世界海關(guān)組織《自由區(qū)實踐指南》與我國實踐對比研究及啟示

陳麗芳 游前慧 陳奕檳 潘柏年

一、自由區(qū)的概念

國際上關(guān)于自由區(qū)的討論由來已久,不管是在各國的實踐當中,還是在國際組織或?qū)W者的理論研究當中,自由區(qū)作為一種特殊的經(jīng)濟現(xiàn)象一直都是一個熱門的話題。普遍認可的自由區(qū)是指享有特殊優(yōu)惠政策的經(jīng)濟區(qū)域,但是截至目前關(guān)于自由區(qū)并沒有世界公認或者各方一致認可的概念。當人們提到自由區(qū)的時候,無法就自由區(qū)的名字、形態(tài)、模式、政策等達成共識。

本文所指的自由區(qū)源自于世界海關(guān)組織(以下簡稱WCO)的旗艦性公約《經(jīng)修訂的京都公約》(以下簡稱RKC)。RKC專項附約D第二章對自由區(qū)定義如下:“自由區(qū)指締約方境內(nèi)的一部分,進入這一部分的任何貨物,就進口稅費而言,通常視為關(guān)境之外?！?1)World Customs Organization,International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures(Revised in 1999),http://www.wcoomd.org/en/Topics/Facilitation/Instrument%20and%20Tools/Conventions/pf_revised_kyoto_conv/Kyoto_New.RKC對該定義沒有再作進一步解釋,但根據(jù)2019年WCO發(fā)布的第47號研究論文(2)Kenji Omi,‘Extraterritoriality’of Free Zones: the Necessity for Enhanced Customs Involvement,September 2019,http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/research/research-paper-series/47_free_zones_customs_involvement_omi_en.pdf?la=en.和2020年出臺的《自由區(qū)實踐指南》(以下簡稱《指南》),(3)World Customs Organization,Practical Guidance on Free Zones 2020,http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/activities-and-programmes/free-zone/wco-fz-guidance_en.pdf?la=en.認為自由區(qū)只在進口稅費方面被視為關(guān)境之外,除了進口稅費以外的相關(guān)制度、政策、程序,都應當被視為關(guān)境之內(nèi)。同時WCO也承認,原定義在世界范圍內(nèi)引起了歧義,定義中“關(guān)境之外”的表述容易誤導有些國家認為自由區(qū)就是屬于關(guān)境之外,從而免受海關(guān)監(jiān)管。

RKC對自由區(qū)的定義主要側(cè)重于關(guān)境和稅費,雖然定義非常簡潔,但指出了自由區(qū)最核心的特點。首先,自由區(qū)位于關(guān)境之內(nèi),意味著自由區(qū)適用國內(nèi)海關(guān)法,接受海關(guān)監(jiān)管;其次,進口稅費方面被視為關(guān)境之外,意味著在進口稅費方面適用不同于關(guān)境內(nèi)的制度和政策,這也是自由區(qū)區(qū)別于其他經(jīng)濟特區(qū)的重要標志之一。

需要指出的是,類似這種區(qū)域,在不同的國家、不同的研究文章里有不同的名稱和分類。比如,類似的名稱還有自由貿(mào)易園區(qū)(free trade zone)、經(jīng)濟特區(qū)(special economic zone)、出口加工區(qū)(export processing zone)、自由港(free port)、海關(guān)特殊區(qū)域(special customs zone)等。即使是同樣的名稱在不同的國家也可能有不同含義,比如,在我國經(jīng)濟特區(qū)是指深圳、珠海、廈門、汕頭、海南等地區(qū),并沒有免除進口稅費,其不屬于自由區(qū)的范疇,但在有些國家的經(jīng)濟特區(qū)是賦予了免稅功能的區(qū)域,其屬于自由區(qū)的范疇。還有些國家,自由區(qū)以單個企業(yè)(free point)(4)World Free Zones Organization,The World of Free Zones - Towards of a New Global Trade Order, 2015,http://www.worldfzo.org/Portals/0/OpenContent/Files/614/The_World_of_Free_Zones-Towards_a_New_Global_Trade_Order.pdf.的形式出現(xiàn),與我國的保稅倉庫、加工貿(mào)易企業(yè)極為相似,但這些國家也將其納入自由區(qū)的范疇。

各國對自由區(qū)的理解不一,從不同國際機構(gòu)或組織的數(shù)量統(tǒng)計中就可見一斑。2008年,世界銀行外國投資咨詢機構(gòu)(FIAS)統(tǒng)計全球有3000個經(jīng)濟特區(qū),(5)Gokhan Akinci and James Crittle,Facility for Investment Climate Advisory Service. Special Economic Zones- Performance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development, April 2008,http://documents.worldbank.org/curated/en/343901468330977533/pdf/458690WP0Box331s0April200801PUBLIC1.pdf.2014年,國際勞工組織(ILO)統(tǒng)計全球有3500個出口加工區(qū),(6)International Labor Organization, Trade Union Manual on Export Processing Zones,2014,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_dialogue/@actrav/documents/publication/wcms_324632.pdf.2015年,世界自由區(qū)組織(WFZO)統(tǒng)計全球有2000個自由區(qū),(7)World Free Zones Organization,The World of Free Zones - Towards of a New Global Trade Order, 2015,http://www.worldfzo.org/Portals/0/OpenContent/Files/614/The_World_of_Free_Zones-Towards_a_New_Global_Trade_Order.pdf.2018年,WCO統(tǒng)計全球有2320個自由區(qū),(8)World Customs Organization,Overview of WCO Online Survey on Special Customs Zones/Free Zones,2018.2019年,聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議統(tǒng)計全球有5383個經(jīng)濟特區(qū)。(9)United Nations Conference on Trade and Development, Special Economic Zones,2019,https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf.

綜上所述,目前關(guān)于自由區(qū),全世界并沒有通用的定義和標準。通常意義上的自由區(qū),是指各國結(jié)合本國的國情,從促進本國經(jīng)濟利益的角度出發(fā),為了刺激經(jīng)濟、吸引外資、擴大出口、增加就業(yè)而劃定一塊單獨的區(qū)域,賦予特殊的優(yōu)惠政策(如免除進口稅費)和便利的管理制度(如簡化海關(guān)手續(xù))?？紤]到自由區(qū)最重要的功能是貿(mào)易便利化,海關(guān)又是貿(mào)易便利化鏈條中的重要一環(huán),因此作為全球各國海關(guān)的政府間國際組織,WCO發(fā)布的關(guān)于自由區(qū)的相關(guān)指南理所應當是我們要重點研究和參照的標準,這也是本文要探討的范疇。

對照WCO關(guān)于自由區(qū)的定義,可以看出,我國的自由區(qū)主要是指海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。(10)我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域經(jīng)過三十多年的發(fā)展,海關(guān)監(jiān)管模式已經(jīng)相對成熟穩(wěn)定,且在全國進出口值中占有一定比重,是目前我國自由區(qū)的主要代表。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域包括保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)和跨境工業(yè)區(qū)六種類型。經(jīng)過多年的整合優(yōu)化,目前的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以綜合保稅區(qū)為主。截至2022年12月,我國共有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域168個(綜合保稅區(qū)156個,保稅區(qū)8個,保稅港區(qū)2個,出口加工區(qū)1個,跨境工業(yè)區(qū)1個)。上海、廣東等自由貿(mào)易試驗區(qū)由于適用于關(guān)境內(nèi)其他地區(qū)相同的進口稅費制度,因此不屬于WCO自由區(qū)的范疇。

二、WCO《自由區(qū)實踐指南》出臺的背景

近十幾年來,WCO充分認識到全球自由區(qū)數(shù)量在不斷增加。WCO認為,(11)同②.自由區(qū)一方面憑借特殊關(guān)稅政策吸引了合法企業(yè),在促進各國經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用,但另一方面,由于其相對于區(qū)外監(jiān)管更加寬松,因此導致了非法活動的出現(xiàn),包括洗錢、逃稅、假冒商品或毒品、武器等非法商品的貿(mào)易。為了打擊自由區(qū)內(nèi)的非法貿(mào)易,增加自由區(qū)的競爭力,WCO認為有必要進一步加強自由區(qū)內(nèi)的海關(guān)監(jiān)管。

圍繞以上目標,WCO自2016年以來開展了一系列關(guān)于自由區(qū)的工作。2016年10月,WCO將自由區(qū)作為一個議題列入WCO經(jīng)濟競爭力一攬子(ECP)行動計劃。根據(jù)該計劃,WCO秘書處首先對自由區(qū)的現(xiàn)狀進行了研究。這包括文獻回顧、線上問卷調(diào)查、區(qū)域研討會以及實地調(diào)研。通過兩年的調(diào)查研究,WCO形成了第47號研究論文——《自由區(qū)的治外法權(quán):加強海關(guān)參與的必要性》,并在此基礎上出臺了關(guān)于自由區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度的指導性文件——《自由區(qū)實踐指南》,于2020年12月經(jīng)WCO政策委員會和理事會通過。在之后幾年里,WCO將圍繞《指南》開展一系列的行動,推動各國自由區(qū)建立協(xié)調(diào)一致的海關(guān)制度。因此,《指南》是各國制定自由區(qū)海關(guān)制度的重要參考和依據(jù)。

《指南》包括關(guān)境屬性、海關(guān)全面參與自由區(qū)、海關(guān)參與企業(yè)審批程序、數(shù)據(jù)申報和報告以及信息化系統(tǒng)使用、海關(guān)稽查、海關(guān)管制和監(jiān)管、合作7個核心要素,本文對照7個核心要素,結(jié)合我國的實踐,進行逐一對比,從而分析我國自由區(qū)與WCO關(guān)于自由區(qū)的標準是否協(xié)調(diào)一致,并更好地了解我國自由區(qū)的優(yōu)勢和劣勢。

三、《指南》核心要素與我國實踐對比分析

(一)關(guān)境屬性

關(guān)于自由區(qū)到底是關(guān)境內(nèi)還是關(guān)境外,不同的國家有不同的認識?！吨改稀钒讶蚋鲊淖杂蓞^(qū)按照關(guān)境屬性和監(jiān)管制度適用分成了四類。

表1 自由區(qū)關(guān)境屬性比較

《指南》認為,RKC中自由區(qū)的定義并沒有規(guī)定自由區(qū)在地理上位于關(guān)境之外,相反是指自由區(qū)本身是屬于關(guān)境之內(nèi),只是在進口稅費方面被視為關(guān)境之外。《指南》建議,應當將自由區(qū)視為關(guān)境之內(nèi),或者視為海關(guān)監(jiān)管貨物或人員的權(quán)力受到法律保障的特殊區(qū)域。

在我國,長期以來,“境內(nèi)關(guān)外”都被外界當作是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的重要特點之一,直到現(xiàn)在仍然有很多海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的宣傳材料里都出現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”的表述。事實上,這種表述并不準確?！吨腥A人民共和國海關(guān)法》第三十四條規(guī)定:“經(jīng)國務院批準在中華人民共和國境內(nèi)設立的保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,由海關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定實施監(jiān)管。”該條指出海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域位于國境內(nèi),明確了海關(guān)對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管權(quán)力。

根據(jù)RKC總附約第二章規(guī)定,關(guān)境是指締約方海關(guān)法適用的地域。RKC總附約第二章還規(guī)定,海關(guān)法是指明確由海關(guān)負責執(zhí)行的有關(guān)貨物進口、出口、移動或儲存的法律或法規(guī),以及由海關(guān)根據(jù)法定權(quán)力制定的任何規(guī)章。根據(jù)以上定義,由于我國的自由區(qū)適用我國海關(guān)法,因此理應被認為屬于關(guān)境之內(nèi)。換句話說,如果自由區(qū)被視為關(guān)境之外,那么我國海關(guān)法不可能適用該區(qū)域,海關(guān)在自由區(qū)內(nèi)也無任何監(jiān)管權(quán)力。

(二)海關(guān)全面參與自由區(qū)

由于各國的國情和體制不同,不同國家的海關(guān)對自由區(qū)的參與程度也有很大的差別。《指南》指出,在許多國家,自由區(qū)是由主管經(jīng)濟發(fā)展的部門批準設立或發(fā)揮主導作用,海關(guān)參與程度通常較低。根據(jù)WCO開展的線上問卷調(diào)查,在全球近40%的自由區(qū),海關(guān)不參與自由區(qū)的設立?！吨改稀氛J為,海關(guān)擁有查驗進出境貨物的權(quán)力,這是其他政府機構(gòu)所沒有的重要權(quán)力,鑒于海關(guān)在確保貿(mào)易便利和安全方面所具有的特殊地位,海關(guān)應當充分參與自由區(qū)的設立、政策制定、建設標準制定等。

在我國,海關(guān)對自由區(qū)的參與程度非常之高。在設立審核方面,根據(jù)2013年海關(guān)總署制定的《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設立審核辦法》(署加發(fā)字〔2013〕273號),海關(guān)總署依照國務院的批轉(zhuǎn)意見,會同國務院有關(guān)部門對擬申請設立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域情況開展研究審核、部門會商或?qū)嵉卣{(diào)研,起草上報國務院的請示。在管理制度方面,不同類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域均有相應的海關(guān)監(jiān)管辦法,(12)如1997年《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》、2022年《中華人民共和國海關(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》。明確貨物進出境、進出區(qū)及在區(qū)內(nèi)的相關(guān)監(jiān)管規(guī)定;此外海關(guān)總署制定了《綜合保稅區(qū)適合入?yún)^(qū)項目指引》,為各地開展綜合保稅區(qū)申建、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資等提供參考,同時還制定了《綜合保稅區(qū)發(fā)展績效評估辦法》和《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域退出管理辦法》,督促地方政府充分發(fā)揮在特殊區(qū)域發(fā)展中的主體責任。在建設標準制定方面,《綜合保稅區(qū)基礎和監(jiān)管設施設置規(guī)范》規(guī)定了綜合保稅區(qū)與關(guān)境內(nèi)的其他地區(qū)之間,應當設立符合海關(guān)監(jiān)管要求的卡口、圍網(wǎng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)以及海關(guān)監(jiān)管所需的其他設施。

(三)海關(guān)參與企業(yè)審批程序

根據(jù)WCO的線上問卷調(diào)查,在將近50%的受訪自由區(qū)中,海關(guān)不參與企業(yè)審批程序,甚至在有些國家,海關(guān)無權(quán)取消企業(yè)在自由區(qū)內(nèi)的經(jīng)營權(quán),尤其是對被指控在區(qū)內(nèi)從事非法活動的企業(yè)。同時,只有不到50%的受訪自由區(qū)采用了“經(jīng)認證的經(jīng)營者”(AEO)概念?！吨改稀氛J為,海關(guān)如果不對自由區(qū)內(nèi)企業(yè)的人員和合規(guī)記錄進行風險背景調(diào)查,容易導致自由區(qū)非法貿(mào)易的產(chǎn)生,因此建議海關(guān)在企業(yè)入駐環(huán)節(jié)參與盡職調(diào)查和合規(guī)記錄檢查,并有權(quán)在發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違法行為的時候可以撤銷企業(yè)的經(jīng)營許可?！吨改稀愤€指出,應在自由區(qū)內(nèi)充分應用世界海關(guān)組織《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》(簡稱《SAFE框架》)下的AEO概念,并為區(qū)內(nèi)AEO企業(yè)提供便利。

在我國,從事進出口業(yè)務的企業(yè)均應向海關(guān)辦理注冊登記和備案,包括海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)。黨的十八大以來,國家大力推進簡政放權(quán),轉(zhuǎn)變政府職能,推動行政審批改革,取消了大批行政許可事項,政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管,實行“寬進嚴管”。目前,“報關(guān)企業(yè)注冊登記”已停止行政審批,實施備案管理,且區(qū)內(nèi)外企業(yè)海關(guān)注冊的手續(xù)并無區(qū)別。

此外,自2021年11月1日起實施的《中華人民共和國海關(guān)注冊登記和備案企業(yè)信用管理辦法》(署令〔2021〕251號),海關(guān)將企業(yè)分為高級認證企業(yè)、失信企業(yè)和其他企業(yè)。其中高級認證企業(yè)是中國海關(guān)AEO,認證標準包括通用標準和單項標準,其中通用標準包括內(nèi)部控制、財務狀況、守法規(guī)范以及貿(mào)易安全等內(nèi)容,該認證標準同樣適用海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)。

(四)數(shù)據(jù)申報和報告以及信息化系統(tǒng)使用

1.貨物申報

貨物是否需要申報是自由區(qū)貿(mào)易便利化程度的重要標準之一,也是人們關(guān)注的熱點之一?！吨改稀氛J為,進出區(qū)的貨物需要向海關(guān)申報以便海關(guān)開展風險評估,但考慮到自由區(qū)的特點之一是不征收進口稅費,因此申報的要素可以簡化,在確保足以開展風險評估的基礎上,排除僅與稅費相關(guān)的要素。此外由于自由區(qū)的統(tǒng)計對了解與自由區(qū)有關(guān)的貿(mào)易非常重要,《指南》認為應當按照聯(lián)合國《2010年國際商品貿(mào)易統(tǒng)計:概念和定義》的建議,將從自由區(qū)進出的貨物列入貿(mào)易統(tǒng)計。

在我國,海關(guān)不斷深化海關(guān)特殊區(qū)域申報改革,提升海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的貿(mào)易便利化程度。目前我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在一線申報采用進出境備案清單,并從2020年9月開始實施“兩步申報”模式,即貨物先完成概要申報,放行后可從口岸提離并辦理進區(qū)手續(xù),在運輸工具申報進境之日起14日內(nèi)完成完整申報?？傮w來看,“兩步申報”模式符合《指南》簡化申報的指導原則和精神。(13)由于《自由區(qū)實踐指南》中并沒有明確一線申報的具體要素,因此無法結(jié)合我國的實踐情況進行詳細分析對比。尤其需要指出的是,對于個別海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,如洋山特殊綜合保稅區(qū),實施更加便捷的監(jiān)管模式,除法律法規(guī)要求必須進行申報以外,從境外入?yún)^(qū)的,不涉證、不涉檢的貨物,采用徑予放行,企業(yè)可以直接提貨、發(fā)貨。

此外,根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)統(tǒng)計工作管理規(guī)定》,我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的一線申報數(shù)據(jù)列入海關(guān)貿(mào)易統(tǒng)計,二線申報數(shù)據(jù)列入海關(guān)單項統(tǒng)計。

2.庫存監(jiān)管

對自由區(qū)內(nèi)貨物庫存情況的監(jiān)管是自由區(qū)便利化程度的另一個重要指標。在國外一些自由區(qū),海關(guān)的參與程度并不高,企業(yè)不需要在海關(guān)建立賬冊,企業(yè)也不需要向海關(guān)提交庫存情況,甚至有些自由區(qū)的庫存情況是向自由區(qū)主管部門或運營機構(gòu)提供而不是提供給海關(guān)。在此背景下,《指南》建議有兩種方法可以加強海關(guān)對企業(yè)庫存的監(jiān)管:一是通過企業(yè)定期向海關(guān)報告庫存情況,二是將自由區(qū)貨物的庫存系統(tǒng)與海關(guān)系統(tǒng)對接,以便海關(guān)可以隨時訪問并了解庫存情況。

在我國,對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)貨物庫存情況的監(jiān)管采取賬冊管理模式,(14)對于洋山特殊綜合保稅區(qū)和海南自由貿(mào)易港兩個區(qū)域,海關(guān)取消賬冊管理,不要求區(qū)內(nèi)企業(yè)單獨設立海關(guān)賬冊,由地方政府建設一體化信息管理服務平臺,搭建統(tǒng)一規(guī)范、真實可靠的信息底賬庫,實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)可溯、責任可究。即區(qū)內(nèi)企業(yè)首先需要在海關(guān)信息化系統(tǒng)里建立賬冊,通過與報關(guān)單數(shù)據(jù)的聯(lián)動對庫存進行核增核減,企業(yè)定期對賬冊進行核銷。此外,在我國有些海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,已經(jīng)開展對接企業(yè)ERPWMS系統(tǒng)開展海關(guān)監(jiān)管的改革,通過從企業(yè)信息化管理系統(tǒng)直接提取海關(guān)監(jiān)管需要的業(yè)務數(shù)據(jù),實現(xiàn)對企業(yè)實際進出轉(zhuǎn)存情況的實時掌控和動態(tài)核查。

3.電子申報

目前,國外不少自由區(qū)沒有信息化管理系統(tǒng),也沒有實現(xiàn)電子化申報,仍然停留在紙質(zhì)申報的階段。因此,《指南》建議要通過信息化系統(tǒng)來申報進出口情況或報告庫存情況。

在我國,海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在通關(guān)以及賬冊管理等方面全面實現(xiàn)了無紙化作業(yè),同時企業(yè)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)開展相關(guān)進出口業(yè)務,均可通過我國國際貿(mào)易“單一窗口”平臺實現(xiàn)電子申報。

總的來看,“在數(shù)據(jù)申報和報告以及信息化系統(tǒng)使用”這一要素方面,我國基本符合《指南》的建議,但在系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的覆蓋面上還有待提高。

(五)海關(guān)稽查

《指南》認為,作為當今世界各國海關(guān)通行的一種現(xiàn)代化海關(guān)監(jiān)管制度,海關(guān)稽查是海關(guān)監(jiān)管區(qū)內(nèi)活動最有效的方式之一。它不僅包括對庫存貨物的清點,也包括對某些交易的遵守情況以及業(yè)務數(shù)據(jù)安全和儲存條件的審查。它不僅能夠有效監(jiān)管貨物在進出區(qū)環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn),而且還能對貨物的存儲和加工環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。

在我國,根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》,稽查對象覆蓋開展對外加工貿(mào)易和經(jīng)營保稅業(yè)務的企業(yè),因此也包括海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè),所有與稽查相關(guān)的管理規(guī)定同樣適用區(qū)內(nèi)企業(yè)。在稽查對象的選擇方面,除了常規(guī)稽查以外,海關(guān)可以通過風險分析選取風險程度較高或政策敏感性較強的企業(yè)開展專項稽查。

(六)海關(guān)管制和監(jiān)管

1.海關(guān)貿(mào)易管制

在有些國家,自由區(qū)被認為具有“治外法權(quán)”,因此國家的貿(mào)易管制措施并不適用于自由區(qū),海關(guān)也無權(quán)核查或扣押自由區(qū)內(nèi)的非法貨物?！吨改稀方ㄗh,國家任何禁止進口規(guī)定應當同樣適用自由區(qū),而且海關(guān)對貨物的監(jiān)管應當不僅僅限于最終內(nèi)銷的貨物,還要包括過境或轉(zhuǎn)運貨物。

在我國,為維護國家安全和社會公共利益,保護人民生命健康,履行我國所締結(jié)或者參加的國際公約和協(xié)定,國務院授權(quán)商務部會同其他部門制定、調(diào)整并公布禁止進出口貨物和技術(shù)目錄,海關(guān)對禁止進出口目錄貨物和技術(shù)實施監(jiān)督管理?！吨腥A人民共和國海關(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》第七條明確,國家禁止進出口的貨物、物品不得在綜合保稅區(qū)與境外之間進出;第八條明確,綜合保稅區(qū)與境外之間進出的貨物,不實行關(guān)稅配額、許可證件管理。由此可見,對于我國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,禁止進出口類的貿(mào)易管制措施同樣適用一線,限制進出口類的貿(mào)易管制措施在二線實施。

2.區(qū)內(nèi)巡查和核查

根據(jù)WCO的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn),有些國家海關(guān)在自由區(qū)內(nèi)巡查和核查的權(quán)力非常有限,只有在有充分證據(jù)表明企業(yè)有違法嫌疑的前提下海關(guān)才能進入自由區(qū),由于有些自由區(qū)企業(yè)并不需要向海關(guān)提交業(yè)務數(shù)據(jù),因此海關(guān)要想出示相關(guān)證據(jù)十分困難?！吨改稀方ㄗh,海關(guān)不僅可以在貨物進出區(qū)時進行監(jiān)管,也可以在貨物的儲存和加工階段實施監(jiān)管。

正如前文所提到的,我國海關(guān)對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管參與程度非常之高,貨物不僅需要在進出區(qū)時接受海關(guān)監(jiān)管,在區(qū)內(nèi)的加工和儲存階段同樣需要接受海關(guān)監(jiān)管,海關(guān)可以對區(qū)內(nèi)企業(yè)開展核查、稽查、巡查等監(jiān)管工作。

3.查驗技術(shù)

《指南》認為,自由區(qū)應當封閉圍網(wǎng),配備與海關(guān)系統(tǒng)相連接的監(jiān)控系統(tǒng),應安裝非侵入式監(jiān)管設備,并利用GPS和電子關(guān)封等技術(shù)監(jiān)控自由區(qū)貨物的流轉(zhuǎn)。

按照海關(guān)總署制定的《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域基礎和監(jiān)管設施驗收標準》,我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域均實施“物理圍網(wǎng)+監(jiān)管卡口”的封閉式管理,并在圍網(wǎng)、卡口、監(jiān)管作業(yè)場所等重點區(qū)域設置與海關(guān)系統(tǒng)相連接的視頻監(jiān)控系統(tǒng),滿足海關(guān)對區(qū)內(nèi)的監(jiān)控要求。在貨物流轉(zhuǎn)方面,我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域采用的是“區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管理念,海關(guān)在賬冊管理的基礎上,允許貨物在區(qū)內(nèi)自由流轉(zhuǎn),提升便利化水平;對于貨物從口岸到海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的運輸,支持企業(yè)采用自行運輸方式,無需使用海關(guān)監(jiān)管車輛,極大地便利了企業(yè)的運營,降低了企業(yè)的成本。

(七)合作

在國外,有些自由區(qū)由公共機構(gòu)直接運營,有些自由區(qū)由政府設立、私營部門運營,還有些自由區(qū)由政府部門一站式管理。在過去幾十年里,自由區(qū)的所有、運營、管理和治理方式都發(fā)生了巨大變化。最大的變化是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)從公有向私有轉(zhuǎn)變。(15)The Financial Action Task Force,Money Laundering Vulnerabilities of Free Trade Zones, March 2010,http://www.fatf-gafi.org/publications/methodsandtrends/documents/moneylaunderingvulnerabilitiesoffreetradezones.html.管理體制的不同決定了海關(guān)在自由區(qū)參與角色的不同,但通常情況下,自由區(qū)都涉及自由區(qū)運營者、自由區(qū)內(nèi)企業(yè)、主管部門、監(jiān)管部門(如海關(guān))等各個利益相關(guān)方。為此《指南》建議不僅應在海關(guān)與其他部門或企業(yè)之間建立合作和對話機制,同時在各國海關(guān)之間也應加強合作,以便信息的共享。

在我國,海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是作為公共事業(yè)由地方政府申請設立并運營管理,地方政府對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展負有主體責任。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域通常可以為地方帶來產(chǎn)業(yè)聚集、擴大外貿(mào)、解決就業(yè)等直接經(jīng)濟效益,經(jīng)常被當作招商引資的金字招牌。海關(guān)在對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域負有監(jiān)管責任的同時,也承擔服務和促進地方經(jīng)濟發(fā)展的責任。因此,通常情況下,海關(guān)與地方政府及區(qū)內(nèi)企業(yè)都建立了良好的合作機制,海關(guān)充分參與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的規(guī)劃建設,為地方政府的招商引資建言獻策,同時在區(qū)內(nèi)海關(guān)監(jiān)管制度的執(zhí)行、適用和創(chuàng)新方面建立對話機制。

四、結(jié)論及啟示

通過以上對比分析,我們可以發(fā)現(xiàn),我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的海關(guān)監(jiān)管制度總體上符合WCO《指南》的建議,并且在某些方面海關(guān)參與程度和便利化水平更高。通過對比,我們也可以得出以下幾點啟示和思考。

(一)中國經(jīng)驗和中國模式已經(jīng)得到關(guān)注和認可

根據(jù)WCO《指南》的論述,國外很多自由區(qū)或者被視為關(guān)境之外,或者即使被視為關(guān)境之內(nèi),但海關(guān)的參與比較有限,導致自由區(qū)內(nèi)產(chǎn)生不少非法活動,因此WCO呼吁要加強海關(guān)對自由區(qū)的監(jiān)管。雖然我國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是在改革開放初期參照和借鑒國外自由區(qū)經(jīng)驗設立的,相比國外自由區(qū)起步較晚,但自設立之初就體現(xiàn)出海關(guān)對特殊監(jiān)管區(qū)域的嚴密監(jiān)管,并且經(jīng)過三十多年的發(fā)展,在海關(guān)監(jiān)管方面積累了豐富的經(jīng)驗。我國海關(guān)對特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管不僅總體上符合WCO《指南》的建議,甚至《指南》中還直接引用了中國自由區(qū)海關(guān)監(jiān)管方面的三個案例。(16)三個案例分別為:要素二“海關(guān)全面參與自由區(qū)”中案例二,介紹了中國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的設立審批制度;要素三“海關(guān)參與企業(yè)審批程序”中案例二,介紹了企業(yè)入駐海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的流程以及AEO概念在區(qū)內(nèi)的適用;要素四“數(shù)據(jù)申報和報告以及信息化系統(tǒng)使用”中案例一,介紹了中國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的信息化系統(tǒng)?？梢娭袊?jīng)驗和中國模式已經(jīng)在全世界得到關(guān)注和認可。

(二)各國國情不同決定了自由區(qū)沒有絕對通用的版本或標準

每個國家的自由區(qū)都有其發(fā)展的背景、目標和意義,各國國情不同決定了各國之間自由區(qū)不同的發(fā)展特點。由于各國本身對自由區(qū)的理解不同,關(guān)于自由區(qū)的定義和模式,也沒有全世界絕對通用的標準。即使是WCO《指南》,也只是作為一個非約束性的工具供各國參考。因此,我國在探索自由區(qū)改革創(chuàng)新的道路上,應當堅持實事求是,在積極學習其他國家自由區(qū)的成功經(jīng)驗時,切忌拿來主義、以一概全,而要追本溯源,充分論證其在我國落地的可行性。

(三)我國的自由區(qū)在貿(mào)易便利化方面還有進一步提升空間

雖然我國的自由區(qū)在海關(guān)監(jiān)管方面積累了豐富的經(jīng)驗,但我們也應看到,按照中央提出的對標國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則和外貿(mào)高質(zhì)量發(fā)展的要求,我們還需進一步解放思想,在確保海關(guān)監(jiān)管的同時,可以借鑒《指南》中的一些建議,進一步促進自由區(qū)的貿(mào)易便利化。比如,《指南》建議可以通過系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)(或自主報告)方式實現(xiàn)海關(guān)對企業(yè)貨物庫存管理。目前我國部分海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域已經(jīng)在對接ERP/WMS系統(tǒng)輔助海關(guān)監(jiān)管方面取得了一定成效,建議可以適時考慮對具備條件的企業(yè)取消海關(guān)賬冊管理,通過與企業(yè)對接系統(tǒng)方式實現(xiàn)對貨物進出轉(zhuǎn)存的全方位追溯。