古代治理“微腐敗”的經(jīng)驗(yàn)

李憲堂

【關(guān)鍵詞】腐敗 廉政政治生態(tài) 微腐敗

【中圖分類號(hào)】G623.41

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在以“權(quán)力支配社會(huì)”為特征的傳統(tǒng)社會(huì)里，吏治的好壞直接決定著社會(huì)的治亂和安危，“防腐”與“反腐”因之成為王朝政治的主要內(nèi)容。中國(guó)歷代統(tǒng)治者和思想家就如何治理腐敗和“微腐敗”進(jìn)行了系統(tǒng)的理論探討，并在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和鑒戒。

把好入口關(guān)，嚴(yán)格官員的選拔和任用

吏治的好壞直接取決于官員素質(zhì)的高低，因而歷代統(tǒng)治者都重視對(duì)官員的選拔和任用。在官吏的選拔上，諸子百家都主張舉賢任能，把任用賢才看作是國(guó)家治理的前提條件。例如，孔子主張“學(xué)而優(yōu)則仕”，明確地把“學(xué)優(yōu)”定為從政的條件；孟子認(rèn)為“賢者在位，能者在職”，國(guó)家才可能“閑暇無(wú)事”；墨子強(qiáng)調(diào)“以尚賢使能為政”；韓非子則主張官員的任用必須通過基層的歷練，政府應(yīng)該把具有基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的能者選拔到各級(jí)崗位上，即所謂“明主之吏，宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”。

關(guān)于選拔官吏的方式，秦朝以軍功制取代了世卿世祿制，第一次以制度的方式打開了社會(huì)底層身份上升的渠道；秦統(tǒng)一六國(guó)后，還實(shí)行了保舉制，即由主管官員舉任其下級(jí)和屬員。兩漢時(shí)期建立了比較完善的察舉制，官員的選任通過地方長(zhǎng)官舉薦的方式進(jìn)行。唐以后則實(shí)行科舉制，即以公開考試的形式選拔人才。無(wú)論哪種制度，都必須以公正、公開、透明為原則，故而明代邱峻認(rèn)為吏治的首要之務(wù)即“清入仕之路，公銓選之法”。

為了防止選舉和任用官員過程中的營(yíng)私舞弊行為，歷代都采取了相應(yīng)的制度措施。秦朝規(guī)定，官吏若犯罪，其舉薦者要被以同樣的罪名處置；漢代建立了官吏試用制度，期限為一年，發(fā)給半俸，試用期滿經(jīng)考察合格后正式錄用，若試用者在正式錄用之后有貪贓枉法等行為，要以“任人不善”“所舉非人”等罪名追究其上級(jí)主管官員、舉薦者或座師的連帶責(zé)任。為了防止官員以家族裙帶關(guān)系假公濟(jì)私，漢代還建立了籍貫及親屬回避制度。這種制度行之有效，為以后歷代所借鑒，如唐代規(guī)定地方官員回避本籍和鄰近州縣，有直系血緣關(guān)系及師生關(guān)系者，不得在同一地區(qū)或同一衙門為官。宋代將回避關(guān)系擴(kuò)大到五服以內(nèi)的家族成員和所有姻親，并規(guī)定官員不得在任職州縣“典買舊宅”，退休后不得在曾任職過的州縣“寄居”。明代將本籍回避范圍擴(kuò)大到一省，洪武年間規(guī)定除京官外，所有地方官員實(shí)行南北更調(diào)。

治理權(quán)力運(yùn)行環(huán)境，營(yíng)造良性政治生態(tài)

“微腐敗”是權(quán)力尋租的一種毛細(xì)血管狀態(tài)，治理“微腐敗”的根本手段是鏟除產(chǎn)生腐敗的土壤，營(yíng)造良好的政治生態(tài)。在任何時(shí)代，結(jié)黨營(yíng)私都是社會(huì)政治中的痼疾，也是滋生種種腐敗、“微腐敗”現(xiàn)象的淵藪。

《尚書·洪范》最早提出了朋黨的危害，強(qiáng)調(diào)“無(wú)偏無(wú)黨，王道蕩蕩；無(wú)黨無(wú)偏，王道平平”；孔子強(qiáng)調(diào)“君子矜而不爭(zhēng)，群而不黨”（《論語(yǔ)·衛(wèi)靈公》）；韓非子把朋黨之害提到了關(guān)乎國(guó)家存亡的高度，認(rèn)為在統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部一旦陷入朋黨紛爭(zhēng)，就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家滅亡：“大臣兩重，父兄眾強(qiáng)，內(nèi)黨外援以爭(zhēng)事勢(shì)者，可亡也”“大臣專制，樹羈旅以為黨，數(shù)割地以待交者，可亡也”。（《韓非子·亡徵》）韓非子專門探討了對(duì)付朋黨的各種“潛御之術(shù)”，如“設(shè)諫（間）以綱獨(dú)為，舉錯(cuò)以觀奸動(dòng)”、“宣聞以通未見，作斗以散朋黨”“漸更以離通比，下約以侵其上”“罰比周而賞異，誅毋謁而罪同”等。歷代統(tǒng)治者都把“散朋黨”作為治國(guó)的要?jiǎng)?wù)，如《大清律》把“結(jié)交近侍官員”“上言大臣德政”這種看似合情合理的結(jié)納行為列入嚴(yán)懲的律例。

細(xì)化管理制度，建立切實(shí)有效的考評(píng)獎(jiǎng)懲體系

建立切實(shí)有效的監(jiān)察、考評(píng)和獎(jiǎng)懲制度，這是改善吏治、克服“微腐敗”的不二法門。

監(jiān)察制度。中國(guó)歷代統(tǒng)治者為了懲貪防腐，建立并完善了一套富有成效的監(jiān)察制度。秦時(shí)中央設(shè)立御史大夫，負(fù)責(zé)監(jiān)察百官和管理天下典冊(cè)圖集。西漢在秦制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以御史臺(tái)為核心的、從中央至地方上下相維的較為完整的監(jiān)察體制。唐朝時(shí)形成了具有獨(dú)立司法權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)——御史臺(tái)，其職能主要是考察官員的政績(jī)和操守，彈劾百官違法亂紀(jì)行為。御史臺(tái)從五代到宋金元?dú)v代沿置，明代改稱都察院，“職責(zé)糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”。清代的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)亦稱督察院，但地位和職權(quán)相比明代都有所提高。延續(xù)運(yùn)行兩千多年、貫穿封建社會(huì)始終的監(jiān)察制度，對(duì)于懲治貪官污吏、糾正社會(huì)風(fēng)氣特別是官場(chǎng)風(fēng)氣、穩(wěn)定皇權(quán)統(tǒng)治起到了重要作用，其運(yùn)行機(jī)制的嚴(yán)密性和高效性，直到今天仍值得借鑒。

考核制度。中國(guó)古代官吏考核制度淵源深遠(yuǎn)，歷代沿襲形成了一個(gè)極為嚴(yán)密細(xì)致的體系。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各國(guó)都建立了嚴(yán)格而規(guī)范的上計(jì)制度，秦代有在此基礎(chǔ)上實(shí)行逐級(jí)考課，隋唐時(shí)代有大考、小考，明清時(shí)代有京察、大計(jì)。官員廉政與否是考核的主要內(nèi)容和決定升遷或降職、罷免的主要依據(jù)。秦律中規(guī)定考核官員有所謂“五善五失”，前者中有“清廉毋謗”，后者中有“賤士而貴貨貝”，都是針對(duì)官員“微腐敗”問題的。漢代考核制度進(jìn)一步完善，建立了對(duì)各級(jí)官吏實(shí)行全面考核的政績(jī)考核制度，考核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，除清正、治行、廉能、勤謹(jǐn)?shù)然緱l件之外，還根據(jù)不同的職務(wù)提出不同的要求，如對(duì)縣級(jí)官吏考核內(nèi)容主要是戶口與墾田增減、錢谷出入、社會(huì)治安好壞等?？己私Y(jié)果依據(jù)政績(jī)的優(yōu)劣排列名次，對(duì)政績(jī)突出的，給予褒獎(jiǎng)，或破格晉升；考核不合格的則被追究責(zé)任，輕者受降職、降秩處分，重者免職，甚至繩之以法。

唐代考課制度在中國(guó)歷代最為完善，形成了包括考核機(jī)構(gòu)、考核方法、考核內(nèi)容和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的比較完備的制度體系。所有官員的考核由吏部統(tǒng)一管理，具體的考核工作由考功司負(fù)責(zé)。唐代考核制度的特點(diǎn)是制度嚴(yán)密而公正，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)明確、客觀，具有較強(qiáng)的可操作性。例如，將考核標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為“四善”“二十七最”。所謂四善指的是“德義有聞”“清慎明著”“公平可稱”“恪勤匪懈”等四項(xiàng)入仕為官的基本職業(yè)道德準(zhǔn)則；“二十七最”指的是針對(duì)不同領(lǐng)域的官員提出的二十七種最優(yōu)表現(xiàn)，如諫官、言官“獻(xiàn)可替否”，銓選官員“擢盡才良”，考課官員“褒貶必當(dāng)”，等等?？己私Y(jié)果分為三級(jí)九等，按等級(jí)定獎(jiǎng)懲，如“背公向私，居官諂詐，貪濁有狀”列為下下等，即行罷免，終身禁錮。

清朝考核分為“京察”和“大計(jì)”?？己藰?biāo)準(zhǔn)為“四格八法”。所謂“四格”，指的是考察官員優(yōu)劣的四項(xiàng)內(nèi)容，即“守清”“政勤”“才長(zhǎng)”“年壯”，每格分為三等考評(píng)：才則或長(zhǎng)或平或短，守則或清或平或濁，政則或勤或平或怠，年則或青或中或老；所謂“八法”是針對(duì)“貪”“酷”“浮躁”“才力不及”“年老”“有疾”“疲軟無(wú)為”“不謹(jǐn)”八種罪過的處罰規(guī)定，如規(guī)定凡為官貪、酷者即行革職拿問，禁錮本人及子孫三代；為官疲軟、不謹(jǐn)者予以革職，回籍閑居。

晉升與福利制度。建立公平而有效的晉升遷轉(zhuǎn)制度，有助于培育官場(chǎng)正氣、維護(hù)官員的職業(yè)道德感和工作積極性，從而在根本上減少腐敗和“微腐敗”現(xiàn)象的發(fā)生。秦漢時(shí)期就建立了比較完備的官員遷轉(zhuǎn)管理制度。秦與西漢初期以軍功升遷為主，漢武帝以后，“事功”“積勞”即政績(jī)突出或年資積累成為官員升遷的主要條件。漢代史籍中多有“功次補(bǔ)”“積功勞稍遷”等字眼，如石奮“積功勞，孝文時(shí)官至太中大夫”、周仁“積功遷至太中大夫”。此后歷代都把政績(jī)和年資作為升遷管理的主要依據(jù)。官員的福利也應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉?yīng)有的保障，這是防止腐敗的最正大光明的途徑。對(duì)一般官員來說，生活優(yōu)裕、沒有養(yǎng)家糊口的后顧之憂，才能重法禁。因此中國(guó)古人很早就提出了厚祿養(yǎng)廉思想。唐朝曾多次提高政府官員的薪俸，一度導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，至于杜佑不得不提出“省官減費(fèi)”的建議。自西漢初年到清代建立“養(yǎng)廉銀”制度，厚祿養(yǎng)廉思想貫穿整個(gè)中國(guó)帝制社會(huì)，成為歷朝各代有識(shí)之士的共識(shí)。然而，專制社會(huì)以權(quán)力為謀取利益的首要資源的屬性，決定了歷代統(tǒng)治者不可能真正解決這一吏治難題。

推行廉政教育，強(qiáng)化官員的職業(yè)自律意識(shí)

通過廉政教育強(qiáng)化官員的自律意識(shí)，防微杜漸，這是治理“微腐敗”最有效的途徑之一。古代著名的政治思想都強(qiáng)調(diào)廉政教育對(duì)建立美政良俗的根本意義。秦以后的歷代統(tǒng)治者和思想家融合儒、道，就官員廉政教育的內(nèi)容和途徑進(jìn)行了系統(tǒng)探討，其中最基本的共識(shí)有以下三點(diǎn)：

清心寡欲，戒奢以儉。古代統(tǒng)治者和思想家都把節(jié)欲儉身看作仕者廉政的充分必要條件。例如，司馬光在其訓(xùn)子名篇《訓(xùn)儉示康》中寫道：“夫儉則寡欲，君子寡欲，則不役于物，可以直道而行；小人寡欲，則能謹(jǐn)身節(jié)用，遠(yuǎn)罪豐家?！鼻宄樦蔚墼凇队迫顺假有匿洝分懈嬲]臣下：“居官之所恃者，在廉。其所以能廉者，在儉”。

敬懼修省，防微杜漸?？鬃又^君子有九思，曾子稱“吾日三省吾身”，時(shí)刻敬懼修省，過一種敬畏的、負(fù)責(zé)任的生活，是古代士大夫基本的人生姿態(tài)，也是他們治國(guó)平天下的看家功夫。南宋以后的理學(xué)家把官場(chǎng)當(dāng)做修煉身心的道場(chǎng)，主張通過移風(fēng)易俗維護(hù)日漸崩壞的社會(huì)秩序。無(wú)論是朱熹的居敬，還是劉宗周的慎獨(dú)，都是通過自我身心的打磨存天理、滅人欲，去性惡于幾微之間。

尊賢重德，表清褒廉。在嚴(yán)懲貪賄的同時(shí)，歷代統(tǒng)治者還重視扶植和表彰清官廉臣，以為民表率，砥礪風(fēng)氣?！傲?，民之表也?！睗h文帝在一封詔書中第一次道出了廉吏的政治品牌價(jià)值。表彰清官廉吏，為百官立楷模，成為歷代統(tǒng)治者為整肅官場(chǎng)風(fēng)氣所采用的最有成效的手段。康熙帝這方面的做法最有代表性。康熙將選拔、優(yōu)遇清官作為朝廷用人行政的核心工作。他在位期間一直用心于發(fā)現(xiàn)、扶持、獎(jiǎng)勉、保護(hù)清官廉吏，“屢詔群臣薦舉天下廉能官”。康熙特別重視對(duì)清官的提攜和褒揚(yáng)，他還親力親為，利用出巡的機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)、考察清官，并經(jīng)常性地以召見勉勵(lì)、恩賜寶物、題詞嘉獎(jiǎng)以及恩賞先人等方式，對(duì)清官進(jìn)行表彰和激勵(lì)，如賜于成龍“天下廉吏第一”、張伯行“江南第一清官”稱號(hào)，使他們譽(yù)滿天下。經(jīng)過康熙多年的努力經(jīng)營(yíng)，清朝一時(shí)出現(xiàn)了正氣盈朝、清官賢臣輩出的盛世景象。

走群眾路線，發(fā)揮民間監(jiān)督制約作用

群眾監(jiān)督是防治各種腐敗行之有效的方法，這方面古人很早就進(jìn)行了各種探索和嘗試。據(jù)記載，早在傳說中的堯舜時(shí)代，就有了考察民意、征集輿情的制度和設(shè)施：“立進(jìn)善之旌、誹謗之木，政有缺失，民得書于木”（《史記·孝文紀(jì)》 ）。

西漢時(shí)政府設(shè)立專門訪察民意輿情的“風(fēng)俗使”。據(jù)記載，漢宣帝時(shí)曾遣使十二人“循行天下，存問鰥寡，覽觀風(fēng)俗，察吏得失”。（《漢書·宣帝紀(jì)》）。兩晉時(shí)期的“風(fēng)聞言事”也是利用輿情糾舉官員不法行為的一種機(jī)制?！帮L(fēng)聞言事”也稱“風(fēng)聞奏事”“風(fēng)聞彈人”“風(fēng)聞訪知”等，即監(jiān)察人員無(wú)須持有真憑實(shí)據(jù)，只要依傳聞便可立案糾劾。西漢時(shí)期還出現(xiàn)了我國(guó)最早的“舉報(bào)箱”，稱為“缿筒”，是漢宣帝時(shí)的名臣趙廣漢創(chuàng)立。“缿筒”是一個(gè)類似于瓶子的竹筒，上面有小孔，可入不可出，用于收集各種投訴與檢舉密信。武則天統(tǒng)治時(shí)期，又發(fā)明了“銅匭”，是一個(gè)方形銅匣，類似于今天的意見箱。為保障檢舉工作的順利進(jìn)行，武則天還下令設(shè)置專門負(fù)責(zé)的“匭使院”，隸屬中書省。

需要說明的是，在專制主義社會(huì)里，所有旨在征集民意輿情的措施都會(huì)演變成統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部相互傾軋的手段。真正的民主監(jiān)督，只有在我們社會(huì)主義新時(shí)代才有可能真正實(shí)現(xiàn)。

（作者為南開大學(xué)歷史學(xué)院教授，南開大學(xué)社會(huì)史研究中心研究員、博導(dǎo)）

【注：本文系中國(guó)歷史研究院委托項(xiàng)目“中國(guó)古代政治文化的歷史經(jīng)驗(yàn)”（項(xiàng)目號(hào)：20@WTC011）階段性成果】

責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲