鄉(xiāng)村振興環(huán)境下耕地保護的策略思考

盧石桓　周俊湘

摘要：在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上，第一次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且強調(diào)“三農(nóng)”問題是民生根本問題。為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須重視耕地保護，因為耕地不僅是糧食生產(chǎn)的載體，也是其根本，只有做好耕地保護工作才可以促進鄉(xiāng)村振興。但是我國耕地資源十分稀缺，同時面臨土壤污染等嚴峻挑戰(zhàn)，阻礙農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。文章立足湖南地區(qū)實際情況，分析了耕地資源合理利用的制約因素，提出了鄉(xiāng)村振興環(huán)境下耕地保護的策略。

關鍵詞：湖南地區(qū)；鄉(xiāng)村振興；耕地保護

對于絕大多數(shù)農(nóng)民而言，耕地仍是其主要收入來源，通過采用針對性保護對策可以提高耕地糧食產(chǎn)量。伴隨鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的日益推進，耕地保護與人們生產(chǎn)生活中對土地需求之間的矛盾也愈發(fā)激烈，引發(fā)耕地土質(zhì)退化和工業(yè)污染等一系列問題，在鄉(xiāng)村振興環(huán)境下需要以保護耕地資源、增強耕地生產(chǎn)能力為重，與此同時，為廣大農(nóng)民的切身利益提供有效保障。

一、耕地保護的重要性

（一）耕地是人民生活的基本資源以及國家發(fā)展的基礎

我國人口數(shù)量龐大，但是人均耕地面積僅有1.4畝，占世界人均耕地面積的三分之一。中國人口預計會在2030年達到14.5億，截至2017年，我國共完成15.5億畝永久性的基本農(nóng)田改造，人均耕地面積仍舊只能有712.64m2。這說明我國耕地紅線無法再退，任何時候14億人口的糧食問題以及耕地保護問題都是必須重視的一大國情。

（二）農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎

為了確保我國能夠長期安定、鞏固，必須將保障糧食安全置于首位。所以，保護耕地即為保護人們的生命線，在確保耕地不被破壞的前提下才可以提高糧食產(chǎn)能，維系社會穩(wěn)定的同時，也能夠滿足人民的日常需要。

（三）有利于改善生態(tài)環(huán)境

不僅需要保護耕地質(zhì)量，還需要綜合治理多種土地問題，比如水土流失和土地沙化等，以此改善耕地的生態(tài)環(huán)境，減少人民生產(chǎn)生活給土壤帶來的污染。

二、湖南地區(qū)概況

（一）湖南省鄉(xiāng)村振興發(fā)展態(tài)勢

2018～2022年是湖南省鄉(xiāng)村振興的第一個五年，在面臨重大發(fā)展機遇的同時也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。結合國際形勢來看，只有貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才可以推進各個國家的現(xiàn)代化?，F(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，城鎮(zhèn)化率已超過50%，需不斷加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展。由于我國人口數(shù)量龐大，對糧食與主要農(nóng)產(chǎn)品的需求量呈現(xiàn)出剛性增長趨勢，必須將保障糧食安全置于首位。隨著新型信息技術飛速發(fā)展，逐步深入開展新一輪科學技術革命，大力促進互聯(lián)網(wǎng)與農(nóng)業(yè)融合發(fā)展下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。結合國內(nèi)形勢來看，國家經(jīng)濟正從高速增長不斷朝著高質(zhì)量方向發(fā)展，并且發(fā)展動力也從依賴低成本勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽縿?chuàng)新驅(qū)動，我國鄉(xiāng)村發(fā)展的大變革大轉(zhuǎn)型階段已經(jīng)來臨。此外，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及新農(nóng)村建設都已經(jīng)取得一定歷史成績，部分省市運用資源優(yōu)勢并結合自身實際情況，在鄉(xiāng)村建設的過程中積累了大量的經(jīng)驗，有助于全方位推動鄉(xiāng)村振興。結合湖南省省內(nèi)形勢來看，本省具有良好自然環(huán)境，其農(nóng)耕文明歷史悠久，而且掌握了精耕細作技術經(jīng)驗，具有多樣化農(nóng)業(yè)品種資源，不斷顯現(xiàn)出“一帶一路”優(yōu)勢。在政府引導與市場力量相互作用下，湖南省城鄉(xiāng)發(fā)展要素加快融合，實現(xiàn)雙向流動，促使城市技術和人才等資源進入鄉(xiāng)村，大大提高農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級速度。

（二）自然條件

湖南省位于洞庭湖以南，地處東經(jīng)108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′。本省土地總面積為211829km2，在全國土地總面積中的占比為2.21%，位于各省區(qū)市的第十位。本省平原為277.86萬公頃，盆地為294.12萬公頃，丘陵為326.22萬公頃，山地為1084.72萬公頃，水面為135.37萬公頃。耕地的總面積為378.76萬公頃。

（三）耕地利用現(xiàn)狀

從建國至今，湖南地區(qū)的耕地總面積處于動態(tài)變化之中，從短期增長轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)減少，本省人均耕地面積呈現(xiàn)出十分明顯的遞減趨勢。從1949年至1957年是新中國成立之后的經(jīng)濟恢復期，本省的耕地面積從340.23萬公頃增長至386.85萬公頃，這是本省耕地總面積最多的階段。從1958年至1965年，雖然本省耕地面積出現(xiàn)了幾次增多的情況，但是總體有所減少。從1966年開始，本省耕地面積始終呈現(xiàn)減少態(tài)勢，1997年時湖南省耕地面積下降至323.01萬公頃。從1997～2000年，隨著園地、林地等轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，本省耕地面積大幅增長，由323.01萬公頃增長至392.16萬公頃。而2000年之后隨著經(jīng)濟迅猛發(fā)展不斷增大對耕地的需求，由此導致湖南省耕地面積日益減少，到2019年本省耕地面積減少至378.76萬公頃。

三、湖南地區(qū)耕地資源及其合理利用的制約因素

（一）耕地資源的開發(fā)增量受到限制

由湖南地區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查可知，1996年底，本省土地后備資源的總量為153.71萬公頃，而適宜耕地的后備資源僅僅為15.82萬公頃。在這部分資源中，占比較小的是適宜水田開發(fā)的后備資源，為5.68萬公頃，占比較大的是適宜旱地開發(fā)的后備資源，為10.14萬公頃。

（二）各項建設用地占用耕地仍將持續(xù)

湖南省屬于中部地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展相對較慢，各種基礎設施有待完善，為促進本省經(jīng)濟發(fā)展，滿足市場經(jīng)濟需求，需要開展大量工程建設，如此一來必定占用較多耕地。與此同時，湖南地區(qū)人口數(shù)量持續(xù)增多，并且城市化不斷推進，農(nóng)居條件越來越好等，一定會占用許多耕地，由《湖南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2015年遠景目標綱要》可知，本省所占耕地面積會達到14.25萬公頃。

（三）退耕還林、退耕還湖面積大

由相關統(tǒng)計可知，湖南地區(qū)等待進行退耕還林的坡度大于25°的坡耕地面積為8萬公頃。與此同時，從1998年發(fā)生特大洪澇災害至今，中央以及省委、省政府都非常注重人民的生命財產(chǎn)，致力于讓人民過上安定的生活，不斷貫徹落實“蓄洪并重，標本兼治”的戰(zhàn)略決策，并且大力實施平原行洪、退田還湖、加固干堤、清淤疏浚，將堤垸建設和移民建鎮(zhèn)集為一體，著力歸還八百里洞庭湖，必定會占用諸多耕地，規(guī)劃占用耕地面積為15萬公頃。

（四）水毀耕地不可避免

湖南地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境較為復雜，發(fā)生自然災害的頻率較高，但是較為缺乏自然災害抵御能力，多年來因為自然災害損毀了大量耕地。由相關統(tǒng)計可知，從1996～2000年，湖南省水毀耕地面積達到了27.30萬公頃。即使近年來湖南省農(nóng)業(yè)基礎設施不斷優(yōu)化完善，由于自然災害損壞的耕地面積日益下降。但是仍舊難以避免。

（五）耕地經(jīng)營粗放，經(jīng)濟效益低

湖南地區(qū)的地形地貌比較復雜，其耕地往往連成一片，同時農(nóng)村采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包模式，對于土地規(guī)模經(jīng)營以及集約化生產(chǎn)十分不利。另外，近些年農(nóng)產(chǎn)品價格過低，減少了耕地收益，這同樣削弱了土地經(jīng)營者的積極性，導致農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上的投入降低，甚至出現(xiàn)耕地撂荒的情況，嚴重浪費耕地資源。

（六）城市和農(nóng)村居民點土地利用率低

湖南地區(qū)規(guī)模一般的城鎮(zhèn)往往建筑密度較小且容積率較低，許多規(guī)劃部門在未了解實際情況的條件下同國外對比，對于建設用地一味重視開發(fā)，卻忽略其內(nèi)涵挖掘，毫無節(jié)制地擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，根據(jù)目前實行的人口政策以及城鎮(zhèn)規(guī)劃標志來看，湖南省為數(shù)較多的城市與村鎮(zhèn)在很長一段時間內(nèi)無須繼續(xù)擴張，但是由于人們?nèi)狈Ω乇Ｗo意識，并且城鎮(zhèn)規(guī)劃存在不合理之處，尤其是一些地方難以進行內(nèi)部改造，導致城鎮(zhèn)居民點需要進一步擴大，然而這部分建設用地往往占用了城郊較為優(yōu)質(zhì)的耕地，嚴重浪費耕地資源。

（七）環(huán)境污染加重，耕地質(zhì)量下降

通過相關調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湖南省有大約1/4的耕地遭受到不同程度的污染，并且由于在重用輕養(yǎng)的同時忽略有機肥使用，亂采亂挖現(xiàn)象較為嚴重，造成植被破壞以及水土流失，損壞耕地結構，減少土壤有機質(zhì)，降低肥力。由湖南省土肥站土壤肥力定位監(jiān)測結果可知，本省土壤基礎肥力逐年下降，每年下降速度大約為1.4%，逐漸降低耕地資源質(zhì)量，不利于耕地資源可持續(xù)利用。

四、湖南地區(qū)鄉(xiāng)村振興環(huán)境下耕地保護的策略

（一）進一步完善“各級人民政府實行基本農(nóng)田保護責任制”

耕地對我們而言是一條生命線，必須貫徹落實各級責任制，即“組到戶、村到組、鄉(xiāng)到村、縣到鄉(xiāng)、市到縣、省到市”，針對各個級別的行政領導采用一票否決制。

（二）搞好耕地面積總量的“動態(tài)平衡”

為取得良好耕地保護效果，當前必須針對基本農(nóng)田科學合理運用動態(tài)平衡機制，改善優(yōu)化這部分保護區(qū)的規(guī)劃管理。湖南省政府通過全面客觀研究本省實際情況，結合各個地方目前的人均耕地面積以及經(jīng)濟建設發(fā)展趨勢等一系列因素，制定出“全省基本農(nóng)田保護面積不少于4800萬畝”這一指標，本省各個州市需要將其真正落實到村、組、地塊以及農(nóng)戶，做好保護片、責任人、面積等的編號登記工作，保證圖冊一致，并且建立專門的保護檔案。另外，嚴格遵守“占多少、墾多少”這項原則，將耕地復墾費的管理工作落到實處，切忌隨意減免，一定要應用到耕地的新開發(fā)與糧食產(chǎn)量較低的農(nóng)田改良中，由此實現(xiàn)耕地的“動態(tài)平衡”。

（三）嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設用地

隨著經(jīng)濟飛速發(fā)展，必定需要建設大量非農(nóng)業(yè)項目，并且占地面積也會擴大，但是需要嚴格控制用地規(guī)模，同時結合經(jīng)濟發(fā)展實際情況，科學合理制定規(guī)劃階段的用地指標，保證其小于規(guī)劃階段用地總面積最高限額，年內(nèi)應結合具體狀況合理調(diào)整，確保與經(jīng)濟建設和諧統(tǒng)一。在湖南省城鎮(zhèn)建設過程中一定要加強內(nèi)涵挖掘，杜絕一味注重外延式發(fā)展，應當嚴控城鎮(zhèn)規(guī)模。進一步加強管理，貫徹落實“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”這一基本國策。

（四）加強土地后備資源的開發(fā)，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結構

湖南省能夠開發(fā)的耕地后備資源有15.82萬公頃，必須按照計劃和步驟高效開發(fā)。嚴格遵守“北整理、南開發(fā)、西保護”這一原則以及湖南省土地利用總體規(guī)劃，貫徹落實土地資源開發(fā)與整理工作。在具體調(diào)整本省農(nóng)業(yè)結構的過程中，對于基本農(nóng)田保護區(qū)中耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉歉氐那闆r，應當做好可行性論證，作為土地開發(fā)利用計劃中的一部分，必須按審批用地，切忌隨意更改耕地用途。

（五）保護生態(tài)環(huán)境，減少災害損失

由湖南省土地利用現(xiàn)狀調(diào)查可知，本省坡度大于25°的坡耕地面積約為4.14萬公頃，在耕地總面積中所占比重為1%，坡度為15°至25°的坡耕地面積為36.78萬公頃，在耕地總面積中所占比重為8.9%。大多數(shù)坡耕地位于三個州市，一是邵陽市，二是懷化市，三是湘西自治州。而這些地區(qū)也是本省貧困人口數(shù)量最多的地區(qū)，結合國家生態(tài)退耕政策來看，為推動該地區(qū)高速持續(xù)發(fā)展，最為重要的是有效解決吃飯問題和生態(tài)環(huán)境改善優(yōu)化之間的矛盾。所以，提高水肥供應量，運用集約經(jīng)營模式，增加單位面積產(chǎn)量，加強多種生態(tài)模式建設，比如林-果-牧、林-水-電，確保退耕的同時不減少產(chǎn)量，實現(xiàn)生態(tài)建設和本省經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，并且切忌在未經(jīng)許可的條件下圍湖造田等，了解過度圍墾土地的實際情況，按照計劃有步驟地平垸清障、退田還湖，促進立體生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，比如糧-桑-魚-菜等，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展?？偠灾鲜⌒枰涌炻鋵嵣鷳B(tài)退耕以及退田還湖，有效保護土壤、水源、肥力，避免水土流失，實現(xiàn)土地高效利用，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)量平穩(wěn)維持在較高水平，加強生態(tài)環(huán)境建設，達到土地資源可持續(xù)利用目的，保護耕地資源。

（六）推進實施鄉(xiāng)村振興要完善耕地補貼機制，促進耕地保護規(guī)范化

1. 出臺相關法律法規(guī)，完善地力補貼

其一，政府部門應當協(xié)同實施“關于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知”，加強“三項補貼”改革，嚴格監(jiān)督管理休耕輪作土地，確保農(nóng)民能夠根據(jù)要求和規(guī)定休耕，實現(xiàn)真正意義上的“休養(yǎng)生息”。再者，詳細規(guī)定補助對象與形式等，及時合理調(diào)整補助目的，并且采用合適的資源補償辦法以及補助流程等，切實保證人們的合法權益。其三，在發(fā)放補貼時應當做到公開透明，并建立健全獎懲機制。通過借鑒歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境措施，比如使用深耕精作技術等，確保耕地狀態(tài)良好，為農(nóng)戶直接提供補貼。

2. 加強耕地補助制度宣傳力度

社會各方都需要真正參與到耕地保護以及建立完善以及有效使用耕地補貼機制中。所以，第一政府應當加強對目前耕地實際情況的宣傳，借助多媒體和發(fā)放宣傳冊等多種途徑，強化農(nóng)民的耕地保護意識，從群眾層面奠定良好的實施基礎。第二，要加強與新媒體行業(yè)合作，借助電視臺及農(nóng)民頻道等媒體宣傳通道來廣泛宣傳耕地保護與補助政策，充分調(diào)動他們的積極性與自主性。除此之外，一些農(nóng)戶無法理解政策并且不能給予支持，對此基層干部應當?shù)谝粫r間了解情況，耐心、詳細地解釋，從而保證耕地補貼政策有序落實。

（七）推進鄉(xiāng)村振興要創(chuàng)建耕地保護專業(yè)隊伍，實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)

1. 培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民隊伍

實現(xiàn)產(chǎn)能穩(wěn)定持續(xù)提高的重點是農(nóng)民具備高新技術。所以，當前需要以全體農(nóng)民為對象建立健全技能培訓制度，著重對其開展專業(yè)技能培訓，為其傳授專業(yè)知識與專業(yè)技能。同時，加大力度培養(yǎng)農(nóng)村青年人才，培養(yǎng)其創(chuàng)新意識，重點學習農(nóng)業(yè)相關的高校培育模式及全新的種植技術，通過提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量來減小耕地壓力，促進耕地的可持續(xù)利用。

2. 培養(yǎng)懂基層、懂農(nóng)業(yè)的領導干部隊伍

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，基層領導干部既是發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的領頭人，也是政府部門與農(nóng)民之間順利溝通與交流的橋梁。所以需要加強干部隊伍培養(yǎng)，組建一支責任感強、真正懂農(nóng)業(yè)的基層領導干部隊伍。其一，領導干部應當帶頭學習耕地保護工作會議傳達的精神，調(diào)動基層干部積極性和自主性。其二，建立完善并貫徹落實糧食生產(chǎn)行政首長負責制，由縣、鄉(xiāng)行政主要領導擔任糧食生產(chǎn)第一責任人，同時建立完善的年度考核機制。其三，還需要針對領導干部廣泛宣傳普及相關耕地保護知識，加強農(nóng)業(yè)技能培養(yǎng)，特別要注重培養(yǎng)青年后備干部，確保領導干部隊伍發(fā)揮自身作用。

3. 利用現(xiàn)代化技術提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平

利用現(xiàn)代化信息技術促進互聯(lián)網(wǎng)與農(nóng)業(yè)融合，優(yōu)化傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的智能化發(fā)展。通過積極引進新型種植技術和設備，向農(nóng)民推廣創(chuàng)新栽培模式，促使農(nóng)業(yè)朝著信息化與科技化的方向發(fā)展，實現(xiàn)土地永續(xù)利用。

五、結語

綜上所述，鄉(xiāng)村振興環(huán)境下，湖南地區(qū)需要加強耕地保護。結合國內(nèi)人多地少的情況，全面深入明確各個地區(qū)出現(xiàn)耕地退化現(xiàn)象的原因，積極探尋有利于保護耕地的方案。嚴格遵守因地制宜的原則，緊跟時代發(fā)展步伐，有機結合用地和養(yǎng)地，同時選用多樣化有效措施促使越來越多的群眾參與到耕地保護中，保證生產(chǎn)經(jīng)營活動不對耕地資源造成嚴重浪費，將耕地保護工作落到實處，推動鄉(xiāng)村振興。

參考文獻：

[1]胡動剛，蒙萌，胡思穎，李雪妍，鮑澤韓.2010年以來從土地整治到全域整治的熱點研究和階段分析——基于耕地保護視角[J].華中農(nóng)業(yè)大學學報，2021，40（06）：103-111.

[2]張瑞，趙凱.鄉(xiāng)村振興背景下產(chǎn)糧大縣耕地保護績效評價——基于TOPSIS與綜合指數(shù)法的綜合研究[J].寧夏大學學報（人文社會科學版），2021，43（03）：179-185.

[3]王中建.國新辦舉行全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)布會強調(diào)：堅決守住耕地保護紅線 加快推進村莊規(guī)劃[J].資源導刊，2021（03）：7.

[4]王有斌，何立，鄢然.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下衡陽市農(nóng)村耕地保護機制研究[J].湖南農(nóng)業(yè)科學，2021，（01）：93-95+101.

[5]瞿紅霞.縣域分化視角下推進鄉(xiāng)村振興路徑研究——基于安徽省滁州市的調(diào)查[J].大連干部學刊，2022，38（07）：52-58.

[6]陳靜，楊倩楠，陳金潔，張池，王超，張曉龍，劉科學.鄉(xiāng)村振興背景下耕地重金屬污染主體多元化治理體系研究——以大寶山礦區(qū)為例[J].廣東農(nóng)業(yè)科學，2022，49（05）：160-170.

[7]袁莉.中國農(nóng)村土地制度改革研究現(xiàn)狀及熱點問題——基于CiteSpace軟件可視化分析[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2022，43（06）：231-240.

[8]于文靜，高敬，胡璐，侯雪靜.穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤 做好“三農(nóng)”工作——從中央農(nóng)村工作會議看2022年“三農(nóng)”重點任務[J].新西藏（漢文版），2022（01）：20-21.

[9]熊彬宇，李永浮，趙伯川.鄉(xiāng)村振興背景下村鎮(zhèn)土地變化與承載力多情景模擬——以江蘇省溧陽市社渚鎮(zhèn)為例[J].上海城市規(guī)劃，2021（06）：8-14.

[10]饒靜，張聞龍，郭晨曉，袁偉.鄉(xiāng)村振興背景下耕地拋荒“社會生態(tài)治理路徑”研究——以河南省L市D鎮(zhèn)為例[J].中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2021，38（06）：31-43.

[11]范睿，賴儉.打造衢州特色的詩畫風光 謀求百姓心中的共同富?！橹菔腥ν七M鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復[J].浙江國土資源，2021（11）：23-24.

（作者單位：湖南新禹規(guī)劃設計有限公司）