鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地要素市場化聯(lián)動式改革探索

張慧利，夏顯力

（1.江蘇省社會科學(xué)院，江蘇 南京 210004；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，陜西 楊凌 712100）

長期以來，在城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略偏向及其發(fā)展磁力吸引下，農(nóng)村大量優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素流向城市，在助推城市經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也造成“農(nóng)業(yè)邊緣化”“農(nóng)村空心化”“農(nóng)民老齡化”等諸多問題[1]。鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題[2]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施旨在通過深入挖掘和充分利用鄉(xiāng)村內(nèi)部生產(chǎn)要素引導(dǎo)外部生產(chǎn)要素集聚農(nóng)村，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟系統(tǒng)重構(gòu)和鄉(xiāng)村社會發(fā)展轉(zhuǎn)型[3]，最終實現(xiàn)“人”“錢”“地”“業(yè)”等生產(chǎn)要素的系統(tǒng)整合和優(yōu)化配置。在農(nóng)村人口大量外流、工商資本下鄉(xiāng)動力不足、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩的背景下，作為農(nóng)村稟賦基礎(chǔ)和空間載體，土地具有財富之母、農(nóng)業(yè)之本和農(nóng)民之根等多重屬性，激活農(nóng)村土地要素已然成為有效吸引“人”、撬動“錢”、發(fā)展“業(yè)”的重要引擎。

激活農(nóng)村土地要素，關(guān)鍵在于激活土地權(quán)能、提高土地資源利用效率。“三權(quán)分置”的改革實踐在土地產(chǎn)權(quán)和權(quán)能細(xì)分上給予了充分的制度邊界，但土地權(quán)能的實現(xiàn)和土地資源利用效率的提升取決于土地要素的市場化配置。2020 年4 月和5 月，中共中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，均把土地要素市場化配置放在顯著位置，指出要素價格要由市場決定，要素流動要自由、配置范圍要擴大，要素市場運行機制要健全高效，釋放出新時代深化土地要素市場化配置改革的強烈信號。近年來，我國在城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)、農(nóng)村“三塊地”改革等方面取得了一系列進展，但當(dāng)前農(nóng)村土地要素市場仍面臨土地利用不集約、土地供需不匹配、土地市場化進程緩慢等問題，農(nóng)村土地要素市場配置效率難提高。針對這些問題，學(xué)者們闡述農(nóng)村土地要素市場化改革史流變及其發(fā)展歷程中的經(jīng)驗[4,5]，探討基于土地產(chǎn)權(quán)激勵、要素價格調(diào)控、土地收益分配、土地市場運行的機制體制創(chuàng)新[6,7]以及探索打破城鄉(xiāng)土地市場二元性的可行路徑[8,9]等，但鮮有文獻(xiàn)考慮到土地要素與“人、錢、業(yè)”等其他要素組合不充分的問題。“人、錢、地、業(yè)”是鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵要素，各種要素密不可分地交織在一起，而土地要素作為一種自然要素，是其他要素最基本的稟賦基礎(chǔ)和空間載體，探究鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地要素市場化改革的路徑選擇，勢必要充分考慮土地要素與“人、錢、業(yè)”等其他要素的組合問題。因此，本文擬聚焦鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地要素市場化在“人—地—錢—業(yè)”聯(lián)動式改革方面面臨的關(guān)鍵問題，基于河南孟樓鎮(zhèn)、江西余江區(qū)以及浙江德清縣在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、宅基地改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實踐，探索以土地要素為牽引、以配套制度改革為保障，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“人聚、財來、業(yè)興、地流金”的新圖景。

一、農(nóng)村土地要素市場化聯(lián)動式改革面臨的問題

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求就是要堅持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，通過激發(fā)“人、錢、地、業(yè)”等要素的市場活力，推動更多的優(yōu)質(zhì)要素流向農(nóng)村。相較于“人、錢、業(yè)”等其他要素的市場化改革進程，土地要素市場化改革較為緩慢。本文圍繞農(nóng)村土地要素中的農(nóng)地、宅基地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地與“人、錢、業(yè)”等其他要素的互動關(guān)系，歸納總結(jié)當(dāng)前土地要素市場化改革面臨的主要問題。

（一）規(guī)劃管理長期缺失，土地利用不集約

客觀上講，我國農(nóng)村土地配置最大的問題就是利用不集約、利用效率低[10]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)的重要途徑，也是我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化和集約化發(fā)展的重要支撐[11]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，2017 年土地流轉(zhuǎn)面積5.12 億畝，流轉(zhuǎn)比率約37%。但根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查，我國小農(nóng)戶數(shù)量仍占總農(nóng)戶數(shù)量的98%以上，經(jīng)營規(guī)模在10 畝以下的農(nóng)戶約有2.1 億①。以上數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)一種“無規(guī)模的流轉(zhuǎn)”。由此產(chǎn)生的問題一是土地成本上升，二是小農(nóng)無效率。農(nóng)戶基于集體成員資格無償取得宅基地的制度安排，使得農(nóng)戶傾向于盡可能多地獲得宅基地[1]。盡管政策上有著嚴(yán)格的要求，但是由于規(guī)劃管控不力，實際上“一戶多宅”、多占超占現(xiàn)象十分普遍。2019 年農(nóng)村綠皮書調(diào)查報告指出，我國農(nóng)村宅基地閑置率高達(dá)10.7%[12]。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主要來源是停產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和閑置的學(xué)校、村部以及村周圍荒地等[13]，這些地類單塊面積小，分布零散，大多與宅基地混雜在一起，加之長期缺乏規(guī)劃和管理，市場盤活十分困難[14]。同時，在巨大利益誘惑下，也不可避免地存在非經(jīng)營性建設(shè)用地“經(jīng)營性化”的沖動[5]，造成對其他地類的侵占和對農(nóng)民權(quán)益的損害。

（二）配套機制多有缺位，資本下鄉(xiāng)不暢通

資本下鄉(xiāng)是推動土地要素順利進入市場的關(guān)鍵舉措。但就我國農(nóng)村土地要素的流轉(zhuǎn)實際來看，流出方不知道如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰，而轉(zhuǎn)入方也不知道從哪里流轉(zhuǎn)、地在何方[5]，土地供需脫節(jié)，最終導(dǎo)致“有地?zé)o市”和“有市無地”并存的供求機制失靈困境，進而阻斷了資本下鄉(xiāng)的通道[15]。此外，相關(guān)配套機制不健全，也是引發(fā)資本下鄉(xiāng)不暢通的關(guān)鍵因素。一是價格機制?！锻恋毓芾矸ā贰睹穹ǖ洹返认嚓P(guān)條例不夠完善，土地市場尚未形成規(guī)范科學(xué)的指導(dǎo)價格標(biāo)準(zhǔn)。一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方對農(nóng)地要素的功能感知及可替代性感知存在差別，進而衍生出對農(nóng)地不一致的價值評價[16]；另一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場價格機制尚未形成，宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地缺乏靈活、科學(xué)、確切的土地要素價格反應(yīng)機制[17]。二是利益分配機制。土地增值收益分配涉及農(nóng)民、集體、企業(yè)法人、政府部門等多方利益主體，當(dāng)前土地增值收益分配是各方利益主體憑借自身力量博取最大化利益[18]，利益不相容以及利益需求膨脹極易導(dǎo)致社會矛盾激化[19]。三是風(fēng)險機制。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、工商資本的天然趨利性、基層政府的“失范行為”以及不完全契約的存在，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)分利格局和鄉(xiāng)村內(nèi)部分利格局下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中毀約棄耕、拖欠土地租金的風(fēng)險依然存在[20]，宅基地使用權(quán)私下交易形成的隱形市場嚴(yán)重地擾亂了市場秩序，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也面臨信息不對稱和城市精英俘獲的問題[21]。

（三）土地用途彈性空間不足，“地—業(yè)”供需不匹配

產(chǎn)業(yè)融合是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要形式。產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展表現(xiàn)出對土地功能復(fù)合利用的現(xiàn)實需求，客觀上要求用地供給協(xié)同聯(lián)動?！度珖l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020—2025）》明確提出，提升農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、拓展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、推進農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點任務(wù)。但現(xiàn)實中農(nóng)村土地供給彈性空間不足，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、休閑旅游業(yè)很可能依托永久基本農(nóng)田來發(fā)展，相關(guān)農(nóng)業(yè)設(shè)施也均建在農(nóng)田附近，農(nóng)用地與非農(nóng)用地交織在一起，耕地保護政策面臨著耕地不同利用形態(tài)的新壓力[22]。此外，現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃中關(guān)于依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建立的輔助性基礎(chǔ)設(shè)施到底該使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地還是農(nóng)地，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門間也一直存在管理爭議。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)一般依賴于農(nóng)村建設(shè)用地的配套支持，雖然可以通過宅基地騰退、集體經(jīng)營性建設(shè)用地整理等獲取建設(shè)用地指標(biāo)，但新增建設(shè)用地開發(fā)成本高、審批周期較長[23]。且在“取之于農(nóng)，用之于城”的政策偏向及入市利益的刺激下，直接作用于農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地的比例偏低[1]。此外，各地類之間的轉(zhuǎn)換政策不明晰，如宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地之間以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地之間是否允許及如何轉(zhuǎn)換仍無明確的法律和政策規(guī)定[24]，進一步加劇了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難的現(xiàn)實困境。

二、農(nóng)村土地要素市場化聯(lián)動式改革的實踐啟示

隨著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”和農(nóng)村“三塊地”改革以及城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)等一系列土地要素供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，依照國家改革部署，各地在農(nóng)地、宅基地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面進行了積極的實踐與探索，為破解農(nóng)村土地要素市場化改革面臨的問題、構(gòu)建更加完善的土地要素市場化配置體制機制積累了彌足珍貴的經(jīng)驗，形成了一批可借鑒、利修法、能推廣的改革創(chuàng)新成果。針對農(nóng)地、宅基地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地與“人、錢、業(yè)”等其他要素的互動關(guān)系在市場化改革中面臨的共性問題，本文綜合河南孟樓鎮(zhèn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、江西余江區(qū)在宅基地改革以及浙江德清縣在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的探索與實踐，總結(jié)提煉出農(nóng)村土地要素市場化改革的創(chuàng)新經(jīng)驗，以此為農(nóng)村土地要素市場化改革提供借鑒和參考。

（一）強權(quán)：“產(chǎn)權(quán)+治權(quán)”聯(lián)動，激活主體與要素市場

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺位、產(chǎn)權(quán)主體不明晰、治權(quán)安排不到位，使得農(nóng)村土地管理處于無序狀態(tài)。因此，農(nóng)村土地要素市場化改革的首要任務(wù)是明確產(chǎn)權(quán)，強化治權(quán)，充分調(diào)動村民自治的積極性和能動性，激活主體和要素市場。

河南孟樓鎮(zhèn)在堅持土地公有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，通過確權(quán)頒證推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)。但由于孟樓鎮(zhèn)農(nóng)地質(zhì)量差、流轉(zhuǎn)租金低（平均每畝每年租金不到200 元），“圈地”后“跑路”事件頻頻發(fā)生。對此，孟樓鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地開發(fā)公司（簡稱“農(nóng)開公司”），由市政府和省自然資源廳下屬企業(yè)共同投資建立。有農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶可以每年600 元/畝的租金將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給農(nóng)開公司。農(nóng)開公司一方面科學(xué)規(guī)劃田間基礎(chǔ)設(shè)施布局，著力夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面通過土地晾曬、休耕，重塑土地活力。結(jié)果農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給與需求異?；钴S，農(nóng)戶土地權(quán)益得到了保障，農(nóng)戶租金收入與穩(wěn)定性顯著提升，農(nóng)地流轉(zhuǎn)潛在風(fēng)險明顯下降。

江西余江區(qū)將宅基地所有權(quán)權(quán)利主體細(xì)分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體和村小組集體②，明確其權(quán)利的實現(xiàn)形式為分配權(quán)、收回權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)；以村小組為單位成立村民事務(wù)理事會，在試點方案制定、村莊規(guī)劃、宅基地有償使用和退出標(biāo)準(zhǔn)等方面發(fā)揮村民的自主性和能動性。通過村民自治，不僅合理利用和分配了宅基地資源，優(yōu)化了村落布局，還為村集體經(jīng)濟發(fā)展預(yù)留了土地。

浙江德清縣根據(jù)鎮(zhèn)、村、組三類集體經(jīng)濟組織的不同形態(tài)和發(fā)育程度，建立了“自主入市、委托入市、合作入市”三種實現(xiàn)形式：鎮(zhèn)集體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市；村集體由村股份經(jīng)濟合作社實施入市；村民小組可委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市；偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟組織可與集中入市區(qū)塊的集體經(jīng)濟組織合作入市。此外，德清縣在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的交易流程中還建立“三會三公開”制度，對入市前、中、后涉及的宗地情況、入市方式、交易形式、起始地價、合同條款、收益分配等重大事項全程公開、民主管理，為激活土地要素市場注入了新動能。

（二）紓困：制度“松綁+創(chuàng)新”，加速要素整合

現(xiàn)實中制度約束和平臺缺位阻斷了外部社會資本順利進入農(nóng)村的通道，進行制度松綁與創(chuàng)新是充分利用內(nèi)外兩種資源、提升資源利用效率的重要突破口。

河南孟樓鎮(zhèn)打破傳統(tǒng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，農(nóng)戶不再把土地直接流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體，而是先將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)開公司，對于不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，以村為單位保留其土地或者拿出規(guī)劃區(qū)邊緣的最高品質(zhì)土地與其置換，在政府引導(dǎo)和協(xié)調(diào)下實現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的集中。農(nóng)開公司對流轉(zhuǎn)的土地進行集中整理后，再流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體。這種“集中流轉(zhuǎn)—整理—再流轉(zhuǎn)”的市場化流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新不僅激活了“沉睡”的農(nóng)地要素，而且吸引了大量外部社會資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，成為河南探索農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的典范。

江西余江區(qū)在宅基地的取得和退出上進行松綁和創(chuàng)新，打破外部資本的進入門檻。一方面，在宅基地資格權(quán)的取得上，余江區(qū)對于不同群體給予充分考慮，實施多元化的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。除了保有在村務(wù)農(nóng)的本集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)外，對進城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資格權(quán)實施保留制，為市民化失敗的群體留下后路；對入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成員實施宅基地資格權(quán)有償取得制，為優(yōu)秀人才和城市“鄉(xiāng)賢”落地農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供用地支持。另一方面，在宅基地的使用和退出上，余江區(qū)實施“超占有償，退出有償”的管理機制，超占宅基地的有償使用費由村民事務(wù)理事會負(fù)責(zé)收取，主要用于舊村改造、宅基地退出補償、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。雙措并舉，不僅節(jié)約了宅基地，還為余江區(qū)吸引內(nèi)外社會資本打開了綠色通道。

浙江德清縣充分利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量，搭配以完善的入市規(guī)則，便捷、高效、公平地提升入市質(zhì)量。一方面，摸清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量底數(shù)。利用衛(wèi)星遙感影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖和實地勘測等手段，開展農(nóng)村建設(shè)用地“一村一梳理，一地一梳理”清查，對閑置廠房和低效利用的集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行再開發(fā)機制。另一方面，構(gòu)建完善的入市規(guī)則。首先，對照“多規(guī)合一”的發(fā)展要求，實行就地入市和異地調(diào)整入市分類進行；其次，成立“議地會”，強化入市項目的前期審核，制定規(guī)范的地價評估規(guī)則，提高入市項目質(zhì)量；最后，搭建完善的城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易平臺，實現(xiàn)入市公告、交易、成交、公示等環(huán)節(jié)的一體化管理。

（三）增值：“地—業(yè)”匹配，溢價合理分成

農(nóng)村土地要素要走市場化之路，必然要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成良性互動。

河南孟樓鎮(zhèn)借農(nóng)開公司集中流轉(zhuǎn)土地，為規(guī)?；N植創(chuàng)造條件，也為“農(nóng)地+產(chǎn)業(yè)”良性互動奠定基礎(chǔ)。在“規(guī)劃先行，因地施種”的原則下，農(nóng)開公司邀請北京農(nóng)林科學(xué)院專業(yè)的設(shè)計團隊對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)重新進行分區(qū)，規(guī)劃出休閑農(nóng)業(yè)景觀體驗區(qū)、糧食種植種業(yè)繁育產(chǎn)業(yè)區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)及林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)區(qū)和水產(chǎn)試驗展示區(qū)等四大區(qū)域，并實行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的差異化定價，不僅提升了農(nóng)地的市場競爭力，也吸引了大批新型經(jīng)營主體。農(nóng)開公司再以市場化交易的方式，將統(tǒng)一整理后的農(nóng)地出租給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)農(nóng)地二次流轉(zhuǎn)。二次流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地每畝租金能夠提升50～200 元，這部分溢價收入，將以4∶4∶2 的比例分給農(nóng)開公司、村集體和農(nóng)民，農(nóng)地的財產(chǎn)性收益更加顯化。

江西余江區(qū)通過拓展宅基地使用權(quán)的實現(xiàn)范圍促進“宅基地+產(chǎn)業(yè)”的良性互動。一是在保證宅基地制度基本原則不受沖擊的基礎(chǔ)上，宅基地流轉(zhuǎn)突破了村集體邊界，即農(nóng)戶可以在集體內(nèi)一戶或多戶以宅基地使用權(quán)進行獨資或聯(lián)合，實行農(nóng)房的“共建共享”，也可以與集體外社會資本結(jié)合，實行“聯(lián)合開發(fā)”。二是探索農(nóng)房抵押貸款權(quán)能，鼓勵有創(chuàng)業(yè)需求的農(nóng)戶通過農(nóng)房抵押獲取啟動資金，并出臺農(nóng)房抵押司法處置辦法，建立農(nóng)房抵押風(fēng)險補償機制，以保障農(nóng)戶基本居住權(quán)益。三是實施“入市+調(diào)劑+收儲”多元化的指標(biāo)交易路徑。一方面宅基地騰退的節(jié)余指標(biāo)經(jīng)規(guī)劃布局、行政審批后可轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易；另一方面宅基地指標(biāo)可以市場化方式調(diào)劑給其他村組異地使用，通過有償調(diào)劑和有償選位，為農(nóng)村不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求提供充足的用地支撐。除此，宅基地指標(biāo)還可由政府保底收儲，再以市場化方式與省內(nèi)其他地區(qū)進行交易，實現(xiàn)宅基地指標(biāo)的二次溢價。

浙江德清縣通過建立集體土地與國有土地“同權(quán)同價”的地價體系，探索多元化的入市管理模式，實現(xiàn)“集體經(jīng)營性建設(shè)用地+產(chǎn)業(yè)”的良性互動。首先，就杭資企業(yè)來說，目前在德清有500 多家，所用的都是國有性質(zhì)的土地，而“同權(quán)同價”政策的出臺，為想搬遷到德清發(fā)展卻苦于無地的杭資企業(yè)提供了新路子，同時也保障了企業(yè)主的利益對等。其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能進一步拓展，一方面可以抵押貸款，滿足企業(yè)融資需求；另一方面也可租賃、作價出資（入股），并享受出租、入股權(quán)能。對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的收益，德清縣實行“鎮(zhèn)集體入市，以實物形式分配；村集體入市，以追加量化成員股權(quán)形式分配；村民小組入市，以現(xiàn)金分配”的差別化分配模式，進而實現(xiàn)土地增效、農(nóng)民增收、集體壯大、產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)展目標(biāo)。

三、農(nóng)村土地要素市場化聯(lián)動式改革的路徑選擇

從農(nóng)地、宅基地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地與“人、錢、業(yè)”等其他要素在互動過程中暴露的共性問題以及我國農(nóng)村土地要素市場化改革典型案例的創(chuàng)新經(jīng)驗來看，深化農(nóng)村土地要素市場化改革的總體思路就是要在市場需求的引導(dǎo)下，注重土地要素與“人”“錢”“業(yè)”等其他要素的充分優(yōu)化組合，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的誘發(fā)機制解決“人—地”要素組合問題，構(gòu)建資本下鄉(xiāng)的引擎機制解決“錢—地”要素組合問題，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)振興的支撐機制解決“業(yè)—地”要素組合問題，來消除束縛土地市場活力和土地市場價值的桎梏，以期為農(nóng)村各地類土地要素市場化改革提供一個具有普適性的路徑選擇（圖1）。

圖1 農(nóng)村土地要素市場化改革的路徑選擇

（一）強化鄉(xiāng)村治理，提升各類主體參與鄉(xiāng)村土地管理的主動性

農(nóng)村土地要素低效配置的根本痛點源于鄉(xiāng)村治理不足、村社集體土地管理能力不足?！罢l來治、怎么治”，是推進農(nóng)村土地要素市場化的關(guān)鍵。為此，應(yīng)注重以下兩個方面：一是鄉(xiāng)村共同體重建，激活內(nèi)部社會屬性。首先，成立以村莊各宗族代表、在村社會精英等為核心的群眾性自治組織，如村民理事會，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用和首創(chuàng)精神，做到建設(shè)以群眾為主、辦法由群眾提出，激活村民自治。其次，構(gòu)建精英動員機制，成立以村民理事會成員、村干部以及在外鄉(xiāng)紳為主的鄉(xiāng)賢群體，充分發(fā)揮其政策宣講及帶頭示范作用，打破村民觀望僵局。此外，完善道德約束機制，對于極少數(shù)不配合集體決策的農(nóng)戶，要善于運用輿論工具與村規(guī)民約予以引導(dǎo)；構(gòu)建利益激勵機制，通過項目競爭，激勵相關(guān)主體積極參與到土地要素市場化改革的浪潮中來。二是創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，聚合企業(yè)、組織或個體，提高鄉(xiāng)村土地管理能力和使用效率。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體是由政府部門引導(dǎo)，由多個企業(yè)、組織或個體共同參與，通過合作和協(xié)作來實現(xiàn)資源整合，成為風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的聯(lián)盟。一方面，由政府部門承擔(dān)市場體系引導(dǎo)、市場秩序維護、市場風(fēng)險監(jiān)管和市場安全托底等責(zé)任，村民可以“放心”將土地要素與市場對接。另一方面，通過政策引導(dǎo)、鼓勵和傾斜，吸引相關(guān)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體積極參與農(nóng)村土地整治、布局和優(yōu)化，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，既達(dá)到資源共享、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的目標(biāo)，又幫助鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)地域系統(tǒng)中的人地關(guān)系，實現(xiàn)土地規(guī)模化和集約化利用。

（二）創(chuàng)新體制機制，提升下鄉(xiāng)資本驅(qū)動土地溢價效果

農(nóng)村土地要素市場化改革的著力點是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與保值增值。首先，要打通資本下鄉(xiāng)準(zhǔn)入通道，完成農(nóng)村土地要素市場化的“輸血”過程。一是政府引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。一方面，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)林生產(chǎn)條件，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)保障；另一方面，依據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特征及市場需求信息，科學(xué)定位主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，由政府牽頭，打造鄉(xiāng)村特色品牌，以吸引外來工商資本進行投資。二是建立多元服務(wù)于一體的交易平臺。交易平臺之間需要實現(xiàn)用地需求信息、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息、交易清算支付信息、地價評估服務(wù)及法律糾紛調(diào)解等內(nèi)容的互通共享，降低工商資本下鄉(xiāng)的交易成本。三是優(yōu)化資本下鄉(xiāng)的政策環(huán)境。如對于有融資需求的實體，可根據(jù)實際需求，放開土地使用權(quán)的抵押貸款功能；對發(fā)展業(yè)績好，帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)民增收的實體，給予稅費減免和財政支持。其次，充分發(fā)揮市場機制作用，實現(xiàn)土地溢價，完成農(nóng)村土地要素市場化的“造血”過程。一是健全土地要素供求機制。一方面，加強土地要素市場化改革的政策宣傳與引導(dǎo)，通過土地要素市場化改革成功的典型案例引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，促使農(nóng)戶由被動流轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃恿鬓D(zhuǎn)，增強土地要素市場的供給能力；另一方面強化農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識，有效甄別投資主體實力及其投資行為，擴大土地要素市場有效需求。二是完善土地要素價格機制。建立差異化的地價評價標(biāo)準(zhǔn)和地價評估機制，根據(jù)土地類型、土地位置、土地面積、市場需求及競爭情況等綜合因素對土地價格進行公正、客觀、科學(xué)的評估，評估結(jié)果經(jīng)土地價格評估信息系統(tǒng)程序化處理后對外公開，并根據(jù)市場變化及時更新土地市場化價格。三是引入市場競爭機制。一方面，構(gòu)建多級、全面、公開、透明的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，解決土地供需雙方信息不對稱問題。另一方面，構(gòu)建以“除保護、寬準(zhǔn)入、強執(zhí)法、立規(guī)范”為主線的市場競爭機制，消除地方保護，加快建立統(tǒng)一市場；放寬準(zhǔn)入限制，適度擴大市場開放范圍；強化市場執(zhí)法與監(jiān)管，將常態(tài)化監(jiān)管和專項整治相結(jié)合；完善相關(guān)法律法規(guī)，保障市場競爭環(huán)境。四是構(gòu)建“保險+監(jiān)管”多方聯(lián)控的風(fēng)險防范機制。一方面健全土地保險機制，建立風(fēng)險基金制度防范農(nóng)民失地失權(quán)風(fēng)險，建立農(nóng)業(yè)保險公司保障工商資本正當(dāng)權(quán)益。另一方面健全土地監(jiān)管機制，加強土地用途監(jiān)管防范農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險，對企業(yè)效益和產(chǎn)業(yè)生命周期進行評估，及時淘汰不景氣產(chǎn)業(yè)。

（三）推進制度聯(lián)動改革，促進“地—業(yè)”相融

化解產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的復(fù)合用地需求與土地制度供給彈性不足的矛盾，是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)。一是應(yīng)構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)屬性為劃分標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村土地利用分類體系，實施差異化供地政策。首先，對農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、休閑旅游業(yè)、新型服務(wù)業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)類型加以明確界定，并根據(jù)其發(fā)展特征分類制定用地標(biāo)準(zhǔn)。其次，產(chǎn)業(yè)供地政策設(shè)計要以差異化思維做指導(dǎo)，如供地政策導(dǎo)向須結(jié)合農(nóng)村發(fā)展特點，供地規(guī)?？偭宽毥Y(jié)合產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，土地開發(fā)強度須結(jié)合人口分布密度，土地存量更新須結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段。二是創(chuàng)新和豐富產(chǎn)業(yè)供地方式，提高土地供給彈性。一方面，促進低效閑置土地再開發(fā)。明確在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可利用其存量集體建設(shè)用地、退出的宅基地，以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式滿足產(chǎn)業(yè)用地需求。另一方面，允許土地兼容復(fù)合利用。建立彈性土地管理機制，同一宗土地兼容兩種及以上用途的，可依據(jù)土地主用途或產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要彈性確定其供應(yīng)方式。此外，積極推行產(chǎn)業(yè)用地“先租后讓”“租讓結(jié)合”“長期租賃”“彈性出讓”等多種供應(yīng)方式。三是創(chuàng)新“土地制度+”制度束，發(fā)揮制度聯(lián)動的多重乘數(shù)效應(yīng)。首先，通過創(chuàng)新“土地制度+城鄉(xiāng)融合”制度束，打通城鄉(xiāng)要素流通渠道，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)農(nóng)村精英回流，充實農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體。其次，通過創(chuàng)新“土地制度+鄉(xiāng)村治理”制度束，以全域土地綜合整治為手段，實現(xiàn)小塊并大塊、生地變熟地、低效產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”，滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。最后，通過創(chuàng)新“土地制度+供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”制度束，改變鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量與發(fā)展效益。

注釋：

① 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：小農(nóng)戶家庭經(jīng)營仍是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式，http://www.sohu.com/a/298447127_177991.

② 江西省人民政府：余江積極探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，http://www.jiangxi.gov.cn/art/2019/1/13/art_399_531483.html.