未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政公益訴訟的理解與適用

馬穎 吳立華 張亮

摘 要：2022年以來，未成年人保護(hù)行政公益訴訟案件范圍不斷拓展。未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)益保護(hù)作為未成年人綜合保護(hù)的重要內(nèi)容，使得未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政公益訴訟存在適用空間。其適用不僅能夠加強(qiáng)未成年人監(jiān)護(hù)檢察監(jiān)督工作的剛性，還能一定程度上解決我國法律對未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督規(guī)定籠統(tǒng)化的問題。要明確未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政公益訴訟的受案范圍，合理適用磋商制度，拓寬線索來源以發(fā)現(xiàn)較為隱蔽的監(jiān)護(hù)侵害行為，同時(shí)注重監(jiān)督與配合并重，實(shí)現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)的雙贏多贏共贏。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 未成年人 監(jiān)護(hù)監(jiān)督 監(jiān)護(hù)侵害

一、問題的提出

2020年修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱《未成年人保護(hù)法》）賦予了檢察機(jī)關(guān)對侵犯未成年人合法權(quán)益涉及公共利益的案件提起公益訴訟的權(quán)力。但是我國未成年人行政公益訴訟尚屬新興領(lǐng)域，理論研究與實(shí)踐探索還未形成體系，且未檢行政公益訴訟具體受案范圍尚未明確，使得這一領(lǐng)域的辦案實(shí)踐缺乏系統(tǒng)的理論指引，國家公權(quán)保護(hù)侵入私權(quán)范圍的界限不明。2020年以來，未成年人遭受監(jiān)護(hù)侵害的案件頻發(fā)，其他涉未刑事案件中也不同程度地存在未成年人監(jiān)護(hù)缺失的問題。未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)益嚴(yán)重受損，是其走上違法犯罪道路或受到不法侵害的深層次原因之一。檢察機(jī)關(guān)通過創(chuàng)新未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制、完善未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督配套體系、開展未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)民事監(jiān)督等方式維護(hù)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)益，未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀雖有改善，但總體上形勢依然嚴(yán)峻。有必要進(jìn)一步探索行政公益訴訟在未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的適用，以“監(jiān)督”促“監(jiān)管”，加強(qiáng)對未成年人權(quán)益的保障力度。

二、未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)與制度優(yōu)勢

（一）未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

公共利益是一個(gè)看似一目了然，實(shí)則眾說紛紜的概念。在行政公益訴訟中“公益”內(nèi)涵的界定上，目前主要有3種學(xué)說。一層含義說認(rèn)為公益僅指不特定多數(shù)人的利益，即社會(huì)公共利益；二層含義說認(rèn)為除社會(huì)公共利益外，公益還應(yīng)包含國家利益；三層含義說則在社會(huì)公共利益、國家利益的基礎(chǔ)上，又增加了對婦女兒童、老年人、殘疾人等需要特殊保護(hù)的群體的利益，認(rèn)為這是公共利益的一種特殊形式，是為了社會(huì)的平衡和可持續(xù)發(fā)展必須特別保護(hù)的利益。［1］筆者贊同第三種觀點(diǎn)，未成年人的生存發(fā)展不僅關(guān)系個(gè)人私益，在某種程度上會(huì)影響到社會(huì)秩序和國家公益，但并不是所有未成年人保護(hù)案件都要通過行政公益訴訟的途徑進(jìn)行國家干預(yù)，其范圍的確定還需要進(jìn)一步予以明晰。

提起未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政公益訴訟除了符合三層含義說的條件，還應(yīng)當(dāng)符合行政公益訴訟的底線原則，即通過行政私益訴訟與行政手段都無法達(dá)到其目的時(shí)，才考慮作為最后救濟(jì)的行政公益訴訟，克制地行使檢察監(jiān)督權(quán)。未成年人在遭受監(jiān)護(hù)侵害時(shí)，因?yàn)槠湫闹遣怀墒?，不能通過行政私益訴訟手段尋求司法救濟(jì)。此時(shí)如果行政機(jī)關(guān)不履行相應(yīng)職責(zé)，未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)益將無法有效地予以保護(hù)。因而在此種情況下，應(yīng)當(dāng)綜合考慮權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)與行為標(biāo)準(zhǔn)，將未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督納入行政公益訴訟的范圍當(dāng)中。

（二）未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政公益訴訟的制度優(yōu)勢

1.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域法律監(jiān)督的剛性。我國司法機(jī)關(guān)對未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督，一般是在事后監(jiān)督中發(fā)揮作用，主要針對監(jiān)護(hù)侵害的情形，但我國檢察機(jī)關(guān)在事后監(jiān)督中卻略顯無力。與日本、法國等國家不同，我國檢察機(jī)關(guān)不能在監(jiān)護(hù)監(jiān)督案件中直接提起訴訟，民法典中提起監(jiān)護(hù)人撤銷之訴的主體不包含檢察機(jī)關(guān)。根據(jù)2021年最高檢發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書》中的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年對于符合撤銷監(jiān)護(hù)人資格條件的案件，檢察機(jī)關(guān)支持起訴464件，提出檢察建議294件，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)多采取支持起訴和檢察建議的方式對未成年人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督進(jìn)行監(jiān)督。然而，這兩種途徑都需要相關(guān)主體配合才能發(fā)揮作用，檢察建議需要行政機(jī)關(guān)后期的積極履職行為進(jìn)行配合，支持起訴則以適格主體前期有提起訴訟的意愿為前提條件，缺乏獨(dú)立性。加之，“兩反”轉(zhuǎn)隸后，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的制度性威懾減少，檢察建議的實(shí)行效果也可能隨之大打折扣。此種情形下，對于行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后無正當(dāng)理由拒不整改的，檢察機(jī)關(guān)缺乏相對應(yīng)的強(qiáng)制性措施。行政公益訴訟的引入不僅有助于完善檢察機(jī)關(guān)在未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督領(lǐng)域的監(jiān)督途徑，也能使檢察機(jī)關(guān)的訴前檢察建議更有效地發(fā)揮監(jiān)督功能，節(jié)約司法成本。

2.對監(jiān)護(hù)監(jiān)督不當(dāng)行為進(jìn)行間接司法規(guī)制。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，通過對危害國家利益和社會(huì)利益的行為進(jìn)行法律監(jiān)督，助力維護(hù)社會(huì)良好秩序。目前我國法院審理的未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)糾紛案件主要包含申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格、申請變更監(jiān)護(hù)人等類型，主要針對的是監(jiān)護(hù)侵害、監(jiān)護(hù)缺失等對未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)益侵害較為嚴(yán)重的情形。對于未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)不當(dāng)履職的行為，并沒有進(jìn)行司法規(guī)制。但為防微杜漸，秉承未成年人利益最大化原則，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極行使司法權(quán)，對未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為進(jìn)行規(guī)制。針對未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)益侵害問題，檢察機(jī)關(guān)提起未成年人監(jiān)護(hù)行政公益訴訟一定程度上促進(jìn)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約，通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約，更加有效地促進(jìn)行政主體積極履職，更好地防止未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)益受到侵犯，更加有效地保障未成年人的合法權(quán)益，營造未成年人健康成長和諧的家庭環(huán)境，促進(jìn)未成年人積極健康發(fā)展，全方位為未成年人的健康成長保駕護(hù)航。

3.彌補(bǔ)未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督規(guī)定籠統(tǒng)化的不足。如前文所述，監(jiān)護(hù)監(jiān)督是指國家通過公權(quán)力依法對監(jiān)護(hù)監(jiān)督的履行狀況予以監(jiān)督的法律制度。民法典第36條創(chuàng)設(shè)了一般性的社會(huì)監(jiān)督制度，《未成年人保護(hù)法》中與民政部門直接相關(guān)的監(jiān)護(hù)職責(zé)也有很多，但對各部門、各組織的具體職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制等實(shí)施細(xì)則并沒有規(guī)定。總的來看，我國未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度相對籠統(tǒng)，在實(shí)踐層面略顯單薄，尚處于制度發(fā)展的初始階段。

在相關(guān)法律法規(guī)不明確時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還能否對“涉嫌”怠于履行監(jiān)管職責(zé)或者不法行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟呢？答案是肯定的。在行政私益訴訟中，判斷行政機(jī)關(guān)違法與否的關(guān)鍵在于其是否依法行政，如果法律沒有授權(quán)，則行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)執(zhí)法的職責(zé)與義務(wù)。然而行政公益訴訟的目的是維護(hù)法律權(quán)威和保護(hù)公益，此時(shí)對行政機(jī)關(guān)“履職”的要求不僅包含按照法條行使職權(quán)，還應(yīng)該包含從實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的角度依據(jù)法律原則積極履行職責(zé)。以最高檢發(fā)布的典型案例——河北省棗強(qiáng)縣扶貧項(xiàng)目補(bǔ)貼案［2］為例：棗強(qiáng)縣人民檢察院（以下簡稱“棗強(qiáng)縣院”）發(fā)現(xiàn)縣扶貧辦未完全履行審查廣鋒合作社申報(bào)的扶貧項(xiàng)目職責(zé)，向縣扶貧辦發(fā)出檢察建議，但縣扶貧辦以其不具有取消扶貧項(xiàng)目的職權(quán)為由拒絕履職。棗強(qiáng)縣院針對有關(guān)部門職責(zé)不清的問題，本著權(quán)責(zé)對等和維護(hù)國家利益的原則，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)定有關(guān)部門職責(zé)，堅(jiān)決提起訴訟，最終得到法院支持。

由于行政公益訴訟本身的特性，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的合法性審查采用實(shí)質(zhì)性合法標(biāo)準(zhǔn)。因此，監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度相關(guān)法律規(guī)定雖然亟待完善，但并不會(huì)使監(jiān)護(hù)監(jiān)督領(lǐng)域的行政公益訴訟制度沉睡。行政公益訴訟反而可以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律在未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度上籠統(tǒng)化、原則化的不足，督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)。

三、未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政公益訴訟的適用

在立法層面，行政訴訟法、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）均對行政公益訴訟制度進(jìn)行了規(guī)定。未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政公益訴訟的具體構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)符合一般行政公益訴訟的制度框架，但在確定案件范圍、線索發(fā)現(xiàn)、具體制度的適用等環(huán)節(jié)上仍存在特殊之處，需要在適用中予以明確。

（一）明確案件范圍

非正常監(jiān)護(hù)狀態(tài)主要包含3種類型：監(jiān)護(hù)侵害、監(jiān)護(hù)缺失以及監(jiān)護(hù)不當(dāng)。監(jiān)護(hù)侵害對未成年人權(quán)益的損害程度較重，往往符合民法典第36條規(guī)定的“實(shí)施嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人身心健康的行為”或者“怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)……導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人處于危困狀態(tài)”的條件，應(yīng)當(dāng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格。如果民政部門不積極向人民法院申請撤銷，則檢察機(jī)關(guān)有必要通過對民政部門提起行政公益訴訟以督促其履行監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)護(hù)缺失是指監(jiān)護(hù)人因自身客觀原因或突發(fā)事件，不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，監(jiān)護(hù)人客觀上不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，極有可能危及未成年人的生命安全和身體健康。根據(jù)民法典、《未成年人保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，在監(jiān)護(hù)缺失時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)報(bào)告、臨時(shí)監(jiān)護(hù)監(jiān)督、妥善安置和照護(hù)等職責(zé)。對于怠于履行上述職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)亦可提起行政公益訴訟。監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不當(dāng)往往未達(dá)到民法典所規(guī)定的對未成年人嚴(yán)重侵害的程度，但也違反了《未成年人保護(hù)法》第17條的規(guī)定，此時(shí)由于家庭監(jiān)護(hù)出現(xiàn)瑕疵，行政部門應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行監(jiān)護(hù)監(jiān)督干預(yù)。隨著我國監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的不斷完善，各地方都在積極探索建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)督的效果，避免侵害結(jié)果的發(fā)生。如果行政部門未按照地方的規(guī)定、決定、通知等行使職權(quán)或配合其他部門工作，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)上述文件對其提起行政公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是以訴的方式履行法律監(jiān)督的本職，因而即使是未造成嚴(yán)重后果的監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)那樾?，只要行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)就可以通過提起行政公益訴訟的方式依法督促其積極全面履行職責(zé)。此外，在涉未成年人案件中，檢察機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)依法能動(dòng)履職也是最有利于未成年人原則和國家監(jiān)護(hù)原則的體現(xiàn)。故而監(jiān)護(hù)侵害、監(jiān)護(hù)缺失以及監(jiān)護(hù)不當(dāng)都應(yīng)當(dāng)被納入未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政公益訴訟的案件范圍中，從而達(dá)到對未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的全方位監(jiān)督。

（二）合理適用磋商制度

《辦案規(guī)則》第3章行政公益訴訟中的第70條新增了磋商制度。磋商制度通過更精準(zhǔn)地直擊問題源頭，達(dá)到節(jié)約司法資源、提升公益訴訟整體實(shí)效的目的，同時(shí)也使檢察機(jī)關(guān)相對靈活地與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，開展調(diào)查，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。但需要注意的是，磋商并不是提起行政公益訴訟必須履行的前置性程序，而是由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件的實(shí)際情況決定的。對于具有保護(hù)緊迫性的案件，如監(jiān)護(hù)侵害類的案件，未成年人權(quán)益正在遭受嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，可以不進(jìn)行磋商。

（三）拓寬線索來源

在我國監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度尚不完善的情況下，行政部門因其各項(xiàng)職能繁多、與其他部門權(quán)限分工不明晰等原因，客觀上往往難以達(dá)到主動(dòng)監(jiān)督、及時(shí)發(fā)現(xiàn)不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為的要求。［3］加之監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不當(dāng)本身就具有一定的隱蔽性，使得行政機(jī)關(guān)的實(shí)時(shí)監(jiān)護(hù)監(jiān)督作用難以實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)在未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督領(lǐng)域的履職情況進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重拓寬線索來源。一方面，要建立內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。未成年人檢察部門可與其他業(yè)務(wù)部門定期召開未成年人監(jiān)護(hù)行政公益訴訟線索搜集部門聯(lián)席會(huì)，梳理、分析及評估各業(yè)務(wù)部門檢察官所承辦案件中未成年人監(jiān)護(hù)行政公益訴訟案件線索。例如，第一檢察部在辦理普通刑事案件的過程中，發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的行政部門未履職，或者第三檢察部在司法救助未成年人時(shí)發(fā)現(xiàn)行政主管部門怠于履行監(jiān)管職責(zé)，未將侵害未成年人利益等線索移送未成年人檢察部門。為使未成年人監(jiān)護(hù)行政公益訴訟線索內(nèi)部移送更加便捷有效，可探索建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部《未成年人監(jiān)護(hù)行政公益訴訟線索移送工作辦法》，使案件線索內(nèi)部移送制度化、規(guī)范化。另一方面，立足未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作，在辦理涉及未成年人的刑事、民事、行政案件時(shí)，不應(yīng)局限于案件范疇，而要有意識地對行政機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行考察。例如，考察行政機(jī)關(guān)對于涉案未成年人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作是否執(zhí)行到位；對因監(jiān)護(hù)人服刑在押、被強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行限制人身自由的其他措施而導(dǎo)致的監(jiān)護(hù)缺失情形，行政機(jī)關(guān)是否履行了妥善安置和照護(hù)職責(zé)等。此外，檢察機(jī)關(guān)還要善于借助社會(huì)力量，加強(qiáng)與其他負(fù)有未成年人保護(hù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)和組織的聯(lián)系，定期進(jìn)行溝通，以解決監(jiān)護(hù)侵權(quán)不易被發(fā)現(xiàn)的難題，建立長效化、科學(xué)化的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。

（四）監(jiān)督與配合并重

行政公益訴訟中提起訴訟并不是根本目的，根本目的應(yīng)當(dāng)是助力行政機(jī)關(guān)依法行政，從而保護(hù)未成年人合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)要把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益作為最佳司法狀態(tài)，充分發(fā)揮訴前程序作用，注重達(dá)到雙贏多贏共贏。對訴前檢察建議的落實(shí)情況做好后續(xù)的跟蹤監(jiān)督，防止敷衍整改、虛假整改、違法整改，避免問題反彈。當(dāng)行政機(jī)關(guān)聽取檢察建議、履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的角色功能也隨之轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)配合、支持行政部門工作，積極采取向監(jiān)護(hù)人制發(fā)“督促監(jiān)護(hù)令”、支持民政部門起訴等措施，凝聚未成年人權(quán)益保護(hù)合力。由于未成年人監(jiān)護(hù)失職現(xiàn)象不易被發(fā)現(xiàn)，且未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟案件的復(fù)雜程度高、執(zhí)行難度大，要探索建立檢察機(jī)關(guān)與法院、公安、民政、教育、婦聯(lián)、未成年人保護(hù)社工組織等主體的協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮未成年人司法保護(hù)中心職能，凝聚社會(huì)合力，助力解決民政部門在未成年人監(jiān)護(hù)行政公益訴訟案件執(zhí)行中遇到的堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題。