角。相關(guān)研究認(rèn)為，鄉(xiāng)村日常生活是常態(tài)性、基礎(chǔ)性和穩(wěn)固性的社會生活，不易撼動[8]。其中，農(nóng)民日常生活結(jié)構(gòu)是開展鄉(xiāng)村治理的實踐基礎(chǔ)，更是國家“硬規(guī)則”與“軟治理”的耦合場域，凸顯日常生活的政治意蘊(yùn)[9]。同時，從生活場域的實際問題出發(fā)，有研究試圖從“農(nóng)民集體不作為”“治理過密化”等層面探討農(nóng)村人居環(huán)境整治的生活邏輯[10-11]。

筆者對上述研究的梳理發(fā)現(xiàn)，既有研究主要聚焦于宏觀性的國家社會轉(zhuǎn)型與微觀性的農(nóng)民日常生活，并未形成中觀場域的研究框架。同時，農(nóng)村人居環(huán)境整治是國家、鄉(xiāng)村社會與農(nóng)民的互動調(diào)適過程，需要在國家治理現(xiàn)代化背景下理解農(nóng)民日常生活的現(xiàn)代性特征。其中，農(nóng)村人居環(huán)境整治行動具有中國式基層治理現(xiàn)代化的基本特征，又彰顯出國家對改善農(nóng)民生活條件的現(xiàn)實關(guān)懷?；诖?，本研究試圖建構(gòu)“生活治理”中觀解釋框架，通過剖析農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的實踐過程，將國家治理與農(nóng)民日常生活有效聯(lián)結(jié)，進(jìn)一步闡釋農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的政治意蘊(yùn)與實踐邏輯，并對“如何實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境治理有效”這一鄉(xiāng)村公共治理問題作出嘗試性回答。

二、整治行動與分析框架

（一）整治行動

在黨中央、國務(wù)院決策部署下，全國各地積極開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。從全國范圍來看，農(nóng)村人居環(huán)境整治呈現(xiàn)出地域性、非均衡性和復(fù)雜性。比較而言，中部農(nóng)村地區(qū)保留著較為完整的村莊樣態(tài)，公共事務(wù)上附著較為復(fù)雜的人情關(guān)系，村莊內(nèi)部的情感、關(guān)系、權(quán)力和利益等要素交織于農(nóng)民日常生活交往中。此外，由于中部地區(qū)的地理環(huán)境具有過渡性特征，農(nóng)村人居環(huán)境問題涉及面廣，整治難度較大。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)村人居環(huán)境整治行動指明了方向。經(jīng)過農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，但與人民美好生活需要還有差距。2021年12月，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動接續(xù)實施。從地方層面看，中部地區(qū)S省將2021年確定為農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動的開局之年①，以此確保各項重點任務(wù)如期完成，各項整治措施落到實處。2021年4月29日，S省開展農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治百日攻堅專項行動，圍繞“交通沿線”“村莊街巷”“田間地頭”“農(nóng)戶庭院”四個重點區(qū)域，針對“亂搭亂建”“亂堆亂放”“亂扔亂倒”（以下簡稱“六亂”）六個重點問題開展專項整治。伴隨農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治百日攻堅專項行動的動員部署與持續(xù)推進(jìn)，各地市、各縣區(qū)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)與部門協(xié)作，壓實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，動員群眾參與，引導(dǎo)農(nóng)民養(yǎng)成良好生活習(xí)慣。同時，各地區(qū)逐步建立城鄉(xiāng)一體化保潔機(jī)制，實施獎懲激勵機(jī)制，積極探索群眾監(jiān)督機(jī)制，常態(tài)化推進(jìn)鄉(xiāng)村清潔行動。

自農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治百日攻堅專項行動開展以來，中部S省100多個縣（市、區(qū)）近2萬個行政村聚焦四個重點區(qū)域，針對六個重點問題，累計投入資金28.6億元②。工作層面形成“以縣為戰(zhàn)、以村為體、以戶為基”的工作機(jī)制。同時，督導(dǎo)層面形成跨級督導(dǎo)、暗訪督查、現(xiàn)場推進(jìn)會、視頻曝光等全方位督導(dǎo)機(jī)制?；诖?，多縣（市、區(qū)）因地制宜地構(gòu)建了相對健全的長效機(jī)制。例如，“愛心超市”積分兌換、門前“三包”、紅黑榜、最美庭院和星級文明戶評選等激勵機(jī)制。從整治成效看，S省農(nóng)村人居環(huán)境得到明顯改善。其中，行動效能主要表現(xiàn)為村莊環(huán)境由“臟亂差”向“潔凈美”轉(zhuǎn)變、農(nóng)民群眾由被動參與向積極參與轉(zhuǎn)變、工作機(jī)制由專項行動向長效治理轉(zhuǎn)變。

（二）分析框架

作為農(nóng)村公共產(chǎn)品，農(nóng)村人居環(huán)境與農(nóng)民日常生活深度互嵌，呈現(xiàn)出私人性與公共性的疊加樣態(tài)。從治理實踐看，農(nóng)村人居環(huán)境整治是國家對農(nóng)民生活的現(xiàn)代化治理，蘊(yùn)含民生政治新內(nèi)涵[12]。伴隨中國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，黨和國家的治理目標(biāo)逐步以滿足人民的美好生活需要為取向。在此背景下，鄉(xiāng)村公共治理的生活轉(zhuǎn)向基于國家積極介入與政府有效治理的實踐背景，通過國家對農(nóng)民生活的嵌入式治理，彰顯國家治理實踐與農(nóng)民訴求表達(dá)的政治意蘊(yùn)。因此，國家治理邏輯與農(nóng)民生活邏輯的內(nèi)在張力需要一個中觀治理視角加以檢視。比較而言，中觀視角注重整體主義和個體主義之間的連續(xù)與“過渡”，能夠有效地將微觀實踐和宏觀價值、居民認(rèn)知等要素有機(jī)聯(lián)系起來[13]。

作為國家推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要切面，日常生活場域不僅是國家政策介入農(nóng)民生活的實踐空間，更是滿足農(nóng)民美好生活需要的基本單元。比較而言，以往研究對“生活治理”更多聚焦于“制度生活”“黨建引領(lǐng)”“制度變遷”“生活國家”等視角?；诖?，本研究試圖建構(gòu)農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的“生活治理”中觀分析框架，以中國式基層治理現(xiàn)代化為實踐背景，以農(nóng)民日常生活為實踐場域，以農(nóng)村人居環(huán)境整治行動為實踐脈絡(luò)，試圖闡釋國家治理邏輯與農(nóng)民生活邏輯之間的結(jié)構(gòu)張力。從互動過程來看，這一分析框架主要聚焦國家高位推動、地方專項部署和農(nóng)民主體參與三個維度。具體而言，在高位推動層面，國家通過何種方式實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的有效推進(jìn)，進(jìn)而將國家治理勢能縱向傳導(dǎo)到基層社會；在專項部署層面，地方政府借助何種體系化的動員機(jī)制和工作機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的層層推動，層層落實；在主體參與層面，農(nóng)村人居環(huán)境整治行動如何建構(gòu)長效機(jī)制，進(jìn)而保障治理效能的長效化與制度化。依托國家治理勢能導(dǎo)入、地方政府治理實踐與生活場域長效機(jī)制構(gòu)建的耦合作用，國家治理資源有效嵌入農(nóng)民日常生活。通過對這一過程機(jī)理的分析，試圖剖析國家對農(nóng)民生活的現(xiàn)代化治理邏輯。也可以說，國家借助科層組織體系推動農(nóng)村人居環(huán)境整治行動全面開展，直達(dá)農(nóng)民生活場域，并與農(nóng)民生活持續(xù)互動與調(diào)適，不斷回應(yīng)農(nóng)民美好生活需求。

三、農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的過程機(jī)理

在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家治理持續(xù)介入農(nóng)民日常生活。其中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略旨在使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展獲得更多的建構(gòu)性、國家性和社會性[14]。

（一）高位推動：國家治理的政治勢能導(dǎo)入

依托戰(zhàn)略與政策的持續(xù)互動與有機(jī)銜接，農(nóng)村人居環(huán)境整治行動實現(xiàn)高位推動。其中，國家戰(zhàn)略成為地方政府推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的行動引領(lǐng)。同時，體系化的政策配套為農(nóng)村人居環(huán)境整治行動提供有力抓手。依托層級化治理政策，科層主體根據(jù)權(quán)力位階逐級強(qiáng)化政治勢能[15]。

1.國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)農(nóng)村人居環(huán)境整治行動

國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推動農(nóng)村人居環(huán)境整治的“一體化”框架，彰顯了黨中央對農(nóng)村人居環(huán)境改善的總體布局和戰(zhàn)略規(guī)劃。改善農(nóng)村人居環(huán)境，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)，更是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略和全局高度作出的重大決策部署。黨的十九大報告正式提出“開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動”。自此，農(nóng)村人居環(huán)境整治行動成為國家自上而下部署推動的重點工作。2018年，國務(wù)院辦公廳制定了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，并于2021年在三年集中整治行動基礎(chǔ)上接續(xù)出臺了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》。從2018年至今，中央“一號文件”始終對農(nóng)村人居環(huán)境整治行動提供戰(zhàn)略指導(dǎo)。其中，整治提升方向從農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌逐步過渡到農(nóng)村廁所革命、生活垃圾源頭分類和設(shè)施管護(hù)機(jī)制等方面；整治行動主體從政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)、多元主體參與。

從國家戰(zhàn)略層面看，農(nóng)村人居環(huán)境整治是黨政聯(lián)合推動的治理實踐。一方面，國家戰(zhàn)略驅(qū)動地方政府的公共政策執(zhí)行，為農(nóng)村人居環(huán)境整治行動創(chuàng)設(shè)基本框架；另一方面，國家戰(zhàn)略將“以人民為中心”的價值取向進(jìn)一步具象化，彰顯中國共產(chǎn)黨的使命要求，擘畫人民群眾的美好生活。在國家戰(zhàn)略的高位推動下，S省學(xué)習(xí)借鑒浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，大力實施農(nóng)村生活垃圾治理、生活污水處理、廁所革命、村容村貌提升和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物資源化利用等“五大提升行動”，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，全面提升鄉(xiāng)村宜居水平。同時，全省范圍內(nèi)開展農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治百日攻堅專項行動，并對重點區(qū)域（交通沿線、村莊街巷、田間地頭和農(nóng)戶庭院）、重點問題（亂搭亂建、亂堆亂放和亂扔亂倒）進(jìn)行專項整治。在整治行動全過程中，國家戰(zhàn)略為整治行動持續(xù)提供戰(zhàn)略規(guī)劃、行動引領(lǐng)與發(fā)展動能。

2.政策體系為農(nóng)村人居環(huán)境整治行動提供有力抓手

從政策發(fā)文來看，黨政聯(lián)合發(fā)文將公共政策上升為黨的議題，提高了公共政策的政治位階，進(jìn)而誘發(fā)或催化地方政府的政策變現(xiàn)過程[16]。同時，中國公共政策體系具有高度層級化特點，依托科層體制的多層級治理使國家戰(zhàn)略持續(xù)轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行效能。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下，黨和政府通過構(gòu)建體系化的公共政策，逐步實現(xiàn)治理目標(biāo)。比較而言，公共政策過程是基層落實，是行政執(zhí)行，更是領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的體現(xiàn)[17]。實地考察發(fā)現(xiàn)，S省農(nóng)村人居環(huán)境整治政策呈現(xiàn)密集化和體系化特征。縱向來看，省市縣鄉(xiāng)根據(jù)地方實際情況逐級細(xì)化與完善農(nóng)村人居環(huán)境整治行動方案。橫向來看，各級相關(guān)部門合力推進(jìn)整治行動，形成部門之間互相配合的差異化政策。例如，住建部門負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾和建筑垃圾治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)面源污染治理等。

在公共政策的科層落實中，各級政府持續(xù)推動政策轉(zhuǎn)換與政策細(xì)化，以期解決上級政策與地方性差異之間的矛盾與沖突，進(jìn)而實現(xiàn)公共政策與基層治理體系的深度契合。其中，作為科層體系的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的執(zhí)行者和落實者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面對政策的落實和細(xì)化直接決定公共政策效能。然而，面對財權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府漸次倚重對制度性資源的技術(shù)化調(diào)配，塑造鄉(xiāng)村“責(zé)任共同體”，推進(jìn)政策落地[18]。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策框架內(nèi)充分發(fā)揮簡約治理功能，挖掘鄉(xiāng)村社會治理資源，保持鄉(xiāng)村公共治理的自主性和靈活性[19]。

（二）專項部署：地方政府的百日攻堅行動

在國家高位推動下，S省部署全方位、立體化的農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治百日攻堅專項行動，積極推動農(nóng)村人居環(huán)境整治。

1.在組織層面，自上而下成立領(lǐng)導(dǎo)小組，推動條塊協(xié)同

條塊分割是中國政治體制的顯著特征，“條條”與“塊塊”各有分工、互相制約。在科層體制內(nèi)，條塊關(guān)系是影響基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素?；诖?，如何有效整合條塊關(guān)系成為高效推動專項行動的關(guān)鍵。地方政府自上而下成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一制定行動方案，完善工作機(jī)制，壓實主體責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)小組作為一個“多功能性”機(jī)制被廣泛運用于各種治理事務(wù)中，有效促使條塊關(guān)系從分割走向協(xié)同，形成條塊統(tǒng)籌的實踐圖景[6]。其中，一方面，領(lǐng)導(dǎo)小組通過黨政聯(lián)合強(qiáng)化執(zhí)行效能。以小組政治促進(jìn)橫向部門協(xié)同，以委托代理實現(xiàn)縱向?qū)蛹壜?lián)動，通過破解碎片化的權(quán)威體制，實現(xiàn)對農(nóng)村人居環(huán)境治理的部署推進(jìn)。另一方面，借助領(lǐng)導(dǎo)小組的跨層級治理倒逼條塊協(xié)同。在農(nóng)村人居環(huán)境整治行動中，跨層級治理通過現(xiàn)場督導(dǎo)、工作隊駐村和督查組下沉等手段，打破傳統(tǒng)科層制運行體系，進(jìn)一步提升整治行動效能。S省農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)導(dǎo)小組成立暗訪督察組，圍繞各縣（市、區(qū)）的整治推進(jìn)情況開展督察活動3次。同時，T市定期召開動員會、推進(jìn)會、觀摩會，并組建暗訪組，針對農(nóng)村人居環(huán)境整治情況開展常態(tài)化跨級督導(dǎo)。跨層級治理與層級性治理構(gòu)成互補(bǔ)關(guān)系，兩者相互支持、相互促進(jìn)。從市級層面看，S省整治行動過程中所有地級市均成立農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治百日攻堅專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組，并由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長。通過專題會議安排部署縣區(qū)成立工作領(lǐng)導(dǎo)組，形成市縣鄉(xiāng)村四級同部署、同安排工作格局，進(jìn)一步提升整治效能。此外，不少縣區(qū)專門設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，抽調(diào)縣委辦、縣政府辦及自然資源、住建、交運、水務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)等部門骨干人員組成。在職能層面，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主要負(fù)責(zé)專項行動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推動、政策保障和監(jiān)督考核等相關(guān)工作。

2.在工作層面，建立“以縣為戰(zhàn)、以村為體、以戶為基”的工作機(jī)制

政治動員是中國共產(chǎn)黨整合社會階層利益、將政治主張轉(zhuǎn)化為國家政策的重要手段。縱向來看，通過建立“市級統(tǒng)籌、縣為主體、鄉(xiāng)村具體實施”的農(nóng)村人居環(huán)境整治工作體系，開展廣泛政治動員，試圖形成壓力倒逼與積極治理的雙重治理路徑。同時，S省吸納第三方機(jī)構(gòu)全過程參與“六亂”整治工作，包括“六亂”整治標(biāo)準(zhǔn)制定、整治調(diào)度通報、問題曝光視頻制作、檢查評估指標(biāo)設(shè)計和整治成效檢查驗收等方面。S省農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治指標(biāo)體系為專項行動搭建框架、明確方向與提升效能，在縣級、村級和戶級層面的工作推動和驗收評估中發(fā)揮了重要作用（表1）。第一，在縣級層面，通過強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，細(xì)化工作措施，全方位推動組織動員、工作落實、督促檢查和鞏固提升等多環(huán)節(jié)工作。以Y縣為例，自農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治專項行動開展以來，Y縣接續(xù)開展工作動員會、部署推進(jìn)會、整治觀摩會、現(xiàn)場推進(jìn)會、整治評分會和經(jīng)驗交流會等多類型、多維度的部署動員。第二，在村莊層面，基層政府積極尋求與村級組織合作，吸納社會資源參與治理過程。同時，通過強(qiáng)化村級宣傳引導(dǎo)和黨員示范引領(lǐng)，激活農(nóng)民主體參與。在農(nóng)戶層面，以農(nóng)戶為治理單元是有效推進(jìn)工作的實踐路徑。Y市在農(nóng)村人居環(huán)境整治中積極探索“三包聯(lián)”制度，即“市直部門包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)干部包村、村干部包戶”。村兩委干部實行分片包戶，提高群眾參與“六亂”整治的自覺性、主動性和積極性，逐步建立共治共建共享的治理模式。

在基層治理場域，公共政策轉(zhuǎn)換是兼顧政策統(tǒng)一性與地方差異性的有效保障。依托縱向科層體系，縣級層面圍繞四個整治區(qū)域?qū)⑥r(nóng)村人居環(huán)境整治行動方案逐步細(xì)化，并將每項工作內(nèi)容明確到責(zé)任單位和配合單位，保證了部門間的權(quán)責(zé)明晰化。僅“村莊街巷”整治區(qū)域，縣級層面根據(jù)指標(biāo)體系將整治內(nèi)容細(xì)化為11項，涉及10個部門。訪談中G縣某鄉(xiāng)鄉(xiāng)長提到：“農(nóng)村人居環(huán)境整治的很多事都需要我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)來具體執(zhí)行，在不同事項上和縣里不同的部門對接。農(nóng)村的事其實很細(xì)很雜，人居環(huán)境更是，單單一個重點區(qū)域就會涉及不少部門?！保↙HJ20210721，G縣鄉(xiāng)長訪談）

3.在保障層面，加大督察考核力度，提升治理效能

在科層體制約束下，頂層設(shè)計與分層對接容易導(dǎo)致目標(biāo)偏差，而督查考核的功能在于將地方政策執(zhí)行納入督察范圍，使科層組織的總體意志自上而下得到貫徹。作為一種常態(tài)化的治理工具，高位督察考核逐步聚焦目標(biāo)治理導(dǎo)向，尋求將工作重心和主要精力放在后續(xù)整改和機(jī)制建設(shè)上，推動治理水平的結(jié)構(gòu)性提升。在S省農(nóng)村人居環(huán)境整治實踐中，督察考核體系成為提升執(zhí)行效能的重要保障，試圖以其系統(tǒng)性的高位干預(yù)與機(jī)制供給矯正“委托－代理”關(guān)系下的執(zhí)行偏差。具體而言，督察考核體系主要由三方面構(gòu)成：一是開展多層級、體系化的督察行動，包括現(xiàn)場督察、暗訪督導(dǎo)等。以暗訪督察為例，省鄉(xiāng)村振興局委托第三方機(jī)構(gòu)組成暗訪組，圍繞四個重點整治區(qū)域，采取“每市隨機(jī)抽取1個縣，每縣隨機(jī)走訪3個村”的原則開展暗訪督察。同時，各地級市積極開展自查自糾。T市對各縣（市、區(qū)）開展了7次暗訪督察，發(fā)現(xiàn)問題586個，并將農(nóng)村人居環(huán)境問題及時反饋給縣級政府，進(jìn)而倒逼責(zé)任落實，強(qiáng)化常態(tài)化督導(dǎo)。二是建立調(diào)度機(jī)制，及時研判，及時通報。S省“六亂”整治領(lǐng)導(dǎo)小組要求各市將整治進(jìn)度和工作推進(jìn)情況匯總，分別于每月14日、28日填報S省人居環(huán)境“六亂”整治百日攻堅專項行動調(diào)度表。通過第三方機(jī)構(gòu)對各市工作推進(jìn)情況、市縣工作亮點、存在主要問題和下一步工作要求的匯總、分析與把脈，最終形成8期“六亂”整治情況通報。三是建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臓幭冗M(jìn)位機(jī)制。2021年9月，S省農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治領(lǐng)導(dǎo)小組委托第三方機(jī)構(gòu)對各縣（市、區(qū)）的專項行動成效展開全面抽查驗收。按照“縣級自查、市級驗收、省級抽查”三個環(huán)節(jié)分值權(quán)重分別為10%、30%、60%計算，3項綜合得分作為各縣最終評價結(jié)果。綜合農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)現(xiàn)狀、工作難易程度、推進(jìn)力度等因素，分三類呈現(xiàn)評價結(jié)果，三類縣根據(jù)分值高低，最終評出10個優(yōu)秀“先行示范縣”、9個優(yōu)秀“整體推進(jìn)縣”和13個優(yōu)秀“重點幫扶縣”。

（三）主體參與：生活場域的長效機(jī)制構(gòu)建

從治理過程看，國家資源下鄉(xiāng)與地方專項行動離不開農(nóng)民日常生活場域。在短期考核壓力下，基層政府成為農(nóng)村人居環(huán)境整治的主要行動者，而農(nóng)民則逐步成為客體?；诖耍乱惠嗈r(nóng)村人居環(huán)境整治試圖通過長效機(jī)制推動外部資源與農(nóng)民生活的深度耦合。

1.長效機(jī)制構(gòu)建與選擇

從國家決策部署到地方專項行動來看，長效機(jī)制的構(gòu)建始終作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點。傳統(tǒng)農(nóng)村人居環(huán)境整治模式往往依賴政府資源輸入與政治動員，呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)”特征。由于農(nóng)村人居環(huán)境整治的長期性與復(fù)雜性，政府治理遭遇成本過高、持續(xù)性弱化等諸多困境，呈現(xiàn)“政府干、農(nóng)民看”的局面，難以有效解決農(nóng)村人居環(huán)境整治問題[20]。而長效機(jī)制構(gòu)建成為重要治理手段，通過機(jī)制嵌入、整合動員與主體合作，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境治理有效。從S省治理實踐看，長效機(jī)制作為農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的重要內(nèi)容，可以歸納為正向激勵類、負(fù)向約束類和賦權(quán)自主類（表2）。

具體而言，“正向激勵類”主要包括積分超市、星級文明戶評選、最美庭院評選、紅黑榜（紅榜）等機(jī)制。以Y縣P村的愛心超市積分制為例，愛心超市物品主要來源于幫扶單位撥付或社會愛心人士捐贈資金，由村委會根據(jù)村民實際需求購置。積分主要包括公共衛(wèi)生責(zé)任區(qū)積分（1分）、庭院衛(wèi)生積分（1分）、個人衛(wèi)生和精神面貌積分（1分）、發(fā)展內(nèi)生動力積分（2分）和志愿服務(wù)積分（5分）等五項指標(biāo)。由駐村工作隊組織，村兩委干部、黨員代表和群眾代表組成評比組，每月評選一次。經(jīng)評選合格的，填寫積分項目評定表，并對評選結(jié)果進(jìn)行公示，公示期滿無異議的由考評組發(fā)放積分券（1積分兌換1元生活品）。同時，愛心超市初步建立了物資入庫、積分考評、物資兌換、臺賬管理等制度。但訪談中村書記提到：“這個積分制開始效果挺好，每個月都評選，村里定期采購生活品。這是一筆不小的費用，后來縣里邊的資金也不及時，有時沒辦法到賬?！保╓Y20210712，Y縣村干部訪談）可見，財政資金持續(xù)性成為積分制運行的重要基礎(chǔ)?！柏?fù)向約束類”主要包括村規(guī)民約、巡察督導(dǎo)制等。例如G縣強(qiáng)化考核功能，村居考核與年底考核掛鉤，進(jìn)一步提高各村居“六亂”整治工作的積極性，對不作為、慢作為、落實不力、整改不力的村居或個人嚴(yán)肅問責(zé)?！百x權(quán)自主類”機(jī)制主要包括門前三包制、路長制、網(wǎng)格制和自組織建設(shè)等。L縣G村探索人居環(huán)境整治網(wǎng)格化管理，將全村劃分為6個網(wǎng)格片區(qū)，衛(wèi)生網(wǎng)格長全部由班子成員擔(dān)任，以戶為單位劃分公共衛(wèi)生責(zé)任區(qū)和設(shè)施設(shè)備管護(hù)責(zé)任點。同時，明確專人監(jiān)督，確保達(dá)到“六無”目標(biāo)，即無暴露垃圾、無亂貼亂畫、無散養(yǎng)家禽、無亂搭亂建、無亂堆亂放、無污水亂排。

2.長效機(jī)制的生活邏輯

作為持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要手段，長效機(jī)制呈現(xiàn)出漸進(jìn)性、生活性和參與性，其效能發(fā)揮離不開鄉(xiāng)村資源內(nèi)生能力、精英帶動示范與鄉(xiāng)村知識傳統(tǒng)。從S省長效機(jī)制運行實踐看，正向激勵類機(jī)制、負(fù)向約束類機(jī)制及賦權(quán)自主類機(jī)制試圖通過農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治與農(nóng)民生活的深度耦合。具體而言，正向激勵類機(jī)制通常借助適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵與榮譽(yù)激發(fā)農(nóng)民參與意識。后現(xiàn)代公共行政話語理論將自主參與表達(dá)為一種“積極主動甚至熱情參與”的精神。自主參與精神的生成，既受到自發(fā)性因素的影響，也需要外部刺激的誘致[21]。負(fù)向約束類機(jī)制試圖在鄉(xiāng)村社會場域構(gòu)建“軟壓力”，強(qiáng)化對農(nóng)民的監(jiān)督與約束。賦權(quán)自主類機(jī)制通常建立在社會資本、公共規(guī)則以及自組織能力等社會基礎(chǔ)條件相對缺失的鄉(xiāng)村社區(qū)[22]。目前地方實踐以“自上而下”賦權(quán)居多，而內(nèi)源性發(fā)展實踐較少，未能充分發(fā)揮鄉(xiāng)村內(nèi)生動力[23]。正如埃利諾·奧斯特羅姆所說，在一種制度選擇的環(huán)境中，個人如何評價預(yù)期收益取決于個人所能得到的有關(guān)替代規(guī)則下的收益（或損失）的流量與繼續(xù)使用現(xiàn)有規(guī)則所產(chǎn)生的收益（或損失）的流量相比較的信息。[24]總體而言，長效機(jī)制有效構(gòu)建需要與農(nóng)民日常生活深度耦合。

四、農(nóng)村人居環(huán)境整治的生活邏輯與發(fā)展趨向

有研究指出，從治理過程審視，西方有限政府促使各種“非國家行動體”崛起。比較而言，中國治理進(jìn)程模糊了國家與其他行動體的行動界限。結(jié)合中國農(nóng)村人居環(huán)境整治實踐案例可以看出，中國鄉(xiāng)村治理是在“積極政府”的推動下借助科層組織將治理現(xiàn)代化延伸到個人生活，同時農(nóng)民在積極回應(yīng)和有效參與中有序?qū)崿F(xiàn)美好生活[25]。這一過程是國家權(quán)力加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會滲透的實踐表征，更是鄉(xiāng)村社會“國家化”的過程[26]。因此，農(nóng)村人居環(huán)境治理是自上而下的國家積極介入與自下而上的農(nóng)民美好生活向往共同作用的結(jié)果。與此同時，國家治理邏輯與農(nóng)民生活邏輯存在一定的結(jié)構(gòu)張力，需要持續(xù)互動與調(diào)適。

通過對S省農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的過程機(jī)理分析，本研究發(fā)現(xiàn)國家治理與農(nóng)民日常生活存在交互的聯(lián)動關(guān)系，試圖通過建構(gòu)“生活治理”中觀分析框架，實現(xiàn)國家治理邏輯與農(nóng)民生活邏輯的有效聯(lián)結(jié)。從國家治理邏輯看，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的“懸浮”特征造成國家與鄉(xiāng)村社會的相對分離[27]。進(jìn)入鄉(xiāng)村治理的“強(qiáng)國家階段”，國家力量持續(xù)進(jìn)入基層治理場域。伴隨治理資源輸入，國家通過高位持續(xù)推動、科層組織部署、長效機(jī)制構(gòu)建等多維實踐深度嵌入鄉(xiāng)村社會。從農(nóng)民生活邏輯看，鄉(xiāng)村社會是影響鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素[28]。鄉(xiāng)村日常生活在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中具有相對穩(wěn)定的內(nèi)核結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出農(nóng)民日常生活的整體性和延續(xù)性。基于此，新時代鄉(xiāng)村公共治理需要擺脫后稅費時代的資源依賴，試圖通過國家治理資源驅(qū)動鄉(xiāng)村社會動員網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步激活農(nóng)民主體參與積極性，使農(nóng)民真正成為農(nóng)村人居環(huán)境治理的在場者、參與者和受益者，通過國家治理實踐形塑農(nóng)民日常生活脈絡(luò)，避免國家資源遭遇“治理懸浮”。國家大量治理資源并沒有遵循“現(xiàn)代化”的資本邏輯與效率邏輯去改變村莊原有的治理基礎(chǔ)，而是不斷探索與農(nóng)民以家戶為核心的生產(chǎn)生活方式的“對接”。[29]正如習(xí)近平總書記所指出的：“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?！盵1]以“生活治理”為基本內(nèi)容的中國式基層治理現(xiàn)代化，側(cè)重現(xiàn)代生活理念的嵌入與現(xiàn)代生活規(guī)則的重塑。在這一過程中，需要關(guān)注國家資源嵌入與生活空間重塑、鄉(xiāng)村自主治理與生活秩序融合、農(nóng)民主體治理與生活實踐互構(gòu)三個維度的問題。

其一，國家資源嵌入與生活空間重塑。與傳統(tǒng)國家相比，現(xiàn)代國家汲取資源、分配資源、動員資源和運用資源的制度化能力得以強(qiáng)化[30]?？v向來看，治理資源借助國家高位推動與科層組織行動，源源不斷地輸入到鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民生活。國家嵌入農(nóng)民生活空間呈現(xiàn)出漸進(jìn)性和縱深性，從公共空間、半公共空間向私人空間梯次過渡。同時，農(nóng)民在私人空間的積極回應(yīng)與配合成為提升鄉(xiāng)村治理效能的關(guān)鍵要素。特別是在數(shù)字技術(shù)融入農(nóng)村人居環(huán)境整治的背景下，國家通過數(shù)字技術(shù)深度嵌入農(nóng)民的日常交往、情感表達(dá)和信息獲取等生活空間。

其二，鄉(xiāng)村自主治理與生活秩序融合。隨著國家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，大量治理任務(wù)需要行政村的配合，因而基層政府對村級組織衍生出強(qiáng)烈的治理訴求。然而，過度行政化的結(jié)果是“行政吸納自治”，進(jìn)一步遠(yuǎn)離群眾生活，弱化村級組織的自主治理能力與治理功能[31]。同時，治理秩序呈現(xiàn)出自上而下的行政規(guī)范逐步取代自下而上的自主動員。因此，如何提升鄉(xiāng)村自主治理能力成為農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要議題。從歷史底色探尋，家戶制是由來已久的本源性傳統(tǒng)，對農(nóng)村治理體系和治理能力具有深遠(yuǎn)影響。家戶是基礎(chǔ)性治理單元，通過家戶責(zé)任規(guī)范農(nóng)民生活秩序，對生活共同體的自主責(zé)任機(jī)制構(gòu)建具有內(nèi)生性作用。

其三，農(nóng)民主體治理與生活實踐互構(gòu)。農(nóng)村公共品的有效供給不僅需要國家資源的持續(xù)輸入，更需要農(nóng)民群體的積極參與。從日常生活視角看，農(nóng)民長期形成的生活習(xí)慣需要外部力量持續(xù)介入與引導(dǎo)。農(nóng)村人居環(huán)境整治本質(zhì)上是國家對農(nóng)民生活的現(xiàn)代化改造。換言之，農(nóng)民通過生活實踐的現(xiàn)代化改造，逐步形塑現(xiàn)代化和科學(xué)化的生活觀念?；诖?，農(nóng)村人居環(huán)境的有效治理需要持續(xù)提升農(nóng)民主體性和參與性，激發(fā)村民自治熱情［32]，賦能農(nóng)民生活實踐，推動治理資源進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為治理動能。

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責(zé)任編輯：詹花秀

收稿日期：2023-05-01

基金項目：國家社科基金重點項目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村發(fā)展型治理的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效能提升研究”（項目編號：22AZZ006）；清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士論文獎學(xué)金項目（項目編號：202212）

作者簡介：趙勇，男，河北衡水人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院/鄉(xiāng)村振興研究院研究人員、博士研究生，主要研究方向：基層治理與鄉(xiāng)村發(fā)展；慕良澤，男，甘肅慶陽人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院/鄉(xiāng)村振興研究院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：鄉(xiāng)村治理與公共政策。

①根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范，本文對出現(xiàn)的地名、人名以及收集到的文件資料均進(jìn)行了學(xué)術(shù)化處理。

②數(shù)據(jù)根據(jù)《S省農(nóng)村人居環(huán)境“六亂”整治百日攻堅檢查驗收報告》整理。