以就業(yè)評(píng)估強(qiáng)化公共投資與重大項(xiàng)目的就業(yè)導(dǎo)向

方長(zhǎng)春

【關(guān)鍵詞】就業(yè) 公共投資與重大項(xiàng)目 就業(yè)評(píng)估

【中圖分類(lèi)號(hào)】F249.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)”是黨的二十大報(bào)告提出的“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”的重要措施之一。充分發(fā)揮公共投資與重大項(xiàng)目在帶動(dòng)就業(yè)方面的作用，對(duì)于促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)具有重要作用。近年來(lái)受?chē)?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，特別是受疫情影響，我國(guó)就業(yè)形勢(shì)相對(duì)嚴(yán)峻，“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)”“保就業(yè)”成為從中央到地方各級(jí)黨委和政府工作的重中之重，但當(dāng)前公共投資和重大項(xiàng)目直接帶動(dòng)就業(yè)的作用尚未充分凸顯。建立就業(yè)評(píng)估機(jī)制以強(qiáng)化公共投資和重大項(xiàng)目的就業(yè)導(dǎo)向是實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的本質(zhì)要求，既離不開(kāi)政府治理理念的轉(zhuǎn)變，也離不開(kāi)政府治理體系和治理能力的進(jìn)一步完善和提升。

公共投資與重大項(xiàng)目的就業(yè)效應(yīng)

公共投資與重大項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行有著多重影響效應(yīng)，對(duì)就業(yè)促進(jìn)也有著多重影響效應(yīng)。就其對(duì)就業(yè)的影響而言，既包含間接效應(yīng)，又包含直接效應(yīng)；既包含總量效應(yīng)，也包含結(jié)構(gòu)效應(yīng)；既包含積極效應(yīng)，也可能包含消極效應(yīng)。

公共投資和重大項(xiàng)目對(duì)就業(yè)促進(jìn)的間接效應(yīng)指的是，通過(guò)政府主導(dǎo)的投資項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、激活社會(huì)投資和消費(fèi)等提振經(jīng)濟(jì)的方式對(duì)就業(yè)發(fā)揮的促進(jìn)作用。而直接效應(yīng)指的是公共投資和重大項(xiàng)目在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中對(duì)就業(yè)的直接吸納作用。近年來(lái)受全球經(jīng)濟(jì)低迷和疫情影響，加大公共投資以降低失業(yè)率的做法成為全球各經(jīng)濟(jì)體的主要政策措施之一?？偭啃?yīng)指的是公共投資與重大項(xiàng)目通過(guò)直接或間接方式帶來(lái)的就業(yè)崗位規(guī)模的擴(kuò)大。結(jié)構(gòu)效應(yīng)指的是公共投資與重大項(xiàng)目對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響，這種影響可以是有意識(shí)的，也可以是無(wú)意識(shí)的，其中有意識(shí)的影響指的是政府通過(guò)設(shè)定投資方向和構(gòu)成的方式影響一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響勞動(dòng)力市場(chǎng)的供需結(jié)構(gòu)。譬如，美國(guó)出臺(tái)的《2022年芯片和科學(xué)法案》雖然旨在通過(guò)提供數(shù)百億美元促進(jìn)美國(guó)半導(dǎo)體的研究和制造，但其中有很多條款涉及到相關(guān)的人才培養(yǎng)和半導(dǎo)體制造等行業(yè)勞動(dòng)力的培育。黨的二十大報(bào)告提出“促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)”，這既離不開(kāi)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也離不開(kāi)勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。以政府投資的方式引導(dǎo)勞動(dòng)力市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)變化，不僅有著提升國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的積極意義，對(duì)于優(yōu)化和提升勞動(dòng)力供給的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，特別是對(duì)青年勞動(dòng)力的培育也有著積極意義。

公共投資和重大項(xiàng)目對(duì)就業(yè)促進(jìn)的積極效應(yīng)得到了普遍認(rèn)可，但如果投資項(xiàng)目定位不當(dāng)，也可能產(chǎn)生消極影響。所謂的消極影響可以從兩個(gè)角度來(lái)理解：一是從政府投資與非政府投資的關(guān)系及其對(duì)市場(chǎng)秩序影響的角度；二是從用工替代及其示范作用的角度。從第一個(gè)角度來(lái)看，由政府主導(dǎo)的公共投資和重大項(xiàng)目主要限定于市場(chǎng)不能有效配置資源的、具有公益性和外部效益的公共領(lǐng)域。對(duì)這些領(lǐng)域的投資有利于改善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，這也是各國(guó)通行的做法。在市場(chǎng)成熟度高、競(jìng)爭(zhēng)激烈的領(lǐng)域，公共投資和重大項(xiàng)目的介入則可能會(huì)影響市場(chǎng)秩序、擠壓社會(huì)資本生存空間，甚至打壓民營(yíng)資本的信心，最終通過(guò)影響經(jīng)濟(jì)秩序而傷及就業(yè)。為了避免政府主導(dǎo)的公共投資和重大項(xiàng)目對(duì)市場(chǎng)秩序可能帶來(lái)的不良影響，特別是避免在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)γ駹I(yíng)資本的擠壓，公共投資和重大項(xiàng)目往往涉及的是基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域，或因具有外部性或風(fēng)險(xiǎn)性而社會(huì)資本不愿或難以介入，但對(duì)國(guó)計(jì)民生又有著重要影響的領(lǐng)域。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的并于2019年7月1日開(kāi)始施行的《政府投資條例》明確指出：“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。”從第二個(gè)角度來(lái)看，如果公共投資和重大項(xiàng)目涉及的是智能化、自動(dòng)化程度高的領(lǐng)域，或者說(shuō)勞動(dòng)替代率較高的領(lǐng)域，那么不僅無(wú)助于直接的就業(yè)促進(jìn)，而且還會(huì)因政府主導(dǎo)項(xiàng)目的示范引領(lǐng)作用，帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)勞動(dòng)替代率的增加。因此，除了基于技術(shù)創(chuàng)新和引領(lǐng)需要，公共投資和重大項(xiàng)目不應(yīng)盲目聚集于資本密集型和技術(shù)密集型領(lǐng)域，在就業(yè)形勢(shì)相對(duì)嚴(yán)峻的時(shí)期應(yīng)更多地側(cè)重于勞動(dòng)密集型領(lǐng)域。此外，即便是那些基于技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新引領(lǐng)需要的政府主導(dǎo)項(xiàng)目，也要從技能型人才培育的角度賦予其責(zé)任，以引領(lǐng)和優(yōu)化人力資源的供給與配置。

公共投資與重大項(xiàng)目直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性

公共投資與重大項(xiàng)目直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性是由當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)所決定的。盡管公共投資與重大項(xiàng)目對(duì)就業(yè)促進(jìn)有著多重效應(yīng)，但在特定時(shí)期應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的實(shí)際情況，側(cè)重發(fā)揮其特定效應(yīng)。就業(yè)問(wèn)題不僅是民生問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題，甚至是政治問(wèn)題。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，失業(yè)率的上升不僅影響民生，而且也會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。近年來(lái)受?chē)?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，特別是受疫情影響，我國(guó)就業(yè)形勢(shì)特別是青年等重點(diǎn)人群的就業(yè)形勢(shì)相對(duì)嚴(yán)峻。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在2022年上半年一度上升至6.1%，下半年雖有回落，但大多在5.5%及以上。在就業(yè)形勢(shì)相對(duì)嚴(yán)峻的背景下，重點(diǎn)人群的就業(yè)問(wèn)題尤其突出。2022年7月份，16—24歲城鎮(zhèn)青年失業(yè)率為19.9%。同年，全國(guó)高校畢業(yè)生規(guī)模達(dá)到了1076萬(wàn)人。盡管大多數(shù)高校的畢業(yè)生年終去向落實(shí)率達(dá)到了九成以上，但其中包含了相當(dāng)比例的靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、公益性崗位或見(jiàn)習(xí)、實(shí)習(xí)等非穩(wěn)定性或臨時(shí)性崗位。

2022年國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺(tái)“穩(wěn)就業(yè)”相關(guān)政策措施，各地也結(jié)合實(shí)際積極出臺(tái)各種形式的“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”措施，各類(lèi)政策工具做到了“能用盡用”。通過(guò)各方共同努力，2022年我國(guó)就業(yè)局勢(shì)總體穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟(jì)的逐步回暖，2023年我國(guó)就業(yè)形勢(shì)將進(jìn)一步趨于平穩(wěn)，但就業(yè)的總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，并且隨著高校畢業(yè)生規(guī)模的持續(xù)增加（2023年高校畢業(yè)生規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)1158萬(wàn)人），青年等重點(diǎn)人群的就業(yè)壓力仍不容小覷。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，發(fā)揮公共投資與重大項(xiàng)目直接帶動(dòng)就業(yè)的作用，在當(dāng)前有著緊迫性。值得注意的是，發(fā)揮公共投資和重大項(xiàng)目的直接效應(yīng)也日益得到黨中央的高度重視。2022年7月5日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于在重點(diǎn)工程項(xiàng)目中大力實(shí)施以工代賑促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收的工作方案》、2023年1月10日國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《國(guó)家以工代賑管理辦法》等，就是發(fā)揮公共投資和重大項(xiàng)目的直接就業(yè)效應(yīng)的最好例證。

公共投資與重大項(xiàng)目直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性是實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的本質(zhì)要求。就業(yè)是民生之本，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，深入實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，推動(dòng)我國(guó)就業(yè)工作取得歷史性成就。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)?！焙?jiǎn)言之，就業(yè)優(yōu)先政策就是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，將就業(yè)問(wèn)題置于宏觀政策層面，財(cái)稅政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等的出臺(tái)和實(shí)施要優(yōu)先考慮就業(yè)問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出：“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，健全就業(yè)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制和就業(yè)影響評(píng)估機(jī)制?！眹?guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃》指出：“健全就業(yè)影響評(píng)估機(jī)制，制定實(shí)施宏觀政策時(shí)要充分考慮對(duì)就業(yè)的影響，提升重大政策規(guī)劃、重大工程項(xiàng)目、重大生產(chǎn)力布局對(duì)就業(yè)的促進(jìn)作用?！比松绮坑“l(fā)的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》也明確指出：“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，將更加充分更高質(zhì)量就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，將穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)作為宏觀調(diào)控的下限，健全財(cái)政、貨幣、就業(yè)等政策協(xié)同和傳導(dǎo)落實(shí)機(jī)制，強(qiáng)化就業(yè)影響評(píng)估，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)擴(kuò)大良性互動(dòng)?！惫餐顿Y與重大項(xiàng)目具有政府主導(dǎo)屬性和突出的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，明確其就業(yè)導(dǎo)向，發(fā)揮其直接帶動(dòng)就業(yè)的作用，不僅是就業(yè)優(yōu)先政策的要求，而且能夠有效、及時(shí)地發(fā)揮“穩(wěn)就業(yè)”“保民生”的作用。

然而就業(yè)導(dǎo)向和直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性在各地公共投資與重大項(xiàng)目的實(shí)踐當(dāng)中體現(xiàn)還不夠明顯。通過(guò)加大公共投資力度、實(shí)施重大項(xiàng)目的方式提振經(jīng)濟(jì)，以達(dá)到穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保增長(zhǎng)的目的，成為各級(jí)政府的重要政策措施，而經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)則會(huì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上對(duì)高質(zhì)量充分就業(yè)產(chǎn)生綜合性的積極影響?！敖?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)固然是就業(yè)增長(zhǎng)的前提和必要條件，但卻不是充分條件。國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)都表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不自動(dòng)導(dǎo)致最大化就業(yè)，而且一定的增長(zhǎng)速度并不以相同的比例帶動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)。”①在一些地方實(shí)踐當(dāng)中，公共投資和重大項(xiàng)目的立項(xiàng)往往側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，缺乏明確的就業(yè)導(dǎo)向，甚至被用于“保GDP”或“拉升GDP”。這會(huì)導(dǎo)致公共投資與重大項(xiàng)目偏離其本應(yīng)該所屬的公共領(lǐng)域，進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，造成對(duì)社會(huì)資本投資的擠壓，甚至對(duì)民營(yíng)資本特別是中小微企業(yè)的生存空間造成擠壓。這種擠壓既不利于良性市場(chǎng)秩序的形成，也將最終因?yàn)閭敖?jīng)濟(jì)運(yùn)行而影響就業(yè)。在經(jīng)濟(jì)收益的驅(qū)使下，公共投資與重大項(xiàng)目也容易偏向資金密集型和技術(shù)密集型的領(lǐng)域，進(jìn)而因就業(yè)替代效應(yīng)而不利于就業(yè)機(jī)會(huì)的增加。此外，就業(yè)評(píng)估機(jī)制的缺乏也是影響公共投資與重大項(xiàng)目充分發(fā)揮就業(yè)效應(yīng)的重要因素。

就業(yè)評(píng)估與公共投資和重大項(xiàng)目就業(yè)導(dǎo)向的推進(jìn)和落實(shí)

“就業(yè)優(yōu)先”已被提到國(guó)家戰(zhàn)略層面，就業(yè)優(yōu)先政策的充分和有效落實(shí)需要各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)的共同努力。影響公共投資與重大項(xiàng)目的就業(yè)效應(yīng)特別是直接就業(yè)效應(yīng)的因素主要包括以下四個(gè)方面。一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向強(qiáng)于就業(yè)導(dǎo)向。中央和地方的“十四五”規(guī)劃都不同程度地提到“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向”，將就業(yè)工作置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置。二是一些地方政府通常默認(rèn)就業(yè)效應(yīng)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的自然結(jié)果，這會(huì)導(dǎo)致公共投資和重大項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)偏向于經(jīng)濟(jì)效益。三是追求GDP的慣性思維以及相關(guān)考核的硬性要求，也在一定程度上迫使地方政府側(cè)重考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素，而就業(yè)相關(guān)考核的弱化則在一定程度上影響了“就業(yè)優(yōu)先”的有效落實(shí)。四是“大就業(yè)觀”尚未充分樹(shù)立，政府職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)和整合的相對(duì)缺乏或相對(duì)松散，在落實(shí)公共投資與重大項(xiàng)目的就業(yè)導(dǎo)向、明確其就業(yè)效應(yīng)時(shí)，甚至?xí)霈F(xiàn)人社部門(mén)“一頭熱”或缺位的現(xiàn)象。

之所以出現(xiàn)上述現(xiàn)象，其根本原因在于缺乏對(duì)于公共投資與重大項(xiàng)目行之有效的就業(yè)評(píng)估機(jī)制，并因此導(dǎo)致“就業(yè)優(yōu)先”的考核要求弱化。中央和地方“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和就業(yè)相關(guān)的規(guī)劃都在一定程度上強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)對(duì)重大投資項(xiàng)目、重大工程項(xiàng)目等進(jìn)行就業(yè)影響評(píng)估，但如何評(píng)估特別是如何對(duì)公共投資和重大項(xiàng)目的就業(yè)效用進(jìn)行評(píng)估，還缺乏相對(duì)明確的政策規(guī)定。在政策文本和政策實(shí)踐層面，甚至?xí)霈F(xiàn)人社部門(mén)“一頭熱”的現(xiàn)象。人社部門(mén)對(duì)就業(yè)優(yōu)先、就業(yè)導(dǎo)向和就業(yè)影響評(píng)估的強(qiáng)調(diào)，并未得到其他職能部門(mén)的充分重視。譬如，國(guó)家發(fā)改委關(guān)于《政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制通用大綱（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)政府投資項(xiàng)目可行性論證提出了多方面的要求，但缺乏就業(yè)相關(guān)的評(píng)價(jià)?！墩顿Y條例》的項(xiàng)目批準(zhǔn)條件中提及了技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性和社會(huì)效益分析，但社會(huì)效益不僅指代不明確，也未明確提及就業(yè)議題。再以地方政策文本為例，2022年5月1日?qǐng)?zhí)行的《江蘇省就業(yè)促進(jìn)條例》第十六條明確指出：“縣級(jí)以上地方人民政府建立公共投資和重大項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)的評(píng)估機(jī)制，在規(guī)劃編制、投資審批、資金安排、項(xiàng)目管理時(shí)，把增加就業(yè)崗位和優(yōu)化人力資源配置作為評(píng)價(jià)項(xiàng)目的重要指標(biāo)。在審批政府投資項(xiàng)目和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、申請(qǐng)和安排財(cái)政資金時(shí)，同等條件下優(yōu)先安排就業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)和就業(yè)質(zhì)量高的項(xiàng)目?！钡@一政策還沒(méi)有充分體現(xiàn)在發(fā)改委等其他部門(mén)的政策文本當(dāng)中?！督K省政府投資管理辦法》雖然規(guī)定了政府投資領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)了對(duì)政府投資的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益分析，但并沒(méi)有明確政府投資的就業(yè)導(dǎo)向，也未提及就業(yè)評(píng)估?！督K省政府投資基金管理辦法》雖然強(qiáng)調(diào)了政府投資基金應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，貫徹省委、省政府決策部署”，但并沒(méi)有提及“就業(yè)優(yōu)先”。

行之有效的就業(yè)評(píng)估機(jī)制的缺乏還與經(jīng)濟(jì)走強(qiáng)時(shí)就業(yè)促進(jìn)工作的弱化有關(guān)?；仡櫢鲊?guó)的就業(yè)促進(jìn)工作歷史可以看出，在經(jīng)濟(jì)走弱且就業(yè)問(wèn)題凸顯時(shí)，公共投資與重大項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)的作用被普遍強(qiáng)調(diào)。譬如，2008年全球金融危機(jī)前后的一段時(shí)間內(nèi)，建立就業(yè)評(píng)估機(jī)制以發(fā)揮公共投資和重大項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)的作用被高度重視。2007年，《四川省“十一五”就業(yè)和社會(huì)保障規(guī)劃》指出：“建立投資項(xiàng)目就業(yè)影響評(píng)估制度，將對(duì)就業(yè)的影響作為決定政府投資項(xiàng)目的一個(gè)重要因素和核準(zhǔn)社會(huì)投資項(xiàng)目的指標(biāo)之一?！?009年，《陜西省就業(yè)促進(jìn)條例》第十條提出“應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)就業(yè)影響作為立項(xiàng)的評(píng)估內(nèi)容”，南京市發(fā)改委和人社部門(mén)共同出臺(tái)了《投資項(xiàng)目就業(yè)評(píng)估工作意見(jiàn)》，該做法還曾獲評(píng)“2009年度中國(guó)社會(huì)政策十大創(chuàng)新”。其實(shí)早在2015年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見(jiàn)》就提出要“建立公共投資和重大項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)就業(yè)評(píng)估機(jī)制”。然而隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)形勢(shì)改善，相應(yīng)的就業(yè)評(píng)估機(jī)制被弱化，甚至喪失持續(xù)性。

建立具有可操作性的就業(yè)評(píng)估機(jī)制以推進(jìn)和落實(shí)政府主導(dǎo)的公共投資與重大項(xiàng)目的就業(yè)導(dǎo)向，不僅是發(fā)揮其直接帶動(dòng)就業(yè)作用的必要措施，也應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)持續(xù)性的公共政策設(shè)置。其一，建立公共投資與重大項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)的評(píng)估機(jī)制，可以明確政府資金和政府主導(dǎo)項(xiàng)目的就業(yè)導(dǎo)向，體現(xiàn)“就業(yè)優(yōu)先”的戰(zhàn)略地位。其二，建立就業(yè)評(píng)估機(jī)制可以規(guī)避政府投資對(duì)市場(chǎng)秩序的干擾，進(jìn)而避免帶來(lái)負(fù)向就業(yè)效應(yīng)。其三，建立就業(yè)評(píng)估機(jī)制可以避免公共投資與重大項(xiàng)目的就業(yè)效應(yīng)掩蓋于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)之下，進(jìn)而避免就業(yè)效應(yīng)的不確定性。其四，建立就業(yè)評(píng)估機(jī)制有助于“就業(yè)優(yōu)先”的考核機(jī)制的完善，強(qiáng)化地方政府在就業(yè)和民生發(fā)展領(lǐng)域的責(zé)任。其五，建立就業(yè)評(píng)估機(jī)制有助于不同政府部門(mén)的聯(lián)動(dòng)與整合，并促進(jìn)政府治理體系的改革和完善。

行之有效且具有持續(xù)性的就業(yè)評(píng)估機(jī)制的建立，離不開(kāi)政府治理理念的轉(zhuǎn)變、治理體系的完善，以及治理能力的提升。就治理理念而言，即樹(shù)立“大就業(yè)觀”，強(qiáng)化和落實(shí)“就業(yè)優(yōu)先政策”，強(qiáng)化和落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向和民生導(dǎo)向。所謂“大就業(yè)觀”，一是指針對(duì)就業(yè)問(wèn)題要有大局觀念、全局觀念，甚至政治觀念，真正突出“就業(yè)優(yōu)先”的政策理念；二是指“促就業(yè)”、尤其是“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”，應(yīng)成為各級(jí)政府職能部門(mén)的共同責(zé)任。就治理體系而言，一是強(qiáng)化多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)與整合，真正做到將“就業(yè)優(yōu)先”落實(shí)到不同職能部門(mén)的政策及其執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中；二是按“就業(yè)優(yōu)先”的政策要求，強(qiáng)化就業(yè)工作對(duì)地方黨政“一把手”的問(wèn)責(zé)機(jī)制。就治理能力而言，應(yīng)加強(qiáng)多部門(mén)、多層次就業(yè)促進(jìn)能力建設(shè)。落實(shí)“就業(yè)優(yōu)先政策”意味著，“促就業(yè)”“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”的能力建設(shè)不僅涉及人社部門(mén)，而且涉及眾多政府部門(mén)；相關(guān)能力建設(shè)不僅涉及就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，還涉及到如何確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，如何確保財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)政策凸顯就業(yè)優(yōu)先等方面。

（作者為南京大學(xué)就業(yè)質(zhì)量研究中心主任，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①蔡昉：《如何認(rèn)識(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)與就業(yè)的關(guān)系》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第6期。

責(zé)編/靳佳 美編/楊玲玲