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    邁向精細(xì)化立法

    2023-08-08 06:30:15馬光澤
    湖湘論壇 2023年4期
    關(guān)鍵詞:小切口立法

    摘要:在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下,“小切口”立法成為落實(shí)精細(xì)化立法理念、提升立法質(zhì)量的重要方式。當(dāng)下,“小切口”立法模式在各地得到普遍應(yīng)用,但由于缺乏立法經(jīng)驗(yàn),因此在實(shí)踐過(guò)程中面臨諸多困境。為有效紓解困境,在立法選題上,應(yīng)注意相似事項(xiàng)的歸類合并;在立法論證上,不僅應(yīng)考慮必要性條件,還應(yīng)兼顧可行性條件;在立法設(shè)計(jì)上,應(yīng)根據(jù)法條數(shù)量的多少來(lái)決定采用何種體例結(jié)構(gòu),并在注重規(guī)則性條款應(yīng)用的基礎(chǔ)上從假定條件、行為模式、法律后果三方面著手實(shí)現(xiàn)規(guī)范的具體化、精確化。

    關(guān)鍵詞:“小切口”立法;精細(xì)化立法;立法選題;立法論證;立法設(shè)計(jì)

    中圖分類號(hào):D90? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A? ? 文章編號(hào):1004-3160(2023)04-0105-10

    立法是全面依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)。立法質(zhì)量的提升,不僅需要補(bǔ)齊短板,實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域的立法全覆蓋,也需要從細(xì)節(jié)著手對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行精雕細(xì)琢。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“要研究豐富立法形式,可以搞一些‘大塊頭,也要搞一些‘小快靈,增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性?!盵1]“小切口”立法是“小快靈”立法形式的具體呈現(xiàn),具有問(wèn)題導(dǎo)向強(qiáng)、選題切入點(diǎn)小、篇幅結(jié)構(gòu)設(shè)置靈活、內(nèi)容細(xì)致具體等特征,是我國(guó)邁向精細(xì)化立法的有力工具。盡管各地都在積極推進(jìn)“小切口”立法,但從實(shí)踐觀察來(lái)看,“小切口”立法也面臨著諸多困境。在地方立法權(quán)擴(kuò)容的大背景下,為防止消極影響蔓延,亟須對(duì)這些困境予以紓解。

    一、“小切口”立法的興起邏輯

    “小切口”立法的興起具有繼承與批判的雙重邏輯。具言之,一方面,“小切口”立法繼承了地方立法所承載的對(duì)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)細(xì)化補(bǔ)充的功能;另一方面,“小切口”立法彰顯了對(duì)既有地方立法問(wèn)題的批判性反思,旨在通過(guò)立法創(chuàng)新來(lái)進(jìn)一步提升地方立法質(zhì)量。

    (一)地方立法的功能定位:立法的細(xì)化與補(bǔ)充

    1997年黨的十五大報(bào)告確立了“到二〇一〇年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的立法奮斗目標(biāo)[2]。經(jīng)過(guò)十多年的辛勤耕耘,2010年年底,“以憲法為統(tǒng)帥,以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干,由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”。[3]中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成在總體上解決了“有法可依”問(wèn)題,我國(guó)立法工作的重心轉(zhuǎn)向了提高立法質(zhì)量。具體來(lái)看,應(yīng)如何提高立法質(zhì)量?當(dāng)下一種較受追捧的技術(shù)路線是吸收整合路線,即為了增強(qiáng)法律法規(guī)的體系性、完備性和穩(wěn)定性,對(duì)先前零散化制定的法律法規(guī)加以吸收與整合,從而形成較為綜合的法律形式。比較典型的做法為法典化,如2021年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)民法典》。

    對(duì)于全方位提升立法質(zhì)量而言,僅堅(jiān)持吸收整合路線顯然是不夠的,因?yàn)槲照下肪€側(cè)重從宏觀層面對(duì)既有立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納與總結(jié),因此很難兼顧具體、細(xì)微的立法事項(xiàng)。對(duì)此種缺陷的彌補(bǔ)依賴于另外一條技術(shù)路線,即細(xì)化補(bǔ)充路線,該路線側(cè)重從微觀層面對(duì)法律規(guī)定較為模糊、抽象的地方進(jìn)行細(xì)化,對(duì)其存在的漏洞加以堵塞,以此增強(qiáng)法律的針對(duì)性、適應(yīng)性和可操作性。在細(xì)化與補(bǔ)充功能的發(fā)揮上,地方立法承擔(dān)著重要的角色,背后有兩方面的原因。第一,從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看,盡管我國(guó)屬于單一制國(guó)家,但由于我國(guó)地域遼闊且各地的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)情況不盡相同,因此由輻射全國(guó)的中央一級(jí)立法主體發(fā)揮細(xì)化與補(bǔ)充法律法規(guī)的功能并不現(xiàn)實(shí),這為地方立法的介入提供了客觀基礎(chǔ)。[4]150-151第二,從法律層面來(lái)看,2015年修改的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán),從而擴(kuò)大了地方立法的主體范圍,這為地方立法積極發(fā)揮細(xì)化與補(bǔ)充功能提供了合法依據(jù)。

    (二)“小切口”立法的興起:地方立法問(wèn)題的創(chuàng)新解決

    盡管地方立法在提升立法質(zhì)量上發(fā)揮著舉足輕重的作用,但在實(shí)踐過(guò)程中也面臨各種各樣的問(wèn)題。“小切口”立法作為一種新的立法模式提出來(lái)并得以推廣,在很大程度上正是為了解決地方立法實(shí)踐中出現(xiàn)的突出問(wèn)題。

    地方立法長(zhǎng)期存在以下兩個(gè)突出問(wèn)題。第一,地方立法對(duì)地情因素考慮不足,特色不明顯。作為單一制國(guó)家,我國(guó)之所以并非完全由中央進(jìn)行立法,而賦予地方一定的立法權(quán),主要原因在于各地往往有自己相對(duì)特殊的實(shí)際情況,也就是通常所說(shuō)的地情。[5]如果忽視地情,就容易抑制地方創(chuàng)新,削弱地方靈活處理特殊問(wèn)題的能力。這也是《立法法》將“從實(shí)際出發(fā)”確立為一項(xiàng)立法原則的主原因。地方立法對(duì)地情因素的考慮對(duì)應(yīng)的是地方立法特色,而現(xiàn)實(shí)中長(zhǎng)期存在的立法重復(fù)、立法抄襲問(wèn)題卻消解了地方立法特色,導(dǎo)致地方立法質(zhì)量堪憂。[6]如一些地方曲解不抵觸原則的本意,認(rèn)為必須完全與上位法保持一致才算遵守不抵觸原則,結(jié)果導(dǎo)致大量重復(fù)上位法的條款出現(xiàn)。[7]第二,地方立法過(guò)于粗疏,針對(duì)性、適應(yīng)性和可操作性不強(qiáng)。改革開(kāi)放伊始,作為加快法治建設(shè)的權(quán)宜之計(jì),“宜粗不宜細(xì)”原則曾對(duì)全國(guó)的立法工作產(chǎn)生了廣泛影響,鄧小平同志曾經(jīng)指出:“現(xiàn)在立法的工作量很大,人力很不夠,因此法律條文開(kāi)始可以粗一點(diǎn),逐步完善?!盵8]在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的背景下,立法需要承擔(dān)向精細(xì)化轉(zhuǎn)型的任務(wù),但一些地方的立法技術(shù)并未及時(shí)更新,在立法上貪大求全、立法條款的設(shè)計(jì)過(guò)于原則化,大大影響了立法實(shí)效。

    為解決地方立法長(zhǎng)期存在的上述問(wèn)題,亟須創(chuàng)立一種立法新模式,“小切口”立法應(yīng)運(yùn)而生?!靶∏锌凇绷⒎▌e開(kāi)生面,具有不同以往地方立法的鮮明特點(diǎn)。本研究以2022年3月30日由河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》為例來(lái)作具體分析。第一,“小切口”立法堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向,旨在有效解決社會(huì)問(wèn)題?!吧嗉馍系陌踩币恢笔侨嗣袢罕婈P(guān)注的熱點(diǎn),在新冠疫情影響下,該行業(yè)也是社會(huì)治理的難點(diǎn)。為了回應(yīng)社會(huì)期盼,《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的衛(wèi)生管理問(wèn)題作出了規(guī)定。第二,“小切口”立法以小問(wèn)題為切入點(diǎn),具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。與大包大攬、面面俱到的綜合型立法不同,《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》所要解決的是餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩的小問(wèn)題,是對(duì)餐飲服務(wù)從業(yè)人員衛(wèi)生管理問(wèn)題的進(jìn)一步聚焦。第三,“小切口”立法對(duì)文本篇幅結(jié)構(gòu)沒(méi)有硬性要求,以解決實(shí)際問(wèn)題的需求為標(biāo)準(zhǔn),結(jié)構(gòu)設(shè)置較為靈活。《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》全文僅有九條,結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)約,由于佩戴口罩這一問(wèn)題較小,所以為數(shù)不多的條款已經(jīng)能夠滿足實(shí)際需求。第四,“小切口”立法注重適應(yīng)性和可操作性,反對(duì)“穿靴戴帽”條款,對(duì)立法事項(xiàng)規(guī)定得較為細(xì)致、具體?!逗幽鲜〔惋嫹?wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》并沒(méi)有對(duì)“餐飲服務(wù)從業(yè)人員”作出籠統(tǒng)規(guī)定,而是將其細(xì)分為從事加工、制作、傳菜、配送、外賣、點(diǎn)餐、收銀、衛(wèi)生保潔等工作的各類餐飲服務(wù)從業(yè)人員。

    二、“小切口”立法的實(shí)踐困境

    盡管“小切口”立法已經(jīng)相繼在各地鋪展開(kāi)來(lái),成為各地提升立法質(zhì)量的新模式,但由于實(shí)施時(shí)間較短且經(jīng)驗(yàn)還不夠成熟,各地在推行“小切口”立法的過(guò)程中尚面臨一些困境,對(duì)這些困境的研究與分析將為完善“小切口”立法提供指引性的方向。

    (一)“小切口”立法的總體狀況

    “小切口”立法在前期立法實(shí)踐中便有所體現(xiàn),2007年上海市人大常委會(huì)審議通過(guò)的《上海市促進(jìn)大型科學(xué)儀器設(shè)施共享規(guī)定》就被認(rèn)為采用了“小切口”立法模式。[9]但“小切口”立法作為一個(gè)明確的概念被提出并在實(shí)踐中得到普遍推廣則是從2018年開(kāi)始的,在2020年左右迎來(lái)了高峰期。從省域來(lái)看,“小切口”立法基本覆蓋全國(guó)范圍,不同地方以“小切口”立法形式出臺(tái)的地方性法規(guī)也有所不同。接下來(lái),本研究以東、中、西部地區(qū)具有代表性的地方性法規(guī)為例,對(duì)“小切口”立法的實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行觀察。具體內(nèi)容見(jiàn)表1。

    (二)“小切口”立法的困境分析

    在注重精細(xì)化立法的時(shí)代背景下,“小切口”立法已經(jīng)成為引領(lǐng)地方立法的新風(fēng)向,許多地方已付諸實(shí)踐,還有一些地方在編制立法規(guī)劃的過(guò)程中納入了“小切口”立法項(xiàng)目。[10]可以預(yù)見(jiàn),在不遠(yuǎn)的將來(lái),“小切口”立法將成為法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中一道亮麗的風(fēng)景線。從一種理念導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N成熟的立法模式需要一定的時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)積累,“小切口”立法作為一種立法模式尚處于探索階段,在實(shí)踐中面臨各種困境,以下三個(gè)方面存在的問(wèn)題尤其值得關(guān)注。

    第一,立法選題?!靶∏锌凇绷⒎ㄋ槍?duì)的小問(wèn)題應(yīng)如何理解和把握?與綜合型立法模式不同,“小切口”立法旨在從小問(wèn)題著手實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化。但對(duì)小問(wèn)題的理解和把握來(lái)說(shuō),當(dāng)前尚并未形成明確的認(rèn)知。有的地方立法針對(duì)的小問(wèn)題比較細(xì)微,主要表現(xiàn)為所涵蓋的事項(xiàng)類型較為單一、具體。如在公共場(chǎng)所衛(wèi)生的維護(hù)上,《山西省禁止公共場(chǎng)所隨地吐痰的規(guī)定》僅圍繞公共場(chǎng)所隨地吐痰這一具體問(wèn)題進(jìn)行立法。有的地方立法針對(duì)的小問(wèn)題則比較宏觀,其所涵蓋的事項(xiàng)也較為多樣。如《陜西省防災(zāi)避險(xiǎn)人員安全轉(zhuǎn)移規(guī)定》針對(duì)的是防災(zāi)避險(xiǎn)問(wèn)題,并未限縮為某一類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),由此在涵蓋事項(xiàng)上呈現(xiàn)出了多樣化的特征。

    第二,立法論證。“小切口”立法的實(shí)行應(yīng)滿足什么樣的前提條件?“小切口”立法理應(yīng)存在一定門檻。但從當(dāng)下的實(shí)踐來(lái)看,“小切口”立法應(yīng)滿足什么樣的前提條件這一關(guān)鍵問(wèn)題并未受到重視,由此可能導(dǎo)致濫用“小切口”立法。如有學(xué)者對(duì)《山西省禁止公共場(chǎng)所隨地吐痰的規(guī)定》提出質(zhì)疑,認(rèn)為隨地吐痰行為已被《山西省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》(2017年7月通過(guò))規(guī)定的影響環(huán)境衛(wèi)生情形所涵蓋,在原有立法基本滿足規(guī)制需要的情況下,另行立法并無(wú)必要,反而浪費(fèi)立法資源。[11]

    第三,立法設(shè)計(jì)。“小切口”立法的結(jié)構(gòu)體例與規(guī)范構(gòu)造應(yīng)如何確定?當(dāng)下只是明確了“小切口”立法應(yīng)具有針對(duì)性、適用性和可操作性,對(duì)其結(jié)構(gòu)體例與規(guī)范構(gòu)造應(yīng)如何設(shè)計(jì)才能滿足這樣的要求卻不甚明朗,導(dǎo)致各地在推行“小切口”立法時(shí)出現(xiàn)做法不同或功能受阻的現(xiàn)象。在體例結(jié)構(gòu)上,一些地方立法為了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)約而取消章節(jié)、總則、目錄等設(shè)置,如《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》《黃山市徽州文書(shū)檔案保護(hù)條例》《陜西省防災(zāi)避險(xiǎn)人員安全轉(zhuǎn)移規(guī)定》。但也有個(gè)別地方立法仍堅(jiān)持設(shè)置章節(jié)、總則、目錄等,如《德陽(yáng)市綿竹年畫(huà)保護(hù)條例》。在規(guī)范構(gòu)造上,盡管一些地方立法被宣傳為“小切口”立法,但卻未能發(fā)揮立法精細(xì)化功能。以《甘肅省反餐飲浪費(fèi)條例》為例,該條例中的一些條款規(guī)定比較模糊和粗疏,如該條例第4條規(guī)定,各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)“組織對(duì)餐飲浪費(fèi)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、調(diào)查、分析和評(píng)估”,而對(duì)于各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)如何組織以及監(jiān)測(cè)、調(diào)查、分析和評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建卻語(yǔ)焉不詳,由此削弱了該規(guī)定的針對(duì)性、適用性和可操作性。

    三、“小切口”立法的困境紓解

    紓解“小切口”立法實(shí)踐困境是提升“小切口”立法質(zhì)量的必由之路,結(jié)合上文的分析來(lái)看,需要從立法選題、立法論證、立法設(shè)計(jì)等多個(gè)層面共同推進(jìn)。

    (一)立法選題:小問(wèn)題之準(zhǔn)確理解與把握

    首先,對(duì)小問(wèn)題的理解。對(duì)小問(wèn)題的重視旨在實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化,以期能夠切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,意味著立法機(jī)關(guān)在立法選題的設(shè)置上應(yīng)當(dāng)重視、善于發(fā)現(xiàn)具有立法意義的小問(wèn)題,而不應(yīng)只追求解決大問(wèn)題。從立法表現(xiàn)來(lái)看,在綜合立法模式下,一個(gè)小問(wèn)題可能僅用一兩個(gè)條款去作規(guī)定;在“小切口”立法模式之下,一個(gè)小問(wèn)題就可以催生一部法律規(guī)范,其立法的精細(xì)化程度比綜合型立法模式高很多。

    其次,對(duì)小問(wèn)題的把握。究竟什么算作大問(wèn)題、什么算作小問(wèn)題,這是難以做到客觀化和絕對(duì)化界定的,但這并不意味著不能對(duì)如何把握小問(wèn)題建立起一套相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言,對(duì)“小問(wèn)題”的把握應(yīng)堅(jiān)持由合法性和妥當(dāng)性構(gòu)成的二階復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。

    第一,初階之合法性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于某個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題,國(guó)家已有相應(yīng)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范,地方“小切口”立法針對(duì)的應(yīng)是既有法律法規(guī)所涵蓋的具體事項(xiàng),應(yīng)圍繞既有法律法規(guī)立法對(duì)象外延中的某個(gè)或某些具體事項(xiàng)來(lái)展開(kāi)立法。如針對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù),中央層面出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》,盡管該法對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的定義作了規(guī)定,但由于該法針對(duì)的是全國(guó)范圍內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn),因此無(wú)法對(duì)某個(gè)地方的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)作出詳細(xì)規(guī)定?!逗D鲜》俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)規(guī)定》則就海南當(dāng)?shù)氐姆俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)作了具體規(guī)定,明確海南省的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)包括瓊僑歌謠、瓊劇、儋州調(diào)聲、臨高漁歌、崖州民歌、黎族民歌等。

    第二,進(jìn)階之妥當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。在小問(wèn)題的把握上,不能僅考慮合法性標(biāo)準(zhǔn),還必須兼顧妥當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。本研究仍以海南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的地方立法為例,“瓊僑歌謠”在《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》所涵蓋的范圍內(nèi),而且它顯然是一個(gè)比“海南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”要小很多的事項(xiàng),是否可以單獨(dú)針對(duì)瓊僑歌謠的保護(hù)進(jìn)行立法?基本的思路是,當(dāng)發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題對(duì)應(yīng)的是既有法律法規(guī)所涵蓋的具體事項(xiàng)時(shí),需要盡可能地考慮是否還存在相似事項(xiàng)可以一并納入立法。如果不存在相似事項(xiàng)或把相似事項(xiàng)一并納入立法存在較大障礙,初始呈現(xiàn)的問(wèn)題可以被當(dāng)作小問(wèn)題;反之,則需要將其與相似事項(xiàng)歸類合并,而歸類合并后的事項(xiàng)才是妥當(dāng)?shù)男?wèn)題。

    (二)立法論證:必要性與可行性之雙重條件構(gòu)建

    在發(fā)現(xiàn)了一個(gè)法律法規(guī)并未作出明確規(guī)定的小問(wèn)題之后,需要進(jìn)一步思考是否需要針對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行立法,因?yàn)榱⒎ǖ奶厥庑詻Q定它是存在一定門檻的。一方面,立法是需要成本的,因?yàn)榱⒎ㄊ且豁?xiàng)復(fù)雜的工程,涉及提出法案、審議法案、表決通過(guò)以及公布法案等一系列工作,會(huì)產(chǎn)生不小的運(yùn)作成本。從降低立法成本的角度而言,應(yīng)當(dāng)對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選。另一方面,立法意味著對(duì)社會(huì)生活的介入,立法越多意味著對(duì)社會(huì)生活介入的程度越高。美國(guó)學(xué)者菲利普·K.霍華德(Philip K. Howard)研究指出,美國(guó)繁密的立法仿佛將人們帶入了法律的叢林,法律在許多時(shí)候走向了異化,即法律不再是保障人們權(quán)利的有力工具,而變成了壓制人們自由的牢籠。[12]因此,既應(yīng)當(dāng)看到立法的積極作用,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)保持一定的立法謙抑。[13]立法謙抑意味著任何立法項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)是在經(jīng)過(guò)論證的情況下確立的。在概念上,論證是指“通過(guò)提出一定的根據(jù)和理由來(lái)證明某種立法意見(jiàn)、法律表述、法律陳述、法律學(xué)說(shuō)和法律決定的正確性與正當(dāng)性的活動(dòng)”[14]。具體而言,“小切口”立法論證應(yīng)滿足以下兩個(gè)條件。

    第一,必要性條件。對(duì)于“小切口”立法來(lái)說(shuō),必要性應(yīng)具有現(xiàn)實(shí)與規(guī)范的雙重條件內(nèi)涵。其一,現(xiàn)實(shí)條件。該條件包括三個(gè)關(guān)聯(lián)性要素:現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了某個(gè)或某些社會(huì)問(wèn)題,該問(wèn)題對(duì)民眾利益產(chǎn)生了較大影響;該問(wèn)題在時(shí)間上具有一定的持續(xù)性、在影響范圍上具有一定的廣泛性;對(duì)該問(wèn)題的解決無(wú)法借助立法外途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。其二,規(guī)范條件。與創(chuàng)制性立法不同,“小切口”立法的初衷和目的是對(duì)既有法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充,因此“小切口”立法實(shí)行的前提必須是既有的法律法規(guī)無(wú)法滿足解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需求。以《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》為例。首先,母乳對(duì)嬰兒的健康成長(zhǎng)至關(guān)重要,但現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了母乳供應(yīng)不足、母乳喂養(yǎng)缺乏條件等問(wèn)題。這些問(wèn)題一直存在,且不是個(gè)別性問(wèn)題,對(duì)于這些問(wèn)題,民眾自身無(wú)力解決,依靠社會(huì)組織來(lái)推動(dòng)在力度上又存在明顯缺陷,這就為立法的介入提供了客觀基礎(chǔ)。[15]就此來(lái)看,《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》的出臺(tái)滿足了現(xiàn)實(shí)條件。其次,在母乳喂養(yǎng)問(wèn)題上,無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》還是國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)母嬰保健法實(shí)施辦法》,都只對(duì)母乳喂養(yǎng)保障問(wèn)題作了原則性規(guī)定,具體如何執(zhí)行則存在模糊不清的地方,這為《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》通過(guò)“小切口”立法實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化提供了規(guī)范條件。

    第二,可行性條件。可行性關(guān)注的是立法在獲得目標(biāo)性收益的同時(shí)付出了多大的成本,如果一種立法能夠獲得目標(biāo)性收益,卻以付出過(guò)高成本為代價(jià),那么就表明該立法的可行性是比較差的。在立法實(shí)踐中,可行性是一個(gè)容易被忽視的問(wèn)題,不少立法機(jī)關(guān)往往關(guān)注的只是立法的必要性,認(rèn)為只要滿足了必要性條件就可以立法,結(jié)果導(dǎo)致立法在可行性上出了問(wèn)題。

    具體來(lái)看,現(xiàn)實(shí)中主要存在以下兩種情形會(huì)導(dǎo)致立法的可行性受影響。其一,執(zhí)法成本過(guò)高,即對(duì)法律規(guī)范的執(zhí)行需要投入大量的資源,而現(xiàn)實(shí)條件卻難以支撐。如肆意養(yǎng)犬行為給城市治理帶來(lái)了很多問(wèn)題,不僅涉犬警情增多,而且養(yǎng)犬者與周圍群眾也矛盾不斷。為了解決該問(wèn)題,許多地方出臺(tái)了規(guī)范養(yǎng)犬行為的法規(guī)。問(wèn)題在于,因執(zhí)法資源有限,相關(guān)法規(guī)將執(zhí)法責(zé)任分?jǐn)偨o了物業(yè)、居民委員會(huì)等社會(huì)主體,由于這些社會(huì)主體缺乏有力的強(qiáng)制措施,導(dǎo)致法規(guī)的執(zhí)行效果并不理想。[16]其二,守法成本過(guò)高,即民眾守法的同時(shí),需要以重要利益的犧牲為代價(jià)。2016年,《佛山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定(送審稿)》在征求民眾意見(jiàn)時(shí),有一個(gè)條款引發(fā)民眾抵觸情緒,即在便器外便溺的,城市管理行政執(zhí)法部門可對(duì)其處以五十元以上五百元以下罰款。該條款的立法初衷是改善城市市容和環(huán)境衛(wèi)生。民眾抵觸的原因在于,遵守該條款成本太高,需要以犧牲隱私權(quán)為代價(jià),而隱私權(quán)屬于基本人權(quán),其表征的是人的尊嚴(yán)。[17]

    (三)立法設(shè)計(jì):宏觀與微觀層面之全面兼顧

    1.宏觀層面:結(jié)構(gòu)體例

    立法是需要一定的結(jié)構(gòu)去承載的,一部好的立法,其結(jié)構(gòu)體例的設(shè)計(jì)必定是科學(xué)合理的。從通常的立法技術(shù)來(lái)看,立法的結(jié)構(gòu)體例設(shè)計(jì)涉及以下問(wèn)題:卷、編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的設(shè)置,總則、分則與附則的設(shè)置,目錄與附錄的設(shè)置。三者的前提性問(wèn)題在于法條數(shù)量的多少。

    實(shí)踐中流行著一種傾向,即“小切口”立法的法條數(shù)量越少越好,不少地方都會(huì)把法條數(shù)量少作為“小切口”立法新模式的一個(gè)亮點(diǎn)。[18]但是這種認(rèn)識(shí)是存在誤區(qū)的,“小量切口”立法解決的是小問(wèn)題,但并不能就此認(rèn)為法條數(shù)量越少越好。正確的認(rèn)識(shí)是,“小切口”立法的法條數(shù)量取決于解決問(wèn)題的需要,換言之,即使是一個(gè)小問(wèn)題,出于解決問(wèn)題的需要,也可能設(shè)置較多的條文。如2013年《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》修訂時(shí),立法機(jī)關(guān)對(duì)其作了較大幅度的補(bǔ)充和細(xì)化,法律條文由原來(lái)的72條增加到101條,實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容的具體化,增強(qiáng)了法律的操作性和可執(zhí)行性。本研究在對(duì)“小切口”立法的法條數(shù)量問(wèn)題建立正確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上,具體分析以下三個(gè)問(wèn)題。

    第一,卷、編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的設(shè)置。卷、編一般適合內(nèi)容眾多、體系龐大的規(guī)范性文件,如法典?!靶∏锌凇绷⒎ㄓ捎隗w量有限,并不適合采用此種體例。章、節(jié)是次于卷、編的結(jié)構(gòu)單位,它們起到的作用是對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)概括與區(qū)分。從既有立法實(shí)踐來(lái)看,章和節(jié)并不一定綁定在一起,也可以只設(shè)置章而無(wú)須設(shè)置節(jié),如《中華人民共和國(guó)民法典》中,有的部分采用了章節(jié)組合,有的部分則僅有章。如果“小切口”立法條數(shù)較多,且歸屬于多種類型,則可以考慮設(shè)置章、節(jié)或僅設(shè)置章。條、款、項(xiàng)、目是更小的單位,其中目很少使用,一般來(lái)說(shuō)最常見(jiàn)的是條、款、項(xiàng)。對(duì)于“小切口”立法來(lái)說(shuō),由于其追求的是精細(xì)化,因此在以條為主的前提下,還應(yīng)適當(dāng)考慮款、項(xiàng)的結(jié)合應(yīng)用,以對(duì)事項(xiàng)作出更為具體、精確的規(guī)定。

    第二,總則、分則與附則的設(shè)置。總則對(duì)整個(gè)規(guī)范性文件具有統(tǒng)領(lǐng)作用,它涉及立法目的和依據(jù)、調(diào)整對(duì)象和適用范圍、指導(dǎo)思想和基本原則等內(nèi)容。[19]264-265如果“小切口”立法中有不少條文的內(nèi)容具有共同的規(guī)范基礎(chǔ),且這些規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)量不少,為實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約化,可以考慮通過(guò)設(shè)置明示性總則將這些規(guī)范基礎(chǔ)歸總到一起。但最終要不要設(shè)置明示性總則,還需要考慮分則的體量與類型化問(wèn)題,分則“即規(guī)定具體的行為規(guī)則,指明該規(guī)范性文件鼓勵(lì)什么、允許什么、禁止什么、限制什么,具體的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰措施,等等”[19]266。如果分則體量較小或涵蓋內(nèi)容類型化程度較低,無(wú)法通過(guò)明示的方式設(shè)置,為了保持立法文本整體美觀性,總則也不應(yīng)采取明示的方式。附則是“作為總則和分則的輔助內(nèi)容而存在的一個(gè)部分”,包括名詞與術(shù)語(yǔ)的定義、解釋權(quán)的授權(quán)規(guī)定、制定實(shí)施細(xì)則的規(guī)定、規(guī)范性文件失效或廢止的規(guī)定等。[19]267-268當(dāng)“小切口”立法的內(nèi)容存在前述情形時(shí),則可以考慮設(shè)置附則。如果總則、分則的設(shè)置采取的是非明示的方式,附則的設(shè)置也應(yīng)采取非明示的方式。

    第三,目錄與附錄的設(shè)置。設(shè)置目錄是為了方便快捷查閱,將規(guī)范性文件各編、章、節(jié)的標(biāo)題集中排列于序言或正文之前的部分。對(duì)于“小切口”立法來(lái)說(shuō),如果因?yàn)槠浞l數(shù)量多而采用章、節(jié)或章的體例,一般來(lái)說(shuō)應(yīng)設(shè)置目錄。如四川省“小切口”立法的樣本《德陽(yáng)市綿竹年畫(huà)保護(hù)條例》在體例應(yīng)用章的情況下,就在文本前邊設(shè)置了目錄,為快速查閱提供了便利。附錄是規(guī)范性文件的正文后所附加的輔助性資料的總稱,有時(shí)也稱為附件。[4]473附錄并不是任何規(guī)范性文件都必須具備的,一般來(lái)說(shuō),只有當(dāng)一些內(nèi)容不適合在規(guī)范性文件正文規(guī)定時(shí)才需要設(shè)置附錄,如《中華人民共和國(guó)國(guó)徽法》及《中華人民共和國(guó)國(guó)旗法》通過(guò)附錄展示了國(guó)徽、國(guó)旗的標(biāo)準(zhǔn)圖案?!靶∏锌凇绷⒎ㄊ欠裥枰O(shè)置附錄,也應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要來(lái)確定。

    2.微觀層面:規(guī)范構(gòu)造

    規(guī)范可以分為原則和規(guī)則兩大類,在具體化、精確化程度上,規(guī)則要高于原則。從構(gòu)成來(lái)看,無(wú)論是原則還是規(guī)則,其完整的邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括假定條件、行為模式和法律后果三部分。[20]對(duì)于“小切口”立法來(lái)說(shuō),由于其本質(zhì)功能在于對(duì)既有的法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)細(xì)化、補(bǔ)充,因此其規(guī)范內(nèi)容的設(shè)計(jì)就必須力求具體、精確。具體而言,應(yīng)滿足兩方面的要求。第一,在規(guī)范的形式構(gòu)造上,應(yīng)盡可能保證規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)具有完整性,即應(yīng)包括假定條件、行為模式和法律后果三部分。但需要注意的是,此三部分并不一定要體現(xiàn)在一個(gè)條文中,當(dāng)多個(gè)規(guī)范包含同一類法律結(jié)果時(shí),法律結(jié)果可以被提取出來(lái)置于文本的尾部。第二,在規(guī)范的類型構(gòu)造上,應(yīng)以規(guī)則性條款為主,控制原則性條款的使用。在對(duì)規(guī)則性條款進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí),其中的假定條件、行為模式和法律結(jié)果均應(yīng)具體、精確,可采用的立法技術(shù)模式主要包括兩種:一種為概括與列舉并行模式,對(duì)于一些無(wú)法完全列舉的事項(xiàng),可以采用此種模式,具體的操作是,在概括規(guī)定之下,對(duì)事項(xiàng)的列舉應(yīng)盡可能全面,而非停留在個(gè)別性列舉的層面;另一種為列舉模式,此種模式主要針對(duì)的是可以完全列舉的事項(xiàng)。無(wú)論是概括與列舉并行模式還是單獨(dú)列舉模式,都需要對(duì)所列舉事項(xiàng)的獨(dú)特性和重要性作出評(píng)估,在此基礎(chǔ)上,考慮是否需要圍繞其中一些事項(xiàng)進(jìn)一步作出具體規(guī)定。

    四、結(jié)語(yǔ):認(rèn)真對(duì)待“小切口”立法

    在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下,人民群眾對(duì)立法提出了更高的要求,誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記所言,人民群眾對(duì)立法的期盼,已經(jīng)不是有沒(méi)有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題[21]。精細(xì)化立法是推動(dòng)立法高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵途徑,而“小切口”立法則是落實(shí)精細(xì)化立法的重要方式。當(dāng)下,在響應(yīng)號(hào)召、調(diào)整理念,推動(dòng)“小切口”立法從理論走向?qū)嵺`的過(guò)程中,必須認(rèn)清的一個(gè)事實(shí)是,“小切口”立法作為一種立法模式,還處于發(fā)育、探索階段,并未達(dá)到完全成熟的狀態(tài)。因此,各地在推廣“小切口”立法的過(guò)程中應(yīng)保持審慎態(tài)度,立足本地實(shí)際需要,合理設(shè)置“小切口”立法項(xiàng)目,科學(xué)設(shè)計(jì)“小切口”立法方案,避免盲目跟風(fēng)。此外,還應(yīng)積極總結(jié)“小切口”立法的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),及時(shí)對(duì)“小切口”立法模式進(jìn)行調(diào)適和修正。

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    責(zé)任編輯:楊葉紅

    收稿日期:2023-01-05

    基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“以中國(guó)實(shí)踐為基礎(chǔ)的法律體系理論研究”(項(xiàng)目編號(hào):17JJD820003)

    作者簡(jiǎn)介:馬光澤,男,河南平頂山人,河南大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,主要研究方向:法理學(xué)、立法學(xué)。

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