鄉(xiāng)村簡約治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型及其實(shí)現(xiàn)路徑

劉磊

關(guān)鍵詞 簡約治理 數(shù)字化轉(zhuǎn)型 鄉(xiāng)村振興 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

〔中圖分類號〕Ｄ４２２．６ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０６－０１２２－０８

一、問題的提出

從比較視野來看，西方國家政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容和標(biāo)志是國家權(quán)力向社會延伸、滲透，建立理性化、專業(yè)化的現(xiàn)代科層體系。相較于此，雖然我國的國家政權(quán)建設(shè)也伴隨著國家權(quán)力下沉，基層政府形成科層化的組織體系，但構(gòu)成鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化基本底色的仍然是非科層化治理。這種超越科層化的鄉(xiāng)村治理方式，被理論界稱為“簡約治理”。① 近年來，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的背景下，簡約治理仍然富有生命力，同時(shí)也增添了新的意涵，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從長遠(yuǎn)來看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型必定會成為鄉(xiāng)村治理的重要維度，實(shí)質(zhì)是將紛繁復(fù)雜的社會事實(shí)轉(zhuǎn)化為可以識別和計(jì)算的數(shù)據(jù)，以標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化的方式進(jìn)行處理。自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，資源汲取型的國家與農(nóng)民關(guān)系逐漸為資源投入型的國家與農(nóng)民關(guān)系替代，國家開始在一定范圍推動“數(shù)字下鄉(xiāng)”，數(shù)字技術(shù)成為國家權(quán)力向基層延伸的支撐方式，國家對鄉(xiāng)村的治理亦趨向于從模糊治理轉(zhuǎn)向清晰治理。特別是在脫貧攻堅(jiān)中，普遍的“數(shù)字下鄉(xiāng)”是大量扶貧資源下鄉(xiāng)的伴生現(xiàn)象，②鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施更是為此提供了新的契機(jī)，國家陸續(xù)發(fā)布《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計(jì)劃（２０２２—２０２５）》《數(shù)字鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》等文件。

總體來看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型與科層化治理有較高的契合度，內(nèi)嵌于正式治理，同時(shí)也從屬于自上而下的治理權(quán)力延伸過程，是“總體支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”①的內(nèi)在要求和升級版本。數(shù)字化轉(zhuǎn)型在很大程度上有賴于科層化組織體系與之匹配，“數(shù)字下鄉(xiāng)”意味著正式科層權(quán)力借助數(shù)字技術(shù)向基層延伸。然而，完全正式治理不可能定律決定了簡約治理在我國基層仍有廣泛存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，②國家權(quán)力的介入往往也是簡約治理存在空間的生成過程。基于此，簡約治理面臨如何與“數(shù)字下鄉(xiāng)”抑或數(shù)字化潮流相適應(yīng)的問題。一方面，簡約治理需要融入大量數(shù)字化要素；另一方面，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)也應(yīng)當(dāng)保持簡約治理格局，準(zhǔn)確把握科層化、技術(shù)化治理的功能限度。數(shù)字時(shí)代的信息通信技術(shù)革命性地改變?nèi)伺c人之間的連接和互動方式，帶來許多方面的變化。③ 在此過程中，如何將數(shù)字化要素融入簡約治理模式，或者說形塑適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的簡約治理，成為一個(gè)值得探究的問題。

二、簡約治理的歷史脈絡(luò)與制度邏輯

１．簡約治理的兩種形態(tài)：無為而治與積極有為

在學(xué)術(shù)研究譜系中，“簡約治理”概念最早由黃宗智提出，指稱中國傳統(tǒng)社會的治理模式，認(rèn)為地方行政實(shí)踐廣泛使用半正式行政方法，依賴由基層社會提名的準(zhǔn)官員開展縣級以下的地方治理。這種行政實(shí)踐產(chǎn)生于高度集權(quán)、同時(shí)試圖保持簡約的中央政府，因而可以將之稱為“集權(quán)的簡約治理”。④ 傳統(tǒng)時(shí)期的簡約治理有賴于自上而下中央集權(quán)的行政軌道和自下而上地方自治軌道相結(jié)合的“雙軌政治”。⑤ 在這種治理模式中，基層大量治理事務(wù)（典型的是土地、債務(wù)、繼承、婚姻、贍養(yǎng)等糾紛）由準(zhǔn)官員以非正式行政的方式處理，縣衙的正式行政只是在發(fā)生控訴時(shí)才介入，對鄉(xiāng)村社會其他方面問題幾乎不介入，總體上呈現(xiàn)“無為而治”的治理形態(tài)。在傳統(tǒng)時(shí)代，國家權(quán)力限度問題會轉(zhuǎn)化為儒法之爭。儒家主張對社會事務(wù)簡省干預(yù)，“多一事即多一弊”，尊重以道德規(guī)范實(shí)行自治。⑥ 與之不同，法家主張國家對社會廣泛介入，通過官僚體制以及法律展開治理。⑦ 傳統(tǒng)時(shí)期的國家治理更多是儒家與法家主張的融合，長期在國家權(quán)力延伸與收縮之間循環(huán)往復(fù)。在鄉(xiāng)村治理層面，基于郡縣制架構(gòu)，國家權(quán)力有向基層延伸的制度動力。受制于農(nóng)業(yè)社會的生產(chǎn)力以及國家能力，國家難以擔(dān)負(fù)龐大的官僚體系，長期保持相對精簡和有限的官僚規(guī)模，將職權(quán)限定于簡單目標(biāo)，國家權(quán)力通常并不直接延伸至鄉(xiāng)村，對鄉(xiāng)村總體上采取“無為而治”態(tài)度，簡約治理以此作為主要取向。

近代以來的國家建構(gòu)運(yùn)動不限于帝制時(shí)期鄉(xiāng)村社會的“無為而治”，而是試圖“積極有為”，不僅在鄉(xiāng)村建立正式政權(quán)機(jī)構(gòu)，而且依靠非正式力量推行政策。在２０世紀(jì)上半葉，盡管存在“雙軌政治”之形，但已經(jīng)沒有“簡約治理”之實(shí)，“營利性經(jīng)紀(jì)”普遍替代“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)”，出現(xiàn)嚴(yán)重的“國家政權(quán)內(nèi)卷化”。⑧ 重構(gòu)鄉(xiāng)村治理是中國共產(chǎn)黨取得執(zhí)政地位后開展的國家建構(gòu)運(yùn)動的重要內(nèi)容，國家在鄉(xiāng)村總體上保持簡約治理的格局。１９４９年之后的簡約治理具備“雙軌政治”的外形，與傳統(tǒng)時(shí)期的簡約治理有相近之處。具體而言，相近之處主要體現(xiàn)為：（１）熟人社會治理。簡約治理適用于熟人社會，而不是陌生人社會。非正式行政的代理人憑借對熟人社會地方性知識的信息優(yōu)勢，運(yùn)用地方性規(guī)范承接正式行政力量、治理地方事務(wù)。（２）人格化治理。充分運(yùn)用鄉(xiāng)村社會人情、面子、關(guān)系等“行動倫理”，構(gòu)建治理者之間、治理者與被治理者之間的個(gè)殊性、非正式互動，而不是按照科層制要求實(shí)行規(guī)則化或去人格化治理。① （３）低行政成本治理。非正式行政力量的廣泛運(yùn)用，顯著地節(jié)省國家權(quán)力向社會延伸的行政成本，大量成本由鄉(xiāng)村社會內(nèi)部承擔(dān)和消化。

與傳統(tǒng)時(shí)期相比，中華人民共和國成立后的鄉(xiāng)村簡約治理具有新的特點(diǎn)，具體而言：（１）以“積極有為”作為主要取向。國家擔(dān)負(fù)實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)的使命，積極有為體現(xiàn)在各個(gè)方面，以此為取向的簡約治理為國家從農(nóng)村高效汲取資源、順利完成工業(yè)化原始積累提供了治理機(jī)制層面的保障。（２）以“群眾路線”作為工作方法?；谌罕姷臍v史觀，群眾路線要求干部“到每一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中”，②“團(tuán)結(jié)少數(shù)積極分子作為領(lǐng)導(dǎo)的骨干，并憑借這批骨干去提高中間分子，爭取落后分子”。③（３）以政治統(tǒng)合作為組織基礎(chǔ)。黨的組織體系兼具正式性與非正式性，黨委發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)合體制內(nèi)外、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、村民自治組織等各方面的人力、物力。④ 領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、單位幫扶、干部駐村、包村制、工作組以及“中心工作制”等都是政治統(tǒng)合的具體方式，有助于科層力量對基層的靈活、非科層化介入。

２．積極有為簡約治理的制度邏輯

以“積極有為”作為主要取向的簡約治理，對于我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，發(fā)揮著顯著的作用。一方面，受集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織紀(jì)律以及意識形態(tài)影響，正式行政總體上居于主導(dǎo)地位，擁有介入鄉(xiāng)村社會末端治理的權(quán)力；另一方面，非正式行政的廣泛存在、正式行政的非科層化介入，會增加國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的彈性和適應(yīng)性，減緩科層理性在鄉(xiāng)村的運(yùn)行張力。從治理技術(shù)的發(fā)展趨勢看，數(shù)字化信息技術(shù)塑造新的社會適應(yīng)機(jī)制和治理機(jī)制，重新界定社會治理的物理空間和人際互動，簡約治理正經(jīng)歷數(shù)字化要素的重塑。然而，近年來基層治理普遍出現(xiàn)的“檢查頻繁、材料論英雄、處處留痕”等形式主義現(xiàn)象，在很大程度上表明簡約治理正面臨著挑戰(zhàn)，數(shù)字化要素的融入甚至加劇了基層治理的繁瑣化、形式化、懸浮化。對這類問題的分析和評判，需要以把握積極有為簡約治理的制度邏輯為基礎(chǔ)。具體而言，對其中的制度邏輯，可以重點(diǎn)從三個(gè)方面展開分析：

一是以國家職能的全能性作為治理導(dǎo)向。相較于無為而治簡約治理時(shí)期國家職能的有限性，積極有為簡約治理是以國家職能的全能性為導(dǎo)向，簡約治理的展開以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家職能為目標(biāo)，而不是弱化國家的職能。當(dāng)代中國的國家建構(gòu)具有全能主義特質(zhì)，國家職能廣泛覆蓋社會生活各個(gè)方面。在實(shí)踐中，國家職能的實(shí)現(xiàn)是以治理組織體系的構(gòu)建與運(yùn)行為基礎(chǔ)。改革開放之前，全能主義國家建構(gòu)依賴于“單位制”組織體系，每一個(gè)社會成員都以一定的身份處于“單位”或“類單位”的組織中，國家借助這樣的組織基礎(chǔ)將職能覆蓋并延伸至全社會。改革開放之后，“單位制”逐漸消退以致瓦解，國家諸多職能的實(shí)現(xiàn)有賴于重構(gòu)鄉(xiāng)村治理組織形式和治理方式，簡約治理更多依靠靈活、多樣的組織機(jī)制。

二是通過非科層化方式消化治理成本?！胺e極有為”意味著國家要投入大量資源，國家權(quán)力運(yùn)行會產(chǎn)生大量治理成本。從世界范圍的經(jīng)驗(yàn)看，很少有國家能支撐普遍的、高強(qiáng)度的積極有為治理，很重要的原因正在于難以承受正式行政的高昂成本。與之相比，我國基層的積極有為簡約治理之所以能普遍有效運(yùn)行，不可忽視的原因正在于將國家權(quán)力的運(yùn)行成本分散和稀釋，大量成本通過非科層化方式轉(zhuǎn)移，從而減輕正式行政的治理負(fù)荷。在應(yīng)對許多重大危機(jī)之際，鄉(xiāng)村多次成為穩(wěn)定器和壓力蓄水池，確保實(shí)現(xiàn)危機(jī)應(yīng)對的“軟著陸”。⑤ 之所以如此，一個(gè)關(guān)鍵原因在于簡約治理稀釋、內(nèi)化治理成本，增加了國家應(yīng)對危機(jī)的韌性和能力。值得注意的是，從宏觀角度看，鄉(xiāng)村社會借助簡約治理可以有效消化治理成本；然而基于微觀視角，鄉(xiāng)村社會則需直接承受成本轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的壓力和負(fù)擔(dān)。近年來普遍出現(xiàn)的基層治理繁瑣化、形式化、懸浮化等現(xiàn)象，在一定程度上也是治理成本在微觀層面難以消化或分擔(dān)的一種表征。

三是正式行政以多種形式發(fā)揮主導(dǎo)作用。積極有為的簡約治理以正式行政發(fā)揮主導(dǎo)作用為基礎(chǔ)，有助于保障實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)與任務(wù)。在簡約治理中，正式行政的主導(dǎo)作用集中體現(xiàn)在制定政策方案、解釋政策意涵、開展組織動員等多個(gè)方面。這種主導(dǎo)作用的發(fā)揮有賴于采取大量非科層化方式，將正式行政與非正式行政、國家力量與社會力量相結(jié)合。在實(shí)踐中，干部掛點(diǎn)、駐隊(duì)、包村以及成立工作組，都是正式行政以非科層化方式保證在基層治理中主導(dǎo)作用的表現(xiàn)。正式行政在簡約治理中主導(dǎo)作用的有效發(fā)揮，深受體制內(nèi)動員和群眾動員影響。其中，體制內(nèi)動員以科層制為基礎(chǔ)，通過政治統(tǒng)合機(jī)制實(shí)現(xiàn)；群眾動員借助熟人社會的人格化互動，尤其是人情、面子、關(guān)系而具體實(shí)現(xiàn)。

簡約治理并不意味著國家力量退場或弱化，而是以國家“在場”為基礎(chǔ)，非科層化運(yùn)行、非正式行政都是國家權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)的重要方式。從１９４９年之后的鄉(xiāng)村治理歷程來看，在不同時(shí)期，受制于特定的技術(shù)條件、社會基礎(chǔ)以及國家目標(biāo)，積極有為簡約治理的具體實(shí)現(xiàn)方式有一定的差異，但是都構(gòu)成國家向鄉(xiāng)村主動且高效延伸的重要支撐。在數(shù)字時(shí)代，國家依然在很大程度上保持能動性甚至全能性，簡約治理的主要面相仍在于積極有為，需要構(gòu)建和運(yùn)用數(shù)字技術(shù)消化治理成本，為正式行政主導(dǎo)作用的發(fā)揮提供技術(shù)支持。

三、簡約治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)與挑戰(zhàn)

１．簡約治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

近年來，以人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等為主導(dǎo)的新一輪科技革命蓬勃發(fā)展，新興信息技術(shù)與各種治理主體、治理資源的鏈接性強(qiáng)，推動著鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在鄉(xiāng)村社會，數(shù)字化治理成為一種普遍的現(xiàn)象，越來越多的工作按照規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式實(shí)施，數(shù)據(jù)處理成為基層治理的重要支撐。在具體探索中，全國許多省份積極構(gòu)造實(shí)施方案，形成數(shù)字化轉(zhuǎn)型路線圖。例如，浙江省在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中將構(gòu)建數(shù)字“三農(nóng)”協(xié)同應(yīng)用平臺作為重點(diǎn)；北京市整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合管理平臺，推動村級事務(wù)管理數(shù)字化；廣東省推動“數(shù)字政府”改革建設(shè)向農(nóng)村基層縱深發(fā)展等。這些都是數(shù)字化轉(zhuǎn)型楔入基層治理的具體表現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)日益成為國家增強(qiáng)對基層的“基礎(chǔ)性權(quán)力”，特別是信息能力的構(gòu)成要素。① 基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要源自以下幾方面的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，簡約治理的重新構(gòu)造需要與之適應(yīng)：

一是國家對鄉(xiāng)村的治理重心在于輸入大量治理資源。鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，國家向鄉(xiāng)村投入大量資源，試圖將外部改造力量與內(nèi)部實(shí)施力量相結(jié)合，以較快的進(jìn)度實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、治理各方面的更新和提升，在２０５０年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。在資源大量向鄉(xiāng)村輸入的過程中，國家始終面臨兩個(gè)亟待解決的問題：（１）通過輸入資源，激活鄉(xiāng)村社會的治理活力。就全國而言，絕大多數(shù)地方的農(nóng)村缺乏內(nèi)生性資源生產(chǎn)能力，村莊面貌改變有賴于外部資源注入。（２）保持對資源分配和運(yùn)用的監(jiān)督管理。無論是將資源量化到戶、到人，還是通過項(xiàng)目制實(shí)施惠民工程，國家都要對資源輸入過程展開監(jiān)管，“監(jiān)督下鄉(xiāng)”成為理解當(dāng)前基層治理形態(tài)的關(guān)鍵詞。②

二是鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)發(fā)生顯著變化。結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)層面的變化突出地體現(xiàn)在三個(gè)方面：（１）流動性加大?？焖俪鞘谢瘞砣丝诖笠?guī)模流動，脫域化互動漸趨成為鄉(xiāng)村治理的一種現(xiàn)實(shí)狀況。在人員高度流動的背景下，農(nóng)村人口老齡化、空心化嚴(yán)重，大量村莊治理事務(wù)依然需要外出務(wù)工人員參與討論和推動。（２）開放性提升。市場要素成為形塑鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，各類企業(yè)、社會組織通過項(xiàng)目制、資本下鄉(xiāng)等方式開展土地流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)等經(jīng)營活動。這些主體與村莊外部的數(shù)字化渠道連接頻繁，推動村莊內(nèi)部生產(chǎn)、生活秩序更加具有開放性。（３）陌生化增強(qiáng)。在市場化的現(xiàn)代性因素沖擊下，村莊生活的公共性普遍減弱，私人性更為明顯。① 近年來普遍實(shí)行撤村并組，增加了村莊治理半徑，以往主要依托熟人社會基礎(chǔ)的簡約治理，需要在“去熟人化”的條件中展開。

三是鄉(xiāng)村社會深嵌于風(fēng)險(xiǎn)社會的危機(jī)治理中。我國農(nóng)村正處于高風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)頻發(fā)的時(shí)期，面臨的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多樣。尤其是新冠肺炎疫情帶來的整體風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)示著鄉(xiāng)村治理面臨突出的風(fēng)險(xiǎn)治理壓力，與此同時(shí)，人口流動、人際關(guān)系去熟人化在不同程度上也弱化了鄉(xiāng)村應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。為了應(yīng)對這些風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，單靠鄉(xiāng)村內(nèi)生性力量通常難以實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)架構(gòu)主要是去科層化，而外部治理系統(tǒng)則大多以科層化形態(tài)運(yùn)行?；诖?，有效銜接外部科層系統(tǒng)與鄉(xiāng)村社會去科層化架構(gòu)，成為考驗(yàn)基層治理能力的突出問題。在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的治理過程中，外部科層系統(tǒng)總體上主導(dǎo)治理過程，②簡約治理機(jī)制需要通過一定的技術(shù)方式、組織條件與之對接，數(shù)字技術(shù)的楔入恰可為此提供便捷的支撐條件。

四是互聯(lián)網(wǎng)的普及形塑著鄉(xiāng)村生活新形態(tài)?？傮w而言，“互聯(lián)網(wǎng)＋”效應(yīng)正在重新形塑村民與村民之間、村民與基層干部之間的互動方式。其中的根本性變化不僅在于技術(shù)手段本身的運(yùn)用，更在于顯著改變村民以及基層干部對治理實(shí)效的期待和時(shí)空感受，大多數(shù)人越來越希望以便捷的方式展開互動?；ヂ?lián)網(wǎng)將以血緣、地緣為基礎(chǔ)組建的鄉(xiāng)村社會的人際關(guān)系復(fù)制到數(shù)字平臺，甚至形成“虛擬型熟人社會”。③ 經(jīng)歷對數(shù)字化操作平臺有一定質(zhì)疑的初試階段之后，不少基層干部和群眾感受到數(shù)字化方式連接和交流的便利性，數(shù)字技術(shù)日益成為鄉(xiāng)村生活以及治理活動不可或缺的要素。

２．?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型對簡約治理的挑戰(zhàn)

在基礎(chǔ)條件變化的背景下，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略正在推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。２０２２年１月，中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等１０部門聯(lián)合印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計(jì)劃（２０２２—２０２５年）》明確提出，到２０２３年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展取得階段性進(jìn)展，網(wǎng)絡(luò)幫扶成效得到進(jìn)一步鞏固提升，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率和網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量明顯提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化水平穩(wěn)步提升，“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”進(jìn)一步向基層延伸，鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平持續(xù)提高。在不少地方，鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合管理平臺、村級事務(wù)管理數(shù)字化等成為重點(diǎn)。在這種潮流中，簡約治理正面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響和重塑，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型對簡約治理的挑戰(zhàn)也是多方面的：

其一，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行成本。簡約治理的重要特點(diǎn)在于依托半正式行政力量，形成較低成本的組織構(gòu)造及運(yùn)行機(jī)制。數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需的數(shù)據(jù)獲取、處理、運(yùn)用，以及數(shù)據(jù)平臺的構(gòu)建和運(yùn)行，有賴于大量財(cái)政資金投入，離不開相應(yīng)的人員以及組織架構(gòu)支撐。與城市的高度聚集性相比，鄉(xiāng)村社會較為分散，總體上缺乏規(guī)模聚集效應(yīng)，開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需承受的運(yùn)行成本無疑更高。各地財(cái)政實(shí)力差別大，財(cái)政較為充足且能有效支撐數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的地方，多集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以及部分一線或準(zhǔn)一線城市周邊，大多數(shù)地方缺乏充分的財(cái)政實(shí)力支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型。然而，換一種角度來看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也可能為簡約治理的低成本運(yùn)行提供技術(shù)支撐。在開展數(shù)字化構(gòu)造之前，簡約治理同樣存在溝通、協(xié)調(diào)方面的時(shí)間、人員以及物資成本，數(shù)字技術(shù)則形塑甚至重構(gòu)治理場域，簡省相應(yīng)的運(yùn)行成本。不可忽視的是，數(shù)字化轉(zhuǎn)型依賴的組織體系可能對鄉(xiāng)村治理形成科層化再造，以至于國家權(quán)力在基層末端的延伸趨于高度依賴正式科層架構(gòu)。

其二，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的人際互動。簡約治理的信息傳遞依賴于熟人社會的人格化互動，總體上有效且低成本。鄉(xiāng)村社會的信任機(jī)制與城市社會存在顯著差別，高度有賴于人格化關(guān)系的確立和維系，形成以熟悉和親密為基礎(chǔ)的“人格信任心理模式”。④ 數(shù)字化轉(zhuǎn)型促使鄉(xiāng)村治理更為偏重技術(shù)治理以及技術(shù)性互動，人格化的互動與信任機(jī)制會被數(shù)字技術(shù)平臺局部替代。一方面，數(shù)字技術(shù)的楔入確實(shí)在一些層面提升人際互動的時(shí)效性、便捷性，大量治理訊息可以依托數(shù)字平臺傳遞和收集。另一方面，如果長期缺失人格化互動，可能加劇數(shù)據(jù)傳遞失真、降低治理效率。例如，在建立村級臺賬、信息統(tǒng)計(jì)方面，原初數(shù)據(jù)的真實(shí)性有賴于依托熟人社會繁復(fù)的人際互動加以校驗(yàn)。這種失真與低效會因基層干部對數(shù)字技術(shù)平臺的路徑依賴而更易發(fā)生，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確無疑會在后續(xù)環(huán)節(jié)產(chǎn)生甚至放大消極效應(yīng)。

其三，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的治理回應(yīng)性?？茖芋w系側(cè)重于承接自上而下的治理要求，“向上”的特點(diǎn)突出，更易產(chǎn)生科層惰性。在沒有外力推動下，科層體系對自下而上需求的回應(yīng)明顯不足，缺乏積極性和主動性。與之不同，簡約治理以熟人社會為基礎(chǔ)，依賴于人格化互動，能夠?qū)ⅰ扒楦兄卫怼雹佟吧钪卫怼雹谌谌胫卫磉^程，保持對自下而上需求的回應(yīng)性。數(shù)字治理蘊(yùn)含著共享、共建、共治的理念，然而值得注意的是，在以自上而下統(tǒng)合為主要特征的治理架構(gòu)中，如果由單向度行政性力量主導(dǎo)治理過程，可能淡化共享、共建、共治的取向，實(shí)際形成的治理格局帶有突出的單向控權(quán)特征，自下而上的信息反饋會因數(shù)字技術(shù)的“硬規(guī)則”約束而弱化，造成反饋渠道不暢通、信息傳遞不及時(shí)、政策執(zhí)行調(diào)適滯后等問題，容易以簡單化、線性化思路應(yīng)對復(fù)雜治理問題。特別是，鄉(xiāng)村社會的不少社會事實(shí)在短期內(nèi)還不能實(shí)現(xiàn)數(shù)字化處理，相當(dāng)部分干部和群眾對數(shù)字技術(shù)的適應(yīng)能力明顯不足，治理過程的回應(yīng)性更可能被弱化。

四、數(shù)字時(shí)代簡約治理的意涵與路徑

１．?dāng)?shù)字時(shí)代簡約治理的意涵闡釋

對簡約治理歷史變遷脈絡(luò)的梳理和分析表明，簡約治理在不同社會條件中的具體特質(zhì)以及構(gòu)成要素存在差異。與傳統(tǒng)時(shí)期“無為而治”的簡約治理不同，當(dāng)代鄉(xiāng)村的簡約治理發(fā)生在國家著力推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的階段，是“積極有為”的簡約治理。③ 積極有為簡約治理的核心并不簡單地在于非正式或半正式人員介入，而是非科層化治理。非科層化治理得以保持的關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：一是組織體系的非科層化統(tǒng)合，具有高度的靈活性和適應(yīng)性；二是治理過程的人格化互動，具有自主性和整體性。前者是組織要素，后者是主體要素?？傮w而言，積極有為簡約治理適應(yīng)了我國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村治理的需要。在數(shù)字時(shí)代，簡約治理應(yīng)當(dāng)以“化繁為簡、簡而不少、簡而高效”為主線，在組織體系的非科層化統(tǒng)合、治理過程的人格化互動方面融入數(shù)字化的表現(xiàn)形態(tài)。

一方面，簡約治理可以通過數(shù)字技術(shù)高效地實(shí)現(xiàn)組織體系的非科層化統(tǒng)合。積極有為簡約治理以政治統(tǒng)合為組織基礎(chǔ)，通過“群眾路線”“駐隊(duì)”“包村制”“工作組”等方式實(shí)現(xiàn)對科層化組織架構(gòu)的非科層化分工與整合，打破科層體系運(yùn)行中的層級以及部門壁壘，同時(shí)將經(jīng)由非科層化重構(gòu)的正式治理力量與鄉(xiāng)村社會的非正式治理力量結(jié)合，從整體上提升治理的靈活性和適應(yīng)性。但在實(shí)際運(yùn)行中，這種高強(qiáng)度的非科層化統(tǒng)合會因各個(gè)部門、上下層級、體制內(nèi)外治理信息掌握不及時(shí)、不充分、不準(zhǔn)確而產(chǎn)生偏差，以至于在運(yùn)動式治理中耗費(fèi)大量資源。針對這些問題，數(shù)字技術(shù)的楔入可以為高效、準(zhǔn)確、順暢的體制內(nèi)外非科層化統(tǒng)合提供技術(shù)支撐，減少統(tǒng)合過程的信息耗散、資源耗散以及權(quán)力耗散。

另一方面，簡約治理可以借助數(shù)字技術(shù)為治理過程的人際互動提供并拓展新的便捷方式。例如，運(yùn)用微信等數(shù)字技術(shù)工具，可以為“在場化”提供保障條件，通過將外出務(wù)工人員拉入村務(wù)微信討論群或者其他線上平臺，在脫域化的條件中實(shí)現(xiàn)對村莊事務(wù)的參與。在村莊治理半徑增加的背景下，數(shù)字化平臺可以為村民線上辦理業(yè)務(wù)提供便利。相較于面對面的互動，以數(shù)字技術(shù)為支撐的人際互動有三個(gè)特點(diǎn)：（１）跨越時(shí)空性。在人口流動性增加的環(huán)境中，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用為非同一物理空間的互動提供技術(shù)支撐。（２）高效便捷性。跨越時(shí)空的互動提升人格化互動的時(shí)效性和便捷性，人際互動所消耗的人力、物力以及時(shí)間成本明顯減少。（３）多維立體性。數(shù)字技術(shù)將語音、文字、圖像、視頻等多種要素融合，可以為人際互動提供立體化、現(xiàn)場感、可視性的場景，人格化互動所依賴的人格特質(zhì)可以在一定程度上借助數(shù)字平臺呈現(xiàn)。

２．簡約治理數(shù)字化構(gòu)造的主要取向

在構(gòu)造取向?qū)用?，?shù)字時(shí)代的簡約治理依然保持積極有為的總體取向，在具體構(gòu)建和運(yùn)用中，可以將如下三點(diǎn)作為主要向度：

一是以公共服務(wù)作為主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)“化繁為簡”。保持鄉(xiāng)村社會的簡約治理，要以公共服務(wù)為主線，融管理于服務(wù)，準(zhǔn)確對接農(nóng)民需求。在鄉(xiāng)村振興背景下，國家向農(nóng)村輸入大量資源，公共服務(wù)供給逐漸成為群眾評判治理成效的主要依據(jù)。從社會管理的角度看，提升公共服務(wù)有助于更好地實(shí)現(xiàn)管理。特別是，數(shù)字技術(shù)楔入公共服務(wù)過程，產(chǎn)生大量運(yùn)行數(shù)據(jù)，通過對這些數(shù)據(jù)的處理，可以增強(qiáng)公共服務(wù)的可視化、適時(shí)性和匹配度。這些經(jīng)過處理分析的數(shù)據(jù)信息，可以為完善決策、優(yōu)化執(zhí)行提供信息來源和支撐依據(jù)。在此意義上，管理就是服務(wù)，服務(wù)也是管理，高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)有助于提升管理的科學(xué)性和基層群眾對管理的可接受度。以公共服務(wù)作為主要向度，應(yīng)當(dāng)注重?cái)?shù)字生成、處理與群眾需求的有效銜接，做好群眾需求調(diào)研。目前正處于數(shù)字化建設(shè)起步階段，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查群眾需求作為基礎(chǔ)工作，制定呼應(yīng)實(shí)際之需的解決方案，而不宜在基礎(chǔ)工作尚未充分展開的情況下貿(mào)然推進(jìn)數(shù)字平臺建設(shè)。

二是以流程精簡作為構(gòu)造理念，實(shí)現(xiàn)“簡而高效”。數(shù)字化的鄉(xiāng)村建設(shè)蘊(yùn)含著“監(jiān)督下鄉(xiāng)”的要求，數(shù)字技術(shù)介入有助于便捷地開展監(jiān)督和管理。然而在此過程中，也應(yīng)防止數(shù)字化構(gòu)造加劇原已普遍存在的治理時(shí)間被擠壓、治理權(quán)力受到嚴(yán)重限定以及治理程序過于細(xì)碎化等問題。有鑒于此，數(shù)字系統(tǒng)的流程精簡應(yīng)當(dāng)成為系統(tǒng)構(gòu)造的基本理念。唯有確保流程精簡，才能避免干部、群眾將大量時(shí)間耗費(fèi)在繁瑣的流程操作中，從而留有一定時(shí)間開展面對面的互動。也唯有流程精簡，才能保證基層干部在治理過程中職權(quán)行為的相對完整性，避免因行權(quán)過程被繁瑣的程序分割而低效運(yùn)行。數(shù)字系統(tǒng)的流程設(shè)計(jì)內(nèi)嵌于科層體系，自上而下的“條條”部門希望通過細(xì)密的流程管理，保持對基層事務(wù)的管控力度。然而，流程化運(yùn)行一旦與科層體系結(jié)合，在不少情況下會加劇信息傳遞滯后、偏差，系統(tǒng)運(yùn)行的整合性和回應(yīng)性減弱。就此而言，合并非必要流程環(huán)節(jié)、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)合數(shù)字系統(tǒng)的部分功能權(quán)限，對于提升流程運(yùn)行效率尤為重要。

三是以多元參與作為調(diào)適機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“簡而不少”。與國家治理是大規(guī)模抽象化治理、對數(shù)據(jù)有高度依賴性相比，基層治理主要是小單元的具象化治理，更多針對個(gè)案、個(gè)體以及具體場景，大量事務(wù)很難完全格式化、標(biāo)準(zhǔn)化。① 如果缺乏外部參與機(jī)制，數(shù)字化運(yùn)行會產(chǎn)生諸多不適應(yīng)性。就此而言，有兩點(diǎn)尤為關(guān)鍵：（１）拓展村民參與機(jī)制。不少地方對數(shù)字鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)造較為偏重糾紛解決和便民服務(wù)，但對民主參與的支撐機(jī)制的構(gòu)造較為緩慢，較少運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提升和豐富民眾民主參與的保障渠道。尤其是民主選舉、自治管理、民主監(jiān)督等并未隨著數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用而得到提升。因此，亟須通過構(gòu)建和完善數(shù)字化平臺，在空間和時(shí)間上拓展群眾對鄉(xiāng)村事務(wù)的參與途徑。（２）優(yōu)化問題反饋機(jī)制。部分地方平臺運(yùn)行存在的突出問題是僅實(shí)際運(yùn)行信息公開、信息查詢等公告牌式的基礎(chǔ)版塊，群眾屬于被動的信息接收主體，對群眾通過平臺提交問題的反饋不及時(shí)，甚至平臺中有大量信息長時(shí)間并未得到處理。針對這種情況，應(yīng)當(dāng)完善線上與線下相結(jié)合的信息反饋檢查和考核機(jī)制。

３．簡約治理數(shù)字化構(gòu)造的偏差防范

在數(shù)字時(shí)代，鄉(xiāng)村社會的簡約治理要將數(shù)字化要素融入其中，同時(shí)，也應(yīng)防止數(shù)字化轉(zhuǎn)型可能出現(xiàn)的偏差。具體而言主要有：

其一，避免將管控作為數(shù)字化構(gòu)造的主要向度。部分地方在具體實(shí)施數(shù)字化治理的過程中，存在片面強(qiáng)調(diào)管理甚至控制的傾向，將數(shù)字技術(shù)作為增強(qiáng)管控手段的重要憑借?？陀^地看，基層治理存在加強(qiáng)管控的現(xiàn)實(shí)需要，但管控不應(yīng)成為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要向度，否則容易產(chǎn)生技術(shù)手段的異化運(yùn)用，引發(fā)或加劇干群矛盾。在有些情況下，由于偏重單向度的自上而下管控，數(shù)字系統(tǒng)中提取和運(yùn)行的大量數(shù)據(jù)主要從屬于科層系統(tǒng)的內(nèi)部管理。無論是數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)目標(biāo)、分析意義，還是數(shù)據(jù)的收集方式、處理過程，都缺乏與群眾認(rèn)知能力、實(shí)際需求有效對接，甚至存在明顯錯位，落入“唯數(shù)字主義”的泥潭，以至于加劇科層系統(tǒng)與基層干群的緊張或沖突。

其二，防止數(shù)字技術(shù)的剛性約束弱化基層治理的自主性和靈活性?；鶎佑写罅渴聞?wù)具有不規(guī)則性、臨時(shí)性和綜合性，簡約治理的特點(diǎn)在于以具有能動性的方式自主、靈活地應(yīng)對難以預(yù)測的臨時(shí)、突發(fā)和復(fù)雜問題。① 數(shù)字技術(shù)對鄉(xiāng)村治理的楔入要避免形成以技術(shù)為中心的單向度、封閉性管理。從許多地方的實(shí)際情況看，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)容易陷入繁瑣、細(xì)碎的信息填報(bào)，做臺賬、處理數(shù)據(jù)、操作信息平臺等耗費(fèi)基層干部的絕大多數(shù)時(shí)間和精力。除了時(shí)間層面的干擾外，目前存在的另一較為普遍的問題是，權(quán)力行使過程的細(xì)碎化、流程化以及過度問責(zé)，基層自主性嚴(yán)重弱化，干部越來越缺乏按照自身認(rèn)知、理解及判斷做出行為的動機(jī)和能力，被動完成工作的成分更多，主動干工作的熱情不足。要防止因數(shù)字技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化、程式化加劇治理過程的細(xì)碎化、問責(zé)化，以至于干擾甚至弱化基層干部的積極性和主動性。

其三，防范過于依賴數(shù)字技術(shù)治理而弱化面對面的人格化互動。數(shù)字技術(shù)為人際互動提供便捷、高效的方式，但借助數(shù)字技術(shù)的跨時(shí)空互動并不能替代在同一時(shí)空的面對面互動。在實(shí)踐中要防止過于偏重?cái)?shù)字平臺操作，以至于干部很少有時(shí)間與群眾開展面對面互動，實(shí)際走訪群眾的時(shí)間得不到保障。

無論是獲取準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息，還是反饋和處理群眾反映至平臺的問題，都不是單靠線上操作即可完成，而是有賴于線下多方面的直接互動。積極有為簡約治理的重要特征是運(yùn)用群眾路線的工作方法，然而群眾路線賴以運(yùn)行的熟人社會基礎(chǔ)正在弱化。② 在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，要防止因運(yùn)用數(shù)字技術(shù)而弱化面對面直接互動的群眾工作。對于許多無法準(zhǔn)確、高效實(shí)現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)化的社會事實(shí)，應(yīng)當(dāng)重視運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)接待、協(xié)商對話、走訪群眾等工作方法搜集社情民意，實(shí)現(xiàn)干群之間的良性互動。其中，十分關(guān)鍵的是基層組織的人員配備不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)年輕化和坐班制，而是要保持“老中青搭配”的梯隊(duì)結(jié)構(gòu)，將經(jīng)驗(yàn)豐富干部的“實(shí)踐理性”優(yōu)勢與年輕干部的“技術(shù)理性”優(yōu)勢相結(jié)合。

五、結(jié)語

我國鄉(xiāng)村治理正在經(jīng)歷數(shù)字科技發(fā)展潮流的塑造，逐漸邁向數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在這種總體趨勢下，簡約治理同樣需要實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，探尋適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的簡約治理成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。可以認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)核要素正體現(xiàn)為將數(shù)字技術(shù)與簡約治理相融合。然而，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型并不意味著植入正式科層化治理系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)防止技術(shù)賦能過程與技術(shù)治理機(jī)制在“數(shù)字下鄉(xiāng)”中附著生成科層化的組織體系和治理形態(tài)。③ 要在保持積極有為簡約治理總體架構(gòu)的同時(shí)，融入有助于提升治理成效的數(shù)字技術(shù)要素，構(gòu)造數(shù)字時(shí)代的簡約治理模式，形成適應(yīng)新興技術(shù)變革趨勢的“靈敏高效的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體系”。④ 這種經(jīng)過數(shù)字化轉(zhuǎn)型塑造的簡約治理模式，可以成為有效推動鄉(xiāng)村振興的重要保障。

作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳