鄉(xiāng)村振興視角下基層自治組織面臨的新困境

胡亞楠

摘要：從國(guó)家治理結(jié)構(gòu)看，基層自治組織是國(guó)家治理體系的最前端，與最廣大百姓的聯(lián)系更加緊密。從國(guó)家治理體制來(lái)看，農(nóng)村基層治理是基礎(chǔ)一環(huán)。國(guó)家治理可看成網(wǎng)絡(luò)化體系，農(nóng)村基層組織必須成為合縱連橫上的核心點(diǎn)。但在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求下，基層自治組織面臨新的困境。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；基層自治組織；新困境

一、問(wèn)題提出

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 的改革目標(biāo)，這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略遙相呼應(yīng)。顯而易見(jiàn)，鄉(xiāng)村振興不再是只強(qiáng)調(diào)農(nóng)村山水田林路綜合整治，還要改善農(nóng)民生活，這是一個(gè)全面、綜合、科學(xué)的范疇。[1]它是以工業(yè)和城市的發(fā)展支持和引導(dǎo)農(nóng)村的發(fā)展，由城鄉(xiāng)分離走向城鄉(xiāng)一體。[2]要從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)” 問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須要推進(jìn)國(guó)家基層治理體系和提升基層治理能力。這一戰(zhàn)略的執(zhí)行自然而然就成為基層自治組織責(zé)任?？偠灾岣呋鶎幼灾谓M織的治理能力是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第一章總則的第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！?作為基層自治組織的代表—村委會(huì)，在當(dāng)前和今后的一個(gè)時(shí)期新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容包括三類(lèi)：一是農(nóng)村區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目。該類(lèi)項(xiàng)目覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有一定規(guī)模的中心村與城市基礎(chǔ)設(shè)施，共同構(gòu)成比較完整的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；二是直接面向村莊的公益類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目。如村莊整治規(guī)劃村莊道路、供水設(shè)施、村莊排水溝、公用水塘、公共廁所、垃圾站、村民活動(dòng)室建設(shè)等；三是農(nóng)戶(hù)自主參與、農(nóng)民直接受益的項(xiàng)目。[3]然而，面對(duì)鄉(xiāng)村振興的新決策和新要求，村委會(huì)自身的能力顯然存在不足。根據(jù)建設(shè)國(guó)家治理體系的要求，基層自治組織應(yīng)該革除積弊、相互借鑒、創(chuàng)新治理模式，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性治理。[4]但基層自治組織與其他合作組織的互動(dòng)過(guò)程中面臨著新困境。如在合作的過(guò)程中，基層自治組織如何保證主導(dǎo)性、獨(dú)立性以及利益最大化？

二、合作組織類(lèi)型與新困境

從國(guó)家治理結(jié)構(gòu)看，基層自治組織是國(guó)家治理體系的最前端，與最廣大百姓的聯(lián)系更加緊密。從國(guó)家治理體制來(lái)看，農(nóng)村基層治理是基礎(chǔ)一環(huán)。如把國(guó)家治理體系看成網(wǎng)絡(luò)化，農(nóng)村基層組織必成為合縱連橫上的核心點(diǎn)。但在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求下，基層自治組織面臨新的困境。通過(guò)梳理基層自治組織與外部互動(dòng)涉及主體發(fā)現(xiàn)，合作組織可分為三種類(lèi)型：政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)企業(yè)、其他機(jī)構(gòu)。自然引起以下思考：基層自治組織與其他合作組織之間在農(nóng)村治理互動(dòng)過(guò)程中存在的問(wèn)題是什么？本文通過(guò)基層自治組織自身特點(diǎn)為焦點(diǎn)，分類(lèi)探討其與不同組織互動(dòng)的行為進(jìn)行探討。

（一）基層自治組織與政府

從勞動(dòng)力角度來(lái)看，廣東省勝利村是一個(gè)典型縮影—村里常住村民有400多人，但青壯年不到100人?！按蟛糠智鄩涯晖獬龅缴钲凇|莞、惠州等珠三角城市務(wù)工，留下的多是老人小孩?！盵5]這樣的村落在中國(guó)大地上非常普遍，嚴(yán)重缺乏勞動(dòng)力，自然也使得農(nóng)村自治人才的缺失，也就不存在其他的力量合而為一共同制衡政府的基層組織。從公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目上，如農(nóng)田水利設(shè)施老化，修復(fù)淤塞溝渠、復(fù)墾田投入資金壓力大等原因，村組織沒(méi)有統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃組織資金的能力，也無(wú)專(zhuān)業(yè)儲(chǔ)備知識(shí)的人員與政府部門(mén)進(jìn)行溝通洽談；從公民認(rèn)同角度，政治文化可分為三種類(lèi)型[6]，農(nóng)村對(duì)于上層政府形成的依附性政治文化影響頗深，農(nóng)民自我管理自我服務(wù)的能力并不是源于深層次的內(nèi)生力，而是自上而下賦予其表面的特性，一旦牽扯到上級(jí)下發(fā)決定或布置任務(wù)，上級(jí)政府占據(jù)權(quán)威與專(zhuān)業(yè)等權(quán)力，這種力量是缺乏人力以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)的農(nóng)村基層組織所不能與之博弈的。長(zhǎng)此以往，容易喪失農(nóng)村自治的獨(dú)立性和鮮明特色。

（二）基層自治組織與市場(chǎng)組織

在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過(guò)程中，市場(chǎng)組織在農(nóng)村廣闊市場(chǎng)占有率和獲取利潤(rùn)的驅(qū)使下，積極加入新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中。這使得農(nóng)村基層組織在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品供給與市場(chǎng)組織的博弈日益加深。雙方博弈的焦點(diǎn)在于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施招標(biāo)到交付等監(jiān)督過(guò)程，農(nóng)村公共產(chǎn)品招標(biāo)到驗(yàn)收等監(jiān)督過(guò)程。在這一系列過(guò)程中，農(nóng)村基層組織博弈的困境在三個(gè)方面：首先，被邊緣化的農(nóng)村自治組織。公共設(shè)施與物品的供給過(guò)程在于政府統(tǒng)一招標(biāo)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一財(cái)政撥款。這一過(guò)程農(nóng)村自治主體農(nóng)民代表被邊緣化，公共設(shè)施與物品和實(shí)際用戶(hù)之間形成脫鉤，極易成為政府的面子工程，而不是民享工程，難以發(fā)揮政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作用，反而形成巨大的浪費(fèi)；其次，監(jiān)督形同虛設(shè)。例如，河南某村在道路改造過(guò)程中，道路使用材料質(zhì)量存在很大的問(wèn)題，村民對(duì)此進(jìn)行指正，反而引來(lái)施工單位的報(bào)復(fù)行為；最后，農(nóng)村自治組織存在有名無(wú)實(shí)的尷尬境地。農(nóng)村自治組織在處理村集體事務(wù)中，存在著區(qū)域限制，即使是關(guān)系到自身內(nèi)部利益時(shí)也因?yàn)樽陨頇?quán)限限制，難以有效發(fā)揮自治權(quán)利。當(dāng)然，這是由自身的資源決定的，但也不能忽視這種被架空的危害，對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）基層自治組織與其他組織

在近幾十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中，中國(guó)媒體借助數(shù)字科技的發(fā)展，將傳統(tǒng)媒體和科技創(chuàng)新相結(jié)合，承載著傳播國(guó)家公共政策，關(guān)注民生，聚焦民意，反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)焦點(diǎn)，豐富廣大民眾生活的作用，借助各類(lèi)科技平臺(tái)不斷將自身的權(quán)力與作用擴(kuò)大化，在群眾中影響力日益加強(qiáng)。因此，打造生態(tài)型新農(nóng)村建設(shè)的旅游文化資源借助媒體平臺(tái)得到有效宣傳，當(dāng)?shù)氐男罗r(nóng)村面貌煥然一新。但是因不實(shí)報(bào)道給農(nóng)民造成巨大損失的案例不在少數(shù)。借助媒體的分類(lèi)可以分析出農(nóng)村基層組織與之博弈的過(guò)程，推理出面臨的困難與不足。

其中，借助各種信息傳播平臺(tái)（如抖音、微博等）的自媒體十分盛行，為了獲取更多的點(diǎn)擊，通過(guò)將農(nóng)村視頻二次加工，添加針對(duì)農(nóng)民形象較為負(fù)面的言論。此外，公共媒體對(duì)某地的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行不實(shí)報(bào)道，從而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售不出去的情況時(shí)有發(fā)生。通過(guò)觀察，有的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民通過(guò)在官方媒體進(jìn)行澄清，但大部分群眾抱著寧可信其有不可信其無(wú)的心理特點(diǎn)，依然難以挽回聲譽(yù)、信譽(yù)及經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體募資請(qǐng)律師進(jìn)行上訴，但因?yàn)槲覈?guó)法院上訴時(shí)間長(zhǎng)，就算僥幸最后勝訴，這些不良公共媒體往往將不實(shí)報(bào)道刪除了事，許多案例最后以贏了官司敗了產(chǎn)業(yè)為結(jié)尾。此外，通過(guò)二次加工將農(nóng)民塑造成自私自利的形象，使農(nóng)民情感的隱性成本損失無(wú)法估計(jì)。在這種負(fù)面信息的沖擊下，農(nóng)民建設(shè)的積極性只會(huì)得到削弱。這與當(dāng)前國(guó)家倡導(dǎo)的新農(nóng)村建設(shè)政策相悖，給新農(nóng)村建設(shè)蒙上一層陰影。

三、新困境呈現(xiàn)新特征

（一）新舊矛盾交織

當(dāng)前農(nóng)村自治組織承受的是雙重矛盾。其中基礎(chǔ)矛盾有：上級(jí)政府對(duì)村委會(huì)委派各種額外工作，如各種文書(shū)及統(tǒng)計(jì)表格、匯報(bào)提交等；部分市場(chǎng)組織對(duì)農(nóng)村提供的公共設(shè)施與公共產(chǎn)品存在以次充好的現(xiàn)象。新矛盾凸顯：各種自媒體本著不負(fù)責(zé)精神，對(duì)農(nóng)村人形象進(jìn)行丑化，掀起網(wǎng)絡(luò)地域歧視，撕裂內(nèi)部團(tuán)結(jié)；個(gè)別公共媒體以食品安全為名進(jìn)行脫離事實(shí)的報(bào)道，對(duì)中國(guó)某地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)故意歪曲否定；文藝作品片面存在迎合西方畸形審美，一定程度上弱化國(guó)家對(duì)脫貧工作的政策扶持、脫貧工作者的艱苦奮斗與取得的脫貧成就。這種新舊矛盾共同作用，造成農(nóng)村自治難以招架。各種矛盾交相環(huán)繞，農(nóng)村自治組織在治理過(guò)程中十分被動(dòng)。

（二）新式集體尋租現(xiàn)象日漸突出

集體尋租并不是一般的貪污受賄行為，演變成滿(mǎn)足各利益群體的各自利益，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民利益的罔顧。具體表現(xiàn)在，基層政府只是為了完成層層加碼的新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)，無(wú)一不是按照各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一落實(shí)各項(xiàng)要求，而對(duì)農(nóng)民的需要往往敷衍了事，漠不關(guān)心。市場(chǎng)企業(yè)無(wú)一不是按照生產(chǎn)修建合約進(jìn)行執(zhí)行，農(nóng)村自治組織村委會(huì)無(wú)一不是按照書(shū)面要求進(jìn)行監(jiān)督，忽視農(nóng)村客觀環(huán)境的影響，提供的產(chǎn)品往往被嗤之以鼻。新聞媒體按照任務(wù)要求，報(bào)道只報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)，農(nóng)民的真實(shí)需求得不到回應(yīng)。表面上皆大歡喜，各自都履行了職責(zé)，看似合理可能是一種集體自我滿(mǎn)意的結(jié)果。這一過(guò)程中農(nóng)民的真正需求則無(wú)人問(wèn)津。

（三）農(nóng)村文化情感矛盾突出

從馬斯洛需求層次理論角度看，隨著經(jīng)濟(jì)條件的好轉(zhuǎn)，農(nóng)民情感需求日益凸顯。但農(nóng)村文化與農(nóng)民情感的需求發(fā)展相對(duì)不足，一是因中國(guó)農(nóng)村地域分布較為分散，文化種類(lèi)因區(qū)域的封閉性帶有地域性特色，文化偏向于長(zhǎng)久習(xí)俗的形成，偏重人文的內(nèi)在性和獨(dú)特性，無(wú)法通過(guò)統(tǒng)一的供給來(lái)實(shí)現(xiàn)；二是以聚居性與群體性的農(nóng)民共同勞作形成的農(nóng)村文化，具有時(shí)間的厚重性，并非一朝一夕能夠完成，在發(fā)展上存在主觀能動(dòng)性，非外力可以改變。在眾多文藝作品與媒體的古板刻畫(huà)下，農(nóng)村及農(nóng)民形象存在扭曲反映，這在一定程度上打擊了農(nóng)村文化的厚積薄發(fā)。多種原因造就了農(nóng)村農(nóng)民對(duì)于文化與情感的需求日益凸顯。

四、尋求構(gòu)建動(dòng)態(tài)均衡系統(tǒng)

面對(duì)當(dāng)前遇到的新困境，著力加強(qiáng)和提升基層自治組織的能力和水平。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，加快完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。” 農(nóng)村基層黨組織應(yīng)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘。農(nóng)村基層黨組織完善與否，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果。只有加強(qiáng)與完善農(nóng)村基層組織的建設(shè)，才能保證黨的好政策與主張真正落實(shí)到身處偏遠(yuǎn)山村的農(nóng)民身上，才能發(fā)揮農(nóng)民建設(shè)家鄉(xiāng)的內(nèi)生動(dòng)力，從而凝結(jié)廣大農(nóng)民的力量，使新農(nóng)村建設(shè)真正持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

（二）構(gòu)建農(nóng)村各類(lèi)服務(wù)組織建設(shè)

建構(gòu)農(nóng)村各類(lèi)服務(wù)組織，讓更多的穩(wěn)定建設(shè)主體參與，形成協(xié)同建設(shè)新農(nóng)村的力量?，F(xiàn)今農(nóng)村存在空心化和老年化，年輕人的外出打工，給新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展帶來(lái)一定的勞動(dòng)力缺乏等問(wèn)題，組織之間的合作問(wèn)題日趨凸顯，培育各類(lèi)組織共同參與到農(nóng)村建設(shè)中來(lái)，引導(dǎo)其在農(nóng)村廣袤土地上發(fā)光發(fā)熱，不僅能夠促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)自身存在的價(jià)值與組織公益目標(biāo)，還可以向農(nóng)村提供先進(jìn)的技術(shù)和治理理念，這是一種新發(fā)展趨勢(shì)。此外，還可以引導(dǎo)城市各類(lèi)服務(wù)組織下鄉(xiāng)，不僅有利于其打開(kāi)新的組織發(fā)展格局，促進(jìn)自身的組織發(fā)展戰(zhàn)略，尋求新的發(fā)展生機(jī)，還有利于解決城市資源的浪費(fèi)和空置問(wèn)題，形成合理的資源配置。

（三）構(gòu)建農(nóng)民需求反饋平臺(tái)

農(nóng)民的各項(xiàng)需求因長(zhǎng)期的缺乏，外加城市生活的影響，呈現(xiàn)出復(fù)雜化分層交叉的態(tài)勢(shì)，這需要公共設(shè)施與公共產(chǎn)品的提供不能過(guò)度單一化，因農(nóng)民的人數(shù)多，分布廣，習(xí)俗各不相同，任何單一的組織也無(wú)法提供龐大的需求。因此，需要以國(guó)家為引導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需求作出精準(zhǔn)分析，積極回應(yīng)農(nóng)民的訴求與需求，從而提高農(nóng)村公共設(shè)施與公共物品供給的有效性與契合性，保障農(nóng)民的生活舒適度與現(xiàn)代化，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，視為一種減少城鄉(xiāng)矛盾的方法。

（四）構(gòu)建農(nóng)民置業(yè)系統(tǒng)教育晉升平臺(tái)

農(nóng)村貧困的主要問(wèn)題在于農(nóng)民在種地之外，無(wú)其他謀生的手段，不妨搭建農(nóng)民職業(yè)系統(tǒng)教育晉升平臺(tái)，提供教育認(rèn)可的職業(yè)證書(shū)，依靠農(nóng)村自治現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)性的人才隊(duì)伍。此舉一方面可以進(jìn)一步拓寬農(nóng)民掙錢(qián)渠道，提高勞動(dòng)技能，把農(nóng)民培養(yǎng)成新型工人，減少農(nóng)民文化歧視；另一方面，為新農(nóng)村建設(shè)提供專(zhuān)業(yè)型治理人才和建設(shè)人才。

五、結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確了鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)和規(guī)劃，它的實(shí)現(xiàn)要求必須提升國(guó)家基層治理能力與基層治理水平。故而面對(duì)新形勢(shì)與新要求，基層自治組織必須加強(qiáng)構(gòu)建農(nóng)村系統(tǒng)反饋平臺(tái)，以黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展全局，在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)農(nóng)村治理人才及治理能力勢(shì)在必行。

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