進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管行政法律關(guān)系暨檢驗與檢疫辨析
——以海關(guān)總署令第248號、第249號為視角

王傳斌

一、引言

進出口食品安全監(jiān)管是我國食品安全監(jiān)管的重要內(nèi)容,《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)《中華人民共和國食品安全法實施條例》(以下簡稱《食品安全法實施條例》)均設(shè)專章“第六章 食品進出口”作了規(guī)定。按照2018年《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》規(guī)定,進出口食品安全監(jiān)管職責隨原國家質(zhì)檢總局所屬的檢驗檢疫職責劃入海關(guān),由海關(guān)總署及各地海關(guān)依職權(quán)實施。

為適應(yīng)關(guān)檢機構(gòu)改革和業(yè)務(wù)融合的新形勢,海關(guān)總署于2021年4月12日公布了新修訂《中華人民共和國進口食品境外生產(chǎn)企業(yè)注冊管理規(guī)定》(海關(guān)總署令第248號,以下簡稱《企業(yè)注冊規(guī)定》)、《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》(海關(guān)總署令第249號,以下簡稱《食品安全管理辦法》),均自2022年1月1日起施行?！镀髽I(yè)注冊規(guī)定》《食品安全辦法》已成為我國進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域最基礎(chǔ)、最專業(yè)、最系統(tǒng)的法律文件,對規(guī)范進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管、提升進出口食品安全質(zhì)量,將發(fā)揮“壓艙石”作用。

從這兩部規(guī)章內(nèi)容來看,規(guī)章里“食品安全”并非單一的《食品安全法》上的“食品安全”法律關(guān)系,而是包括動植物檢疫、衛(wèi)生檢疫、商品檢驗等在內(nèi)的多項法律關(guān)系的集合。通過中國知網(wǎng)文件檢索,未見從法律關(guān)系角度分析進出口食品安全監(jiān)管或者進出口食品檢驗檢疫的文獻。為準確適用法律、規(guī)范執(zhí)法過程、明晰各主體的權(quán)利義務(wù),本文擬從《企業(yè)注冊規(guī)定》《食品安全管理辦法》入手,對進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管行政法律關(guān)系作簡要分析,為進一步強化食品安全監(jiān)管法律意識、完善進出口食品安全法律制度、規(guī)范食品安全海關(guān)監(jiān)管執(zhí)法工作提供參考。

二、進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管行政法律關(guān)系

(一)法律關(guān)系的概念及研究食品安全海關(guān)監(jiān)管行政法律關(guān)系的意義

法律關(guān)系是法理學的基本概念,是指法律在調(diào)整人們行為的過程中形成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系,可以簡單劃分為民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系。筆者在另文中總結(jié)學者應(yīng)松年、王本存、張顯華等研究成果之后,認為從行政執(zhí)法實踐角度來看,研究行政法律關(guān)系至少有以下作用:一是確定行政相對人(判定責任主體),二是確定適用法律(選擇執(zhí)法依據(jù)),三是明確權(quán)利義務(wù)和法律責任,四是指導(dǎo)行政行為,五是指導(dǎo)法律救濟和行政司法。(1)參見王傳斌:《新海關(guān)行政法律關(guān)系研究——兼論〈海關(guān)法〉修訂及法典化》,《海關(guān)法評論》第11卷,法律出版社2023年版。因此,法律關(guān)系分析法是法律思維方法之一,是行政機關(guān)人員提升法治思維、實現(xiàn)法治方法、解決執(zhí)法疑難問題、促進依法行政的有效途徑。進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管行政法律關(guān)系是明確海關(guān)及行政相對人權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ),是判定海關(guān)執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法依據(jù)、行政相對人權(quán)利義務(wù)以及雙方主體法律責任的依據(jù),將直接影響到進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管中行政許可、合格評定結(jié)果、貨物處置方式、復(fù)驗、行政處罰、行政強制等執(zhí)法行為。

(二)進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管所涉及行政法律關(guān)系梳理及特點

從《企業(yè)注冊規(guī)定》和《食品安全辦法》全文看,該兩部規(guī)章規(guī)范了進口食品安全管理體系評估和審查、進口食品境外生產(chǎn)企業(yè)注冊、出口食品生產(chǎn)企業(yè)和原料種養(yǎng)殖基地備案、進出口食品經(jīng)銷商備案、進境動植物檢疫審批、進出口食品現(xiàn)場查驗、監(jiān)督抽檢、監(jiān)督管理等海關(guān)監(jiān)管的全流程行為,(2)《食品安全管理辦法》第十條、第三十九條分別對進口食品安全和出口食品安全海關(guān)監(jiān)管內(nèi)容作了界定。第十條規(guī)定:“海關(guān)依據(jù)進出口商品檢驗相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定對進口食品實施合格評定?！薄斑M口食品合格評定活動包括:向中國境內(nèi)出口食品的境外國家(地區(qū))〔以下簡稱境外國家(地區(qū))〕食品安全管理體系評估和審查、境外生產(chǎn)企業(yè)注冊、進出口商備案和合格保證、進境動植物檢疫審批、隨附合格證明檢查、單證審核、現(xiàn)場查驗、監(jiān)督抽檢、進口和銷售記錄檢查以及各項的組合。”第三十九條規(guī)定:“海關(guān)依法對出口食品實施監(jiān)督管理。出口食品監(jiān)督管理措施包括:出口食品原料種植養(yǎng)殖場備案、出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案、企業(yè)核查、單證審核、現(xiàn)場查驗、監(jiān)督抽檢、口岸抽查、境外通報核查以及各項的組合?！眱?nèi)容來源于多部法律、行政法規(guī)的規(guī)定,相當于將多部法律、行政法規(guī)所形成的法律關(guān)系融于一體。表面上是很簡單的海關(guān)監(jiān)管法律關(guān)系,實質(zhì)則是多種法律關(guān)系的并行,涉及多個執(zhí)法依據(jù)的選擇和海關(guān)與行政相對人多種權(quán)利與義務(wù)的交叉。

《食品安全辦法》及《企業(yè)注冊規(guī)定》第一條明確列出了規(guī)章的制定依據(jù),累計12部。在列名的法律、行政法規(guī)后,應(yīng)用了兜底式“等法律、行政法規(guī)”。從《食品安全辦法》的全文來看,法律依據(jù)至少還應(yīng)包括2021年4月15日新實施的《中華人民共和國生物安全法》,因此,本條中“等法律、行政法規(guī)”兜底條款,應(yīng)從“等外”的角度去理解。(3)參見《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(法〔2004〕96號,2004年5月18日)規(guī)定:“法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項后,又以‘等’、‘其他’等詞語進行表述的,屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以‘等’、‘其他’等概括性用語表示的事項,均為明文列舉的事項以外的事項,且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項類似的事項。”一般認為,這是法律條款中“等”字是屬于“等內(nèi)”還是“等外”的權(quán)威解釋,本條確認的是“等外”含義,即不完全列舉。這些列名的法律、行政法規(guī)具體見表1。

表1 進出口食品檢驗檢疫規(guī)章的制定依據(jù)

從上述制定依據(jù)可以看出,進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管所涉及主要行政法律關(guān)系如下:

1.進出口食品安全檢驗法律關(guān)系,其來源于《食品安全法》及其實施條例規(guī)定。明確海關(guān)實施進出口食品安全檢驗的產(chǎn)品范圍和檢驗項目,進出口食品原料種養(yǎng)殖,進出口食品生產(chǎn)和進出口環(huán)節(jié)監(jiān)督管理的內(nèi)容、方式和相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營主體的義務(wù),進口食品市場銷售環(huán)節(jié)監(jiān)督管理主體以及召回監(jiān)管,進口食品安全信息通報,向我國輸出食品國家(地區(qū))食品安全體系評估等。

2.海關(guān)監(jiān)管法律關(guān)系,其來源于《海關(guān)法》規(guī)定。按照關(guān)檢融合全面通關(guān)一體化的規(guī)定,進出口食品、食品添加劑申報、查驗、有關(guān)場地及經(jīng)營主體管理等事項應(yīng)適用《海關(guān)法》的有關(guān)規(guī)定。至于進出口食品涉及的稅收、統(tǒng)計、監(jiān)管等《海關(guān)法》規(guī)定的事項,與食品安全沒有直接關(guān)系,不屬于這兩部規(guī)章調(diào)整范圍。

3.進出口商品檢驗法律關(guān)系,其來源于《食品安全法》和《商品檢驗法》及其實施條例規(guī)定。進出口食品檢驗涉及商品檢驗的法律關(guān)系主要有兩種類型:一是在食品檢驗程序上,《食品安全法》規(guī)定“海關(guān)對進口食品、食品添加劑按照《商品檢驗法》及其實施條例規(guī)定檢驗合格”。二是在法定商品檢驗范圍和檢驗項目上,部分進出口食品屬于《商品檢驗法》和國家規(guī)定實施法定進出口商品檢驗?zāi)夸浄秶鷥?nèi)的商品,應(yīng)依據(jù)《商品檢驗法》及其實施條例規(guī)定實施數(shù)量、重量、規(guī)格、質(zhì)量等方面的檢驗,如部分進口糧食、食用油類商品需同時實施進口商品檢驗。(4)在《海關(guān)商品綜合分類表》第十章“谷物”中小麥、大麥、長粒米以及第十五章“動、植物油、脂”“食用油脂”中豬油、牛羊油、豆油、椰子油、棕櫚油、菜子油等商品“檢驗檢疫類別”一欄標注為:“M.P.R/Q.S”。字母代碼含義為:“R/S”進口食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗/出口食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗,“M/N”進口商品檢驗/出口商品檢驗,“P/Q”進境動植物檢疫/出境動植物檢疫。檢驗檢疫類別“M.P.R/Q.S”模式也說明,進出口食品檢驗與法定進出口商品檢驗是并列關(guān)系,分屬不同法律關(guān)系。

4.進出境動植物檢疫法律關(guān)系,其來源于《動植物檢疫法》及其實施條例規(guī)定。海關(guān)對屬于進出境動植物檢疫范圍內(nèi)食品實施進境檢疫審批、口岸檢疫等進出境動植物檢疫活動。

5.國境衛(wèi)生檢疫法律關(guān)系,其來源于《衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則規(guī)定?！妒称钒踩ā窙]有規(guī)定進出口食品衛(wèi)生檢疫的內(nèi)容,但《食品安全辦法》第三十五條第(二)項規(guī)定了進口食品被檢疫傳染病污染,或者有證據(jù)表明可能成為檢疫傳染病傳播媒介時的處置措施時,需采取暫停或者禁止進口的控制措施。《食品安全法》還對口岸食品安全作了特別規(guī)定,與《衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則之間有交叉,但不屬于進出口食品范疇,本文不作討論。(5)口岸食品安全監(jiān)管的法律依據(jù)來自《食品安全法》第一百五十二條第四款、《國境衛(wèi)生檢疫法》實施細則第一百零七條等。結(jié)合《國境口岸食品衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)定》(國家質(zhì)檢總局令第88號公布、第174號修訂,海關(guān)總署令第240號、第243號修訂)、《國境口岸衛(wèi)生許可管理辦法》(國家質(zhì)檢總局令第182號公布、第196號修訂,海關(guān)總署令第238號、第240號修訂)規(guī)定,口岸食品是在國境口岸生產(chǎn)(含航空配餐)、銷售(含出入境交通工具食品供應(yīng))的食品、提供餐飲服務(wù)(食品攤販除外)、為出入境交通工具提供的飲用水等,與通過國際貿(mào)易方式進出口的食品不同。

6.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律關(guān)系,其來源于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定,主要涉及食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。海關(guān)對進口食用農(nóng)產(chǎn)品按照國家規(guī)定的質(zhì)量安全標準實施檢驗,尚未制定有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的,可以參照國家有關(guān)部門指定的國外有關(guān)標準進行檢驗。

7.食品特別規(guī)定法律關(guān)系,其來源于《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》。該行政法規(guī)的絕大部分內(nèi)容都已經(jīng)被后來的《食品安全法》及其實施條例所吸收,尚有個別內(nèi)容作為海關(guān)對進出口食品安全監(jiān)督管理的補充依據(jù)。

8.生物安全監(jiān)管法律關(guān)系,其來源于《生物安全法》規(guī)定。進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管涉及生物安全的內(nèi)容時,如進口食品生物安全國家準入,應(yīng)依據(jù)《生物安全法》規(guī)定實施。

9.轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)管法律關(guān)系,其來源于《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》規(guī)定。海關(guān)對來自轉(zhuǎn)基因生物的進出口食品按照該條例的規(guī)定實施監(jiān)管。

綜上,進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管行政法律關(guān)系具有三個顯著特點:

1.法律關(guān)系種類多?？此坪唵蔚倪M出口食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法行為,從行政執(zhí)法角度看,除上述列出的9種法律關(guān)系外,還包括行政許可、行政強制、行政處罰等行政法律關(guān)系,大大增加了海關(guān)執(zhí)法的復(fù)雜性。

2.權(quán)利義務(wù)復(fù)雜。每一種法律關(guān)系,都包含海關(guān)及相關(guān)行政相對人相應(yīng)的權(quán)利義務(wù),按照現(xiàn)代法治的權(quán)利保護理念和行政執(zhí)法“法定權(quán)力必須為”的行政法準則,海關(guān)實施進出口食品安全監(jiān)管執(zhí)法時必須兼顧各類法律關(guān)系所形成的權(quán)利義務(wù),海關(guān)的權(quán)力即是義務(wù),必須全面履行;在全面維護行政相對人的合法權(quán)利的同時,一旦發(fā)現(xiàn)其違背法定義務(wù),還必須依法追究相應(yīng)法律責任。任何怠于執(zhí)法的行為都是違法或不當?shù)摹?/p>

3.執(zhí)法規(guī)范要求高、法律風險大。食品安全事關(guān)民生,黨中央歷來高度重視。2015年5月,習近平總書記提出了加強食品藥品安全監(jiān)管“四個最嚴”(最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責)要求。黨的二十大報告在部署全面依法治國時強調(diào)“扎實推進依法行政”,對轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政執(zhí)法體制改革、強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設(shè)等作出重點部署、提出明確要求,為新時代法治政府建設(shè)提供了根本遵循。海關(guān)對進出口食品安全依法監(jiān)管,涉及種類繁多的法律依據(jù)和較為復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,在兼顧深化改革、擴大開放,推進外貿(mào)高質(zhì)量發(fā)展、嚴格依法行政和持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境等綜合要求下,執(zhí)法規(guī)范要求非常高,進而產(chǎn)生較高的執(zhí)法法律風險。進出口食品海關(guān)監(jiān)管人員必須不斷強化食品安全意識和依法行政意識,提升相關(guān)的法律和業(yè)務(wù)素質(zhì),學會從法律關(guān)系角度思考和處理執(zhí)法難題,確保執(zhí)法規(guī)范,防范法律風險。

三、進出口食品安全監(jiān)管與有關(guān)檢驗、檢疫概念的法律比較

(一)《食品安全管理辦法》中“食品安全”的概念

食品安全是食品行業(yè)和人們?nèi)粘Ｉ钪械耐ㄓ谜Z言,其內(nèi)涵隨著不同的語境也有一些變化?！妒称钒踩ā返谝话傥迨畻l對食品安全的界定為“食品安全,指食品無毒、無害,符合應(yīng)當有的營養(yǎng)要求,對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！薄掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條第二款對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全定義為“是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合保障人的健康、安全的要求”。從字面來看,食品安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的涵義基本一致?！妒称钒踩ā返诙鶙l對食品安全標準內(nèi)容作了列舉式規(guī)定,可以認為是對食品安全的進一步解釋。(6)《食品安全法》第二十六條規(guī)定:“食品安全標準應(yīng)當包括下列內(nèi)容:(一)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物,農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定;(二)食品添加劑的品種、使用范圍、用量;(三)專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求;(四)對與衛(wèi)生、營養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標簽、標志、說明書的要求;(五)食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求;(六)與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求;(七)與食品安全有關(guān)的食品檢驗方法與規(guī)程;(八)其他需要制定為食品安全標準的內(nèi)容。”在理解和把握食品安全的具體涵義時,應(yīng)當將上述內(nèi)容結(jié)合起來一并考慮。

《食品安全管理辦法》雖然題目是“食品安全”管理,但從其制訂依據(jù)和管理內(nèi)容來看,實質(zhì)是對進出口食品檢驗檢疫的全面規(guī)范。因此,《食品安全管理辦法》中所涉及的海關(guān)“食品安全”監(jiān)管與《食品安全法》上的“食品安全”并不是同一涵義,該規(guī)章中“食品安全管理”實質(zhì)是“食品檢驗檢疫”,包括食品安全檢驗、進出境動植物檢疫、國境衛(wèi)生檢疫等的一種或幾種,其外延大于《食品安全法》上的“食品安全”監(jiān)管。

(二)進出口食品檢疫項目的屬性

進出口食品檢驗檢疫中的檢疫項目包括進出境動植物檢疫、國境衛(wèi)生檢疫兩大類,在《食品安全管理辦法》中多處作了規(guī)定,其中第二十六條、第二十七條、第三十五條第二項分別是對進境動植物檢疫、進境衛(wèi)生檢疫作出的規(guī)定。(7)《食品安全管理辦法》第二十六條規(guī)定:“海關(guān)依法對應(yīng)當實施入境檢疫的進口食品實施檢疫。第二十七條規(guī)定:海關(guān)依法對需要進境動植物檢疫審批的進口食品實施檢疫審批管理。食品進口商應(yīng)當在簽訂貿(mào)易合同或者協(xié)議前取得進境動植物檢疫許可?！钡谌鍡l規(guī)定:“有下列情形之一的,海關(guān)總署依據(jù)風險評估結(jié)果,可以對相關(guān)食品采取暫停或者禁止進口的控制措施:(二)進口食品被檢疫傳染病病原體污染,或者有證據(jù)表明能夠成為檢疫傳染病傳播媒介,且無法實施有效衛(wèi)生處理的?！北M管《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》均把致病性微生物、寄生蟲限量納入食品安全標準范疇,但《食品安全管理辦法》中的進出境動植物檢疫、國境衛(wèi)生檢疫與食品安全項目中的致病性微生物、寄生蟲限量不屬于同一類法律關(guān)系。

1.動植物檢疫與食品安全檢驗

進出口食品同時需要實施食品安全檢驗和動植物檢疫的產(chǎn)品范圍主要是可供人類食用的動植物及其初級加工品,既屬于《動植物檢疫法》及其實施條例規(guī)定應(yīng)實施進出境動植物檢疫的產(chǎn)品范圍,又屬于《食品安全法》及其實施條例規(guī)定應(yīng)實施進出口食品安全檢驗的產(chǎn)品范圍。從海關(guān)《商品綜合分類表》(一般簡稱HS編碼表)看,主要體現(xiàn)在 “第一類 活動物、動物產(chǎn)品”(第一至四章),“第二類 植物產(chǎn)品”(第六至十四章),“第三類 動植物油脂及其分解產(chǎn)品;精制的食用油脂;動、植物蠟”(第十五章),“第四類飲料、酒及醋;煙草、煙草及其代用品的制品”(第十六至二十四章)中,檢驗檢疫類別兼有進出境動植物檢疫(P/Q)和進出口食品檢驗(R/S)。(8)“P/Q”“R/S”字符含義見前注④。

一般來講,食品安全與動植物檢疫的項目是分離的,各有不同的法律屬性,但也有個別交叉現(xiàn)象,主要體現(xiàn)在食品安全標準中個別微生物和病蟲害指標。簡單梳理可分為以下三種情況:

第一種情況是植物病菌、雜草。如:《食品安全國家標準 糧食》(GB 2715-2016)規(guī)定了麥角菌、毒麥、曼陀羅屬及其他有毒植物的種子(豬屎豆屬、麥仙翁、蓖麻籽和其他公認的對健康有害的種子)、有毒有害菌類和植物種子限量。其中,毒麥、美麗豬屎豆屬于《中華人民共和國進境植物檢疫性有害生物名錄》之內(nèi)的有害生物(雜草),兼有植物檢疫和食品安全屬性。(9)參見《中華人民共和國進境植物檢疫性有害生物名錄》(農(nóng)業(yè)部公告第862號,2007年5月28日)至于“有毒有害菌類”與檢疫性有害生物的關(guān)系,尚未見資料。

第二種情況是公共衛(wèi)生指標。如:《食品安全國家標準 食品中致病菌限量》(GB29921-2013)對即食生肉制品、即食生制水產(chǎn)品中沙門氏菌、單核李斯特菌、副溶血弧菌、大腸埃希氏菌(亦稱大腸桿菌)、金黃色葡萄球菌含量作了限定,其中的沙門氏菌、李斯特菌、大腸桿菌已經(jīng)列入我國《人畜共患傳染病名錄》,副溶血弧菌是海水動物及其產(chǎn)品中常見的條件致病菌,金黃色葡萄球菌引起的葡萄球菌病雖不在《人畜共患傳染病目錄》內(nèi),但屬于《中華人民共和國進境動物檢疫疫病名錄》之內(nèi)。這幾類公共衛(wèi)生性病原菌應(yīng)當兼有動物檢疫與食品衛(wèi)生屬性?！妒称钒踩珖覙藴术r(凍)畜、禽產(chǎn)品》(GB2707—2016)、《食品安全國家標準鮮(凍)動物性產(chǎn)品》(GB2733— 2015)因為不是即食類,所以沒有規(guī)定微生物指標。尚未查到鮮食或即食蔬菜、水果食品安全標準中對微生物、害蟲等專門規(guī)定,可以理解為執(zhí)行食品安全標準通用衛(wèi)生標準。

第三種情況是人畜共患病。列入我國《人畜共患傳染病名錄》共有26種,除前面公共衛(wèi)生指標中沙門氏菌、李斯特菌、大腸桿菌三種共患病外,另有23種人畜共患傳染病。雖然《人畜共患傳染病名錄》與《中華人民共和國進境動物檢疫疫病名錄》中個別疫病名稱有所不同,但仔細分析,這26中人畜共患病基本都被包括在動物檢疫疫病名錄之中,因此,人畜共患傳染病兼有動物檢疫與食品安全的共同屬性。(10)參見《人畜共患傳染病名錄》(農(nóng)業(yè)部公告第1125號,2009年1月19日)、《中華人民共和國進境動物檢疫疫病名錄》(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署公告第256號,2020年1月15日)?！度诵蠊不紓魅静∶洝匪ǖ?6中疾病為:牛海綿狀腦病、高致病性禽流感、狂犬病、炭疽、布魯氏菌病、弓形蟲病、棘球蚴病、鉤端螺旋體病、沙門氏菌病、牛結(jié)核病、日本血吸蟲病、豬乙型腦炎、豬Ⅱ型鏈球菌病、旋毛蟲病、豬囊尾蚴病、馬鼻疽、野兔熱、大腸桿菌病(O157:H7)、李氏桿菌病、類鼻疽、放線菌病、肝片吸蟲病、絲蟲病、Q熱、禽結(jié)核病、利什曼病。

2.國境衛(wèi)生檢疫與食品安全檢驗

《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則規(guī)定的傳染病包括檢疫傳染病與監(jiān)測傳染病。根據(jù)該法和國務(wù)院批準納入檢疫傳染病管理的疫病,當前實施檢疫傳染病管理的疫病包括鼠疫、霍亂、黃熱病、非典型性肺炎、甲型H1N1流感、埃博拉出血熱、新型冠狀病毒肺炎等。盡管《食品安全管理辦法》第三十五條第二項規(guī)定“進口食品被檢疫傳染病病原體污染,或者有證據(jù)表明能夠成為檢疫傳染病的傳播媒介,且無法實施有效衛(wèi)生處理的”“可以對相關(guān)食品采取暫?；蛘呓惯M口的控制措施”,但應(yīng)當明確,此處的衛(wèi)生檢疫項目不屬于食品安全項目,被污染的可能是產(chǎn)品本身,也可能是外包裝,所實施管理的法律依據(jù)及處理措施均是《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施條例,非《食品安全法》及其實施條例。海關(guān)總署對檢出新冠病毒核酸陽性的進口冷鏈食品境外生產(chǎn)企業(yè)實施緊急預(yù)防性措施的公告中,雖然沒有列明具體的法律依據(jù),但從新冠疫情防控的法律關(guān)系看,對涉案進口冷鏈食品的檢驗檢疫處理以及該產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的處理措施的法律依據(jù)應(yīng)該是《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施條例、《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。(11)參見《對檢出新冠病毒核酸陽性的進口冷鏈食品境外生產(chǎn)企業(yè)實施緊急預(yù)防性措施的公告》(海關(guān)總署公告2020年第103號,2020年9月11日)。

3.食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法與刑事司法對檢疫項目的不同認識

在食品安全刑事司法領(lǐng)域,對檢疫項目的認識有所不同,食品安全與檢驗檢疫則屬同一法律關(guān)系。最高人民法院、最高人民檢察院針對《刑法》第一百四十三條規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪”中“生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標準的食品,足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”所作的司法解釋明確規(guī)定:“含有嚴重超出標準限量的致病性微生物”“病死、死因不明或者檢驗檢疫不合格的畜、禽、獸、水產(chǎn)動物及其肉類、肉類制品”均屬于“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”的情形。(12)參見《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕12號)第一條,2013年5月2日。也就是說,《刑法》第一百四十三條 “生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪”安全標準是廣義的概念,不只局限于國家發(fā)布的食品安全標準范疇,將食品“檢驗檢疫不合格”納入犯罪構(gòu)成。

(三)食品轉(zhuǎn)基因監(jiān)管項目的法律屬性

轉(zhuǎn)基因食品是我國進出口食品的重要組成部分,尤其在進口糧食、油料、植物油等領(lǐng)域占有一定比例。《食品安全管理辦法》沒有涉及轉(zhuǎn)基因食品的專門條款,對轉(zhuǎn)基因項目的法律屬性、海關(guān)監(jiān)管要求等事項,需要綜合法律、行政法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定加以理解。

我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和標準里沒有直接給出轉(zhuǎn)基因食品的定義,從字面意義理解,轉(zhuǎn)基因食品是指以轉(zhuǎn)基因生物或生物體為原料加工生產(chǎn)的食品。《食品安全法》第一百五十一條只規(guī)定了“轉(zhuǎn)基因食品和食鹽的食品安全管理,本法未作規(guī)定的,適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！币虼?轉(zhuǎn)基因食品在執(zhí)行《食品安全法》有關(guān)食品安全管理的同時,還要執(zhí)行其他法律、行政法規(guī)對轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)管的規(guī)定。當前,我國對轉(zhuǎn)基因管理的法律、行政法規(guī)主要包括《生物安全法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等,前者沒有直接規(guī)定轉(zhuǎn)基因,但對生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用安全納入生物安全管理,后者則是對轉(zhuǎn)基因生物安全的專門規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》第一章第三條規(guī)定了“轉(zhuǎn)基因生物”的概念,“第五章 進口與出口”專章(第三十條至三十七條)規(guī)定了進出口轉(zhuǎn)基因生物的安全管理,第四十八條、第四十九條分別規(guī)定了違反本條例規(guī)定進出口或者攜帶、郵寄轉(zhuǎn)基因生物所應(yīng)承擔的法律責任。歸納起來,主要包括以下內(nèi)容:來源于轉(zhuǎn)基因生物原料的食品歸屬于轉(zhuǎn)基因生物安全管理范圍,應(yīng)通過國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織的生物安全評估并取得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書;進口轉(zhuǎn)基因生物應(yīng)當向海關(guān)報檢,經(jīng)檢疫合格以后方準予進口;進口農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物不按照規(guī)定標識的,重新標識后方可入境;違反本條例規(guī)定,進口、攜帶、郵寄農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物未向海關(guān)報檢的,由海關(guān)比照進出境動植物檢疫法的有關(guān)規(guī)定處罰。海關(guān)總署規(guī)章《進出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》(原國家質(zhì)檢總局頒布, 2018年11月23日海關(guān)總署第243號令《海關(guān)總署關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》修正)對進出境的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品實施檢驗檢疫的具體程序與處置作了細化規(guī)定。

綜合以上規(guī)定可以看出,我國對轉(zhuǎn)基因生物及其制品按照《動植物檢疫法》有關(guān)規(guī)定實施管理,也就是說,轉(zhuǎn)基因項目不屬于食品安全項目,而是動植物檢疫項目。迄今為止,有關(guān)轉(zhuǎn)基因檢測的方法標準均為推薦性標準,并沒有納入《食品安全法》規(guī)定的食品安全國家標準(強制性標準),也從側(cè)面說明了這一點。在此意義上,海關(guān)對進出口食品的轉(zhuǎn)基因項目監(jiān)管應(yīng)適用《動植物檢疫法》及其實施條例,而不適用《食品安全法》及其實施條例規(guī)定,當然也不適用《商品檢驗法》及其實施條例。但轉(zhuǎn)基因食品的標簽標識問題,則屬于《食品安全法》第六十九條、《食品安全法實施條例》第三十三條規(guī)定食品安全監(jiān)管項目。筆者認為,因為轉(zhuǎn)基因項目屬于《動植物檢疫法》調(diào)整范圍,不適用《商品檢驗法》規(guī)定,那么,進出口食品經(jīng)營主體對海關(guān)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管項目有異議時,就不能按照《商品檢驗法》及其實施條例的規(guī)定申請復(fù)驗。

但有專家認為,進出口貨物監(jiān)管中檢驗和檢疫是交織并存狀態(tài),對進口轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管中,應(yīng)同時適用《商品檢驗法》和《動植物檢疫法》的一般規(guī)定,對該類貨物的特殊監(jiān)管規(guī)定則適用《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》《進出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》等規(guī)定。(13)曹艷華等:《淺談進口轉(zhuǎn)基因食品海關(guān)監(jiān)管的法律規(guī)制》,上海市法學會海關(guān)法研究會2020年年會暨第十三屆海關(guān)法論壇學術(shù)研討論文集,2020年12月5日。筆者認為,該觀點值得商榷,理由有三:一是忽視了進出口商品檢驗、進出境動植物檢疫、進出口食品安全檢驗分屬不同的法律關(guān)系,受不同的法律依據(jù)調(diào)整;二是忽視了《商品檢驗法》中有關(guān)法定檢驗范圍的規(guī)定,并不是所有進出口商品都按照商品檢驗法實施檢驗,只有列為法定檢驗范圍的進出口商品才由商檢機構(gòu)(即海關(guān))實施檢驗;三是忽視了《食品安全法》第九十二條中第二項“進口的食品、食品添加劑應(yīng)當經(jīng)出入境檢驗檢疫機構(gòu)依照進出口商品檢驗相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定檢驗合格”的規(guī)定,即:對不屬于法定進出口商品檢驗范圍的進口食品,只有依照《食品安全法》實施進口食品安全檢驗時才適用到商品檢驗的法律、行政法規(guī)。

前述文章引用觀點時也提到,因《進出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》第一條將《商品檢驗法》《食品安全法》《動植物檢疫法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等法律法規(guī)均列為制定依據(jù),可見海關(guān)對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管同時適用《商品檢驗法》和《境動植物檢疫法》。筆者對該理由亦持不同意見,因為規(guī)章《進出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》針對的是“轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品”“檢驗”“檢疫”,調(diào)整范圍是“產(chǎn)品+檢驗+檢疫”,覆蓋進出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品所應(yīng)當實施的所有出入境檢驗檢疫項目,當然應(yīng)當將《商品檢驗法》《動植物檢疫法》都列為制定依據(jù)。有的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品,如轉(zhuǎn)基因大豆,檢驗檢疫類別為“M.P.R/Q.S”,依法需要同時實施進口商品檢驗、進出境動植物檢疫、進出口食品安全檢驗,所以,制定依據(jù)應(yīng)同時包括《商品檢驗法》《食品安全法》《動植物檢疫法》,但這并不表明對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗檢疫所實施的所有項目都可以以《商品檢驗法》為執(zhí)法依據(jù)。

(四)生物安全與食品安全

《生物安全法》第二條規(guī)定了生物安全的定義與該法的適用范圍。比較生物安全與食品安全的定義及法律適用范圍可以看出,生物安全與食品安全的外延是并列為主、交叉為輔。食品安全因子包括生物因子、物理因子、化學因子,其中的生物因子,如微生物指標,屬于生物安全的范圍,其余的物理因子、化學因子則不屬于生物安全范疇。由于《生物安全法》是“生物安全領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律”,(14)栗戰(zhàn)書:《在生物安全法實施座談會上的講話》,中國人大網(wǎng),2021年4月1日。具體的生物安全監(jiān)管措施由其他的法律、法規(guī)予以細化和明確,食品安全中的生物因子則由《食品安全法》及實施條例具體規(guī)定。一般情況下,不需要將《生物安全法》作為食品安全監(jiān)管的具體執(zhí)法依據(jù),只有遇到《生物安全法》已經(jīng)規(guī)定但《食品安全法》沒有規(guī)定,且需要在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤r,才涉及將《生物安全法》作為食品安全監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù),目前主要是動植物源性食品生物安全國家準入(檢疫準入)制度。

四、進出口食品安全海關(guān)監(jiān)管規(guī)章修訂及執(zhí)法法律風險防范建議

(一)將檢驗與檢疫實施專業(yè)化管理,突出食品安全的檢驗屬性

進出口食品海關(guān)檢驗檢疫監(jiān)管制度來源于原國家質(zhì)檢總局管理體制,2018年檢驗檢疫職能劃入海關(guān)總署以后,相關(guān)規(guī)章和相應(yīng)內(nèi)設(shè)管理部門基本沒變。海關(guān)總署按照關(guān)檢深度融合全面通關(guān)一體化原則,重新設(shè)計了檢驗檢疫業(yè)務(wù)監(jiān)管體制,將企業(yè)管理、申報、查檢、稽核管理融于原海關(guān)業(yè)務(wù)流程,但具體的檢驗檢疫職能仍然由海關(guān)總署食品安全局、動植物檢疫司、衛(wèi)生檢疫司、商品檢驗司管理。其中,食品安全局與動植物檢疫司檢驗檢疫職能分工也仍以產(chǎn)品劃分為主,涉及兩部門職能的規(guī)章也按照產(chǎn)品劃分。筆者認為,按照產(chǎn)品分工使每一類產(chǎn)品都有一個明確的責任部門,雖然能夠解決重復(fù)和交叉管理問題,但是全面兼顧檢驗和檢疫項目會出現(xiàn)顧此失彼的可能。如果將檢驗和檢疫項目分開,實施專業(yè)化管理,由食品安全局管理食品安全檢驗,動植物檢疫司管理所有產(chǎn)品的動植物檢疫,更能突出政策制定和管理措施的專業(yè)性和針對性。同一種產(chǎn)品同時需要實施食品安全檢驗、動植物檢疫和其他相關(guān)檢驗檢疫時,通過風險布控指令和現(xiàn)場操作完成即可。若照此調(diào)整分工,進出口食品安全局成為食品安全管理的專業(yè)部門,全面履行所有進出口食品(含食用農(nóng)產(chǎn)品)、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品的食品安全監(jiān)管職能,將《食品安全法》及其實施條例作為最主要的執(zhí)法依據(jù)。

(二)系統(tǒng)修訂涉及進出口食品安全監(jiān)管的規(guī)章

本次《食品安全管理辦法》《企業(yè)注冊規(guī)定》頒布實施以后,原有的出口蜂蜜、進出口水產(chǎn)品、進出口肉類、進出口乳品檢驗檢疫管理、出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案的6個規(guī)章同步廢止,而動植物檢驗檢疫方面的多部規(guī)章則繼續(xù)實施。(15)這些動植物檢疫方面的規(guī)章如下:以產(chǎn)品類別為調(diào)整對象的包括:《港澳活羊檢驗檢疫管理辦法》《港澳活牛檢驗檢疫管理辦法》《供港澳活禽檢驗檢疫管理辦法》《供港澳活豬檢驗檢疫管理辦法》《進境水果檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《出境水果檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《出境水生動物檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《供港澳蔬菜檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《進出境糧食檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《進境水生動物檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《進出境中藥材檢疫監(jiān)督管理辦法》《進出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》等;以檢疫行為為調(diào)整對象的包括:《進境動植物檢疫審批管理辦法》《進境動物和動物產(chǎn)品風險分析管理規(guī)定》《進境植物和植物產(chǎn)品風險分析管理規(guī)定》等。這些規(guī)章在食品安全檢驗、檢疫方面的規(guī)定不完全一致。非常有必要對這些涉及食品檢驗和檢疫的規(guī)章,以法律關(guān)系視角重新梳理和一攬子修訂,使各規(guī)章之間對食品安全檢驗、動植物檢疫的要求趨于一致和規(guī)范,確保海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一。如果能按照前述的專業(yè)化分工思路調(diào)整海關(guān)總署進出口食品安全局及相關(guān)司職能,將各部門的專業(yè)化要求按照海關(guān)通關(guān)一體化流程整合,將類似的產(chǎn)品規(guī)章進行整合、修訂和優(yōu)化,兼顧產(chǎn)品和專業(yè)補充出臺相應(yīng)的規(guī)章,如:進出口食品安全與動植物檢疫風險管理辦法、進出口食品安全體系評估與動植物檢疫國家準入實施辦法,可以大大提升我國進出口食品安全法治化水平。

(三)準確選用執(zhí)法依據(jù),防范法律風險

在進出口食品法定檢驗檢疫范圍、食品安全體系評估與檢疫準入、企業(yè)注冊備案、檢驗檢疫(合格評定)項目確定、檢驗檢疫處理、產(chǎn)品召回、行政強制、行政處罰等方面,均存在因涉及不同法律關(guān)系而需要同時適用兩個及以上法律、行政法規(guī)的情況,海關(guān)必須精確甄別行政法律關(guān)系,準確選擇所適用的執(zhí)法依據(jù),確保“法無授權(quán)不可為,法定職責必須為”,避免出現(xiàn)因失職、瀆職、侵權(quán)等違法行為被追究責任的法律風險。因篇幅所限,筆者對這些問題的具體分析將適時另行撰文論述。

五、結(jié)語

進出口食品安全監(jiān)管的專業(yè)技術(shù)性、法律依據(jù)復(fù)雜性、海關(guān)職能綜合性導(dǎo)致海關(guān)在進出口食品安全監(jiān)管執(zhí)法中同時涉及多種行政法律關(guān)系。從嚴格依法行政和防范執(zhí)法法律風險角度,海關(guān)進出口食品安全監(jiān)管執(zhí)法人員不僅需要熟練掌握食品安全專業(yè)知識,更需要提高法律意識和法律素養(yǎng),在貫徹執(zhí)行《企業(yè)注冊規(guī)定》《食品安全辦法》時,學會法律關(guān)系分析方法,理清其中所包含的行政法律關(guān)系,針對某具體食品安全監(jiān)管項目或相應(yīng)執(zhí)法行為,甄別其可能涉及的食品安全檢驗、進出口商品檢驗、進出境動植物檢疫、國境衛(wèi)生檢疫、轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管、生物安全監(jiān)管、海關(guān)監(jiān)管等不同的法律依據(jù)及其行政法律關(guān)系,據(jù)此判定海關(guān)及行政相對人的權(quán)利義務(wù)等,確保準確執(zhí)法,減少法律風險。同時,也期待在海關(guān)總署層面,繼續(xù)推進進出口食品安全專業(yè)化管理,從行政法律關(guān)系角度梳理和修訂相關(guān)規(guī)章,在協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上持續(xù)提升進出口食品安全管理規(guī)章的專業(yè)化和法治化水平。