論《家庭教育促進(jìn)法》的執(zhí)行主體與現(xiàn)實適用性

蘇明月?李若暄

摘要：2022年，《家庭教育促進(jìn)法》的施行和黨的二十大報告中“加強(qiáng)家庭家教家風(fēng)建設(shè)”的寫入，體現(xiàn)了我國家庭教育自然親責(zé)的法定化趨勢?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》明確了家庭教育實施的主體范圍與責(zé)任，但在法律落實過程中，現(xiàn)有執(zhí)行力量疲軟與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不均等問題仍亟待解決，涉案未成年人、困境兒童等群體有待得到有效的社會支持。與家庭教育立法相適應(yīng)，應(yīng)合理分配現(xiàn)有執(zhí)行力量，促進(jìn)家庭環(huán)境健康發(fā)展，引導(dǎo)和規(guī)范公共資源分配政策向育兒家庭傾斜。

關(guān)鍵詞：家庭教育促進(jìn)法 責(zé)任劃分 執(zhí)行主體 現(xiàn)實適用性

作者簡介：蘇明月/北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師（北京 100875）

李若暄/北京師范大學(xué)法學(xué)院法律碩士（北京 100875）

2022年1月1日，《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》（以下簡稱《家庭教育促進(jìn)法》）正式實施，這是我國首次就家庭教育進(jìn)行專門立法?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》突出問題導(dǎo)向，將家庭教育的自然親責(zé)法定化，同時從國家支持、社會協(xié)同等方面規(guī)定不同主體的法律責(zé)任。[1]這些主體包括家庭中的父母或監(jiān)護(hù)人，學(xué)校、社會團(tuán)體等力量，也包括政府各部門等公權(quán)力機(jī)關(guān)，涉及整體制度下的方方面面。2022年10月16日，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告中指出“提高全社會文明程度，實施公民道德建設(shè)工程，弘揚中華傳統(tǒng)美德，加強(qiáng)家庭家教家風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)，推動明大德、守公德、嚴(yán)私德，提高人民道德水準(zhǔn)和文明素養(yǎng)”。[2]教育部2022年的工作要點中也提出“落實家庭教育促進(jìn)法，會同相關(guān)部門研制構(gòu)建家校社協(xié)同育人的指導(dǎo)意見，推動學(xué)校提升家庭教育指導(dǎo)能力”[3]的要求。2022年10月31日，中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書組、教育部黨組根據(jù)中央統(tǒng)一部署印發(fā)《關(guān)于教育系統(tǒng)深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十大精神的通知》，強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真落實黨的二十大的任務(wù)要求，辦好人民滿意的教育。不斷健全學(xué)校家庭社會育人機(jī)制，深入推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化，落實“雙減”工作。[4]針對家校社協(xié)同育人機(jī)制，教育部基礎(chǔ)教育司負(fù)責(zé)人也明確表示“加強(qiáng)家庭教育指導(dǎo)，積極爭取特殊兒童所在社區(qū)幫助”為特殊教育辦學(xué)質(zhì)量的重點評價內(nèi)容。[5]2022年11月，最高人民檢察院檢察長張軍在《關(guān)于人民檢察院開展未成年人檢察工作情況》的報告中，闡明全國人大為推進(jìn)未成年人保護(hù)工作針對性強(qiáng)化立法保障，確立了家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法“六位一體”的未成年人保護(hù)格局，檢察機(jī)關(guān)以司法保護(hù)、能動履職助推家庭、學(xué)校以及政府等未成年人保護(hù)工作貫徹落實。[6]此外，為響應(yīng)黨的二十大精神、落實立德樹人根本任務(wù)，全國婦聯(lián)、最高人民法院、最高人民檢察院以及中國關(guān)工委等10部門聯(lián)合部署開展“把愛帶回家——暖童心護(hù)成長”2023寒假兒童關(guān)愛服務(wù)活動，要求“通過開設(shè)線上家長課堂、專題講座、咨詢服務(wù)等，面向家庭集中開展家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，幫助家長強(qiáng)化家庭教育主體責(zé)任” [7]。

在《家庭教育促進(jìn)法》實施的一年中，我國正在逐步形成以法律為依據(jù)、政策為依托、公權(quán)力支持與社會力量協(xié)助相結(jié)合的家庭教育促進(jìn)與支持模式。同時應(yīng)當(dāng)注意到，家庭教育具有基于私領(lǐng)域?qū)嵤┑男再|(zhì)，其實施主體和《家庭教育促進(jìn)法》執(zhí)行主體的責(zé)任分配仍然是《家庭教育促進(jìn)法》實施的核心問題，法律規(guī)定如何在現(xiàn)實中得到有效貫徹則是檢驗《家庭教育促進(jìn)法》實施效果所要解決的關(guān)鍵問題?，F(xiàn)有家庭教育立法限于“狹義”家庭教育目的，以致無法滿足現(xiàn)實需要，且存在所賦權(quán)主體責(zé)任分配不均導(dǎo)致省市之間以及不同兒童群體之間家庭教育資源不均等問題。故針對《家庭教育促進(jìn)法》執(zhí)行主體與現(xiàn)實適用性問題闡述，以解決現(xiàn)有立法與各省市家庭教育工作推行中所存癥結(jié)為目的，確?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》的有效貫徹，本文試為家庭教育的理論與實務(wù)界提供智識支撐，助推黨的二十大家庭家風(fēng)家教建設(shè)落實行之有效。

一、《家庭教育促進(jìn)法》立法中執(zhí)行主體與責(zé)任劃分

家庭教育是社會教育的基礎(chǔ)，其影響不僅限于家庭本身，同時兼顧社會效益。隨著社會發(fā)展節(jié)奏的加快與家庭教育觀念意識的覺醒，公權(quán)力逐步介入具有“私領(lǐng)域”屬性的家庭教育。家庭教育的執(zhí)行主體由單一的“家庭”模式循序向多方位的“家庭—國家—社會”模式轉(zhuǎn)變?；诖耍饰觥都彝ソ逃龠M(jìn)法》中“家庭教育”語義、各主體出現(xiàn)的頻次、對責(zé)任的限定詞以及責(zé)任的內(nèi)容重疊并加以區(qū)分，有利于明晰執(zhí)行主體與其責(zé)任的界限。

（一）《家庭教育促進(jìn)法》的語義分析

1.“家庭教育”與相關(guān)法律之銜接

從日常性語義來看，“家庭教育”囊括范圍十分寬泛，《家庭教育促進(jìn)法》中規(guī)定的“家庭教育”范圍相較于一般意義的“家庭教育”有所限縮，屬于狹義的家庭教育，即由父母或其他監(jiān)護(hù)人指向未成年人行使權(quán)利、履行義務(wù)。

《家庭教育促進(jìn)法》在第五條、第十六條、第十七條規(guī)定“家庭教育”的要求及方法，與其他法律法規(guī)相銜接，有利于執(zhí)行主體明晰相關(guān)權(quán)利義務(wù)。例如，《家庭教育促進(jìn)法》第五條第一款、第二款與《未成年人保護(hù)法》第一條、第二十七條、第一百條，《預(yù)防未成年人犯罪法》第一條、第三條相統(tǒng)一，均體現(xiàn)家庭教育的要求與保護(hù)對象是未成年人人身、人格等合法權(quán)益。此外，《家庭教育促進(jìn)法》第四十九條、第五十三條涉及處罰的條款同樣與《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》相銜接。

2.主體范圍：劃分為家庭、國家、社會

法律條文中大體將主體劃分成三個部分：家庭、國家與社會，家庭放在總則后的首位，凸顯了家庭在家庭教育中占據(jù)的主導(dǎo)地位，國家位列家庭之后也反映了國家“公”權(quán)力介入較為隱秘的“私”權(quán)利范圍，社會力量寫于家庭與國家之后，在公權(quán)力與私領(lǐng)域之間起到過渡的支持作用?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》中涉及的各方主體龐雜，為方便解讀，本文將其細(xì)化為不同類別，并依據(jù)其出現(xiàn)頻次加以統(tǒng)計分析。主體出現(xiàn)頻次越高，在一定程度上反映該主體在家庭教育上承擔(dān)的義務(wù)、責(zé)任較其他主體越重。

首先，家庭方面涉及的主體包括：父母、其他監(jiān)護(hù)人、其他家庭成員、有關(guān)成年人四類。出現(xiàn)頻次分別為：“父母”32處，“其他監(jiān)護(hù)人”30處，“其他家庭成員”2處，“有關(guān)成年人”1處。立法傾向上，家庭教育仍以父母與其他監(jiān)護(hù)人為主，對其他家庭成員以及有關(guān)成年人雖也作部分要求，但由于父母與其他監(jiān)護(hù)人所具備的法定監(jiān)護(hù)職責(zé)，理應(yīng)將義務(wù)集中于父母與其他監(jiān)護(hù)人。同時，《家庭教育促進(jìn)法》也與《民法典》監(jiān)護(hù)制度的修改相呼應(yīng)，擴(kuò)充了執(zhí)行主體的領(lǐng)域范圍，以便于從與他法結(jié)合的實踐案例中尋求法律依據(jù)。

國家層面主體涉及的部門是所有主體中最為繁雜且比重較大的一部分，通過進(jìn)一步細(xì)化能夠整合為：政府、政府有關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)構(gòu)、隸屬國家領(lǐng)導(dǎo)的群眾性工作組織以及其他。根據(jù)表1所呈現(xiàn)的國家各級公權(quán)力力量的分布不難發(fā)現(xiàn)，對介入“家庭教育”的主體選擇上以政府部門為主導(dǎo)，檢法配合。細(xì)化到執(zhí)行部門方面，由婦女兒童工作委員會負(fù)責(zé)政府部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)，婦聯(lián)、教育行政部門負(fù)責(zé)社會力量的統(tǒng)籌。在“國家支持”一章中，規(guī)定新的組織“家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”是國家財政支持的福利性機(jī)構(gòu)。

在少年法與家庭法領(lǐng)域，法律注重將事后處罰與事前預(yù)防的功能相結(jié)合，力求達(dá)到保護(hù)未成年人與維護(hù)社會秩序的平衡?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》在國家層面的職責(zé)分配上，將主體作用劃分為司法性功能與行政性功能。司法性功能注重事后強(qiáng)制性懲治，例如司法機(jī)關(guān)責(zé)令監(jiān)護(hù)人接受家庭教育指導(dǎo)、發(fā)布督促監(jiān)護(hù)令等。而行政性功能則強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防監(jiān)控，這部分職責(zé)主要由政府及其他行政機(jī)構(gòu)施行，通過讀本制作、平臺搭建與隊伍培養(yǎng)等福利性措施使家庭教育深入群眾?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》作為一部政策支持類立法，更偏向和注重行政性與福利性功能，這也致使在國家部分，行政支持類的條文占據(jù)多數(shù)。值得一提的是，條文中雖未明確指出“家庭教育”的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，說明在我國現(xiàn)行并聯(lián)執(zhí)行、注重效率的政府運行機(jī)制下，各部門分工合作的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置可以實現(xiàn)對“家庭教育”的全方位管理。

家庭教育國家支持機(jī)構(gòu)組織整體結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)橄欖型，即頭尾少、中間多，致使較多的責(zé)任分配給“中間層”，而對國家層面以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“兩頭”的義務(wù)責(zé)任分配較少。實踐中，缺少家庭教育的指導(dǎo)或力量人手不足的往往是經(jīng)濟(jì)社會水平相對較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，當(dāng)前的分布一定程度上可能致使資源更加向城市或發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜、家庭教育力量本就覆蓋不足的地區(qū)將繼續(xù)維持教育洼地的狀態(tài)。

此外，作為社會機(jī)構(gòu)的主體主要有4類，其中教育機(jī)構(gòu)占比最重，中小學(xué)校9處，其他為幼兒園8處、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)4處、早期教育服務(wù)機(jī)構(gòu)2處、家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)5處。基層自治組織、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、愛國主義教育基地等也有所提及，但頻次較少。大部分關(guān)注點都集中在教育機(jī)構(gòu)，尤其是中小學(xué)校和幼兒園，也說明在家庭教育的責(zé)任承擔(dān)方面立法傾向由基礎(chǔ)教育義務(wù)機(jī)構(gòu)承接。中小學(xué)校和幼兒園作為啟蒙和義務(wù)教育階段重要的塑形環(huán)境，對未成年人的價值觀塑造起到導(dǎo)向作用。同時，作為近距離接觸未成年人家庭環(huán)境的主體，上述機(jī)構(gòu)也能對父母或其他監(jiān)護(hù)人起到良性監(jiān)督作用。社會機(jī)構(gòu)主體中還設(shè)置了新的機(jī)構(gòu)即“家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)”，并在第三十六條、第四十七條的不同章節(jié)加以說明。此處應(yīng)與“國家”章節(jié)中的“家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”相區(qū)分，家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)偏向于“家庭教育”性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)。

正如圖1全部主體出現(xiàn)頻次的統(tǒng)計顯示，從立法方面來看，顯然出現(xiàn)頻次較高的主體能更好地發(fā)揮督促家庭教育的職能。對其中具體責(zé)任劃分存在交叉或并行的情況，還需要進(jìn)一步梳理法律文本。宏觀上，《家庭教育促進(jìn)法》存在一定強(qiáng)制性事項，對不履行或不完全履行家庭教育情節(jié)嚴(yán)重從而造成未成年人家庭教育缺失的情形，可以責(zé)令其履行義務(wù)、接受家庭教育指導(dǎo)。然而，由宏觀概念落實到每個主體，各主體的具體定位與功能有所不同。父母與其他監(jiān)護(hù)人原有親權(quán)上的絕對權(quán)威遭到否定從而轉(zhuǎn)化為家庭責(zé)任[8]，并基于兒童主體性理念尊重其獨立人格[9]，兒童的主體性得到貫徹。國家接入家庭教育意味著我國進(jìn)入“行政國家”階段[10]，在除父母外的主體中，“政府”因占據(jù)62.5%的較高頻次而處于中樞地位，家庭教育問題同樣受到政府的調(diào)控與干預(yù)。社會的綜合性事業(yè)由政府推進(jìn)，各項事務(wù)也需通過政府組織調(diào)控從而得以展開[11]。

3.責(zé)任劃分：集中于政府

除限制主體范圍并賦權(quán)外，《家庭教育促進(jìn)法》也對其責(zé)任進(jìn)行了劃分。a其中“應(yīng)當(dāng)”出現(xiàn)38處，表明大多為義務(wù)型，主體在家庭教育工作中的地位在總則中予以闡述，具體職責(zé)劃分則在第三章、第四章中詳盡說明。盡管如此，在總則中并未明確指出由哪一具體部分負(fù)責(zé)，更多的是使用“組織”“協(xié)調(diào)”“指導(dǎo)”“督促”“支持”等詞語。

在第三章出現(xiàn)的政府責(zé)任方面，表2對各級政府所應(yīng)盡的職責(zé)予以總結(jié)。其中重疊部分?jǐn)?shù)量較多的主要是讀本制作、平臺搭建與隊伍培養(yǎng)，其中值得一提的是將留守兒童、困境兒童的幫扶交給市級以下政府進(jìn)行，有利于基層政府貼近掌握該部分群體的具體情況，因地制宜地提供救助與支持。家庭教育立法對于政府職能的定位向福利性傾斜，即通過制定法律對行使行政職能的機(jī)構(gòu)加以約束，督促其執(zhí)行家庭教育相關(guān)扶持措施。但可能基于基層條件限制等原因，《家庭教育促進(jìn)法》對鄉(xiāng)級政府的職責(zé)規(guī)定僅限于幫扶留守兒童、困境兒童，并未要求鄉(xiāng)級政府設(shè)立并培養(yǎng)家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。然而鄉(xiāng)級政府所涵蓋的群眾對于家庭教育的需要并不亞于城鎮(zhèn)，且經(jīng)濟(jì)實力上低于城鎮(zhèn)，這將導(dǎo)致鄉(xiāng)村家庭教育的推進(jìn)力欠缺。農(nóng)村人口占據(jù)我國人口將近40%，并且由于農(nóng)村留守兒童、流動兒童基數(shù)巨大，這一部分兒童的家庭教育資源缺乏等問題往往較城鎮(zhèn)更為嚴(yán)峻。 [12]

《家庭教育促進(jìn)法》要求政府設(shè)立家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這里一般理解為行政機(jī)關(guān)，而非司法機(jī)關(guān)，但實際往往是由檢察院會同婦聯(lián)等組織進(jìn)行建立，并且通常由檢察院主導(dǎo)。例如，新疆沙灣家庭教育指導(dǎo)工作站、遼寧“護(hù)蕾驛站”、廣西鐘山銀閃閃家庭教育指導(dǎo)檢察服務(wù)站、河北省400余個家庭教育指導(dǎo)工作站、江蘇安心驛站等省市均由檢察院牽頭主導(dǎo)，其他組織協(xié)同建立。這樣雖有司法權(quán)（在中國語境下包括檢察權(quán)）延伸的優(yōu)勢，但也會有司法公權(quán)過度擴(kuò)張的嫌疑。

（二）《家庭教育促進(jìn)法》的進(jìn)步性與不協(xié)調(diào)性

在《家庭教育促進(jìn)法》頒布前的2016～2021年間，湖北省、湖南省、安徽省、浙江省、江西省、重慶市、江蘇省、山西省、貴州省等10個省份發(fā)布了家庭教育條例、意見。根據(jù)先行各地方性法規(guī)的經(jīng)驗，《家庭教育促進(jìn)法》保留了各地將“家庭教育”界定為子職教育，在整體執(zhí)行架構(gòu)的建構(gòu)上明確了執(zhí)行主體及其具體的責(zé)任劃分，以及對父母及其他監(jiān)護(hù)人在家庭教育上的任務(wù)、內(nèi)容與方法，并與“雙減”政策相呼應(yīng)，促進(jìn)“雙減”政策在家庭層面的實施落實。在國家層面，不僅將各級政府職責(zé)規(guī)制細(xì)化到具體部門，積極關(guān)注困境兒童的家庭教育，在第二十一條、第二十九條、第三十條、第三十三條均將困難兒童家庭教育問題的執(zhí)行主體具體化。此外，《家庭教育促進(jìn)法》肯定了家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律地位，在一定限度上允許私人經(jīng)營。

進(jìn)步性存在的同時也存在一些不協(xié)調(diào)的地方，例如對于立法目的是否滿足的問題。首先是立法目的中狹義與廣義家庭教育范圍的限制爭議。各個省市的《家庭教育促進(jìn)條例》中的第一條“為了”之后的文字，均屬家庭教育的立法目的，無一例外都在“狹義”家庭教育的范圍內(nèi)?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》同樣未更改，單方面指向未成年人，并將家庭教育定義為家庭中處于家長地位的主體對未成年主體單方面的教育行為（“廣義”的家庭教育偏向于家庭各個主體之間的互相影響作用）。但基于社會普遍認(rèn)知，家庭教育立法的法益應(yīng)該是調(diào)整家庭整體的相互關(guān)系，而不單是針對未成年人的身心健康等問題予以矯正或教育。例如，中國臺灣地區(qū)《家庭教育法》第二條（增進(jìn)家人關(guān)系與家庭功能之各種教育活動）兼顧親職教育與子職教育，而中國大陸地區(qū)對于家庭教育立法的理解還停留在子職教育層面[13]。

其次，對于《家庭教育促進(jìn)法》立法目的的確認(rèn)，究竟是維護(hù)未成年人合法利益還是家庭和諧關(guān)系。不同的立法目的將體現(xiàn)不同的實施效果，并影響整體法律條文的導(dǎo)向，如將目的規(guī)制為保護(hù)未成年人人身、人格權(quán)益即意味著《家庭教育促進(jìn)法》后文的制定與后續(xù)實施都圍繞“未成年人合法利益”，側(cè)重實質(zhì)未成年人利益保護(hù)、通過家庭教育對未成年人的不良行為進(jìn)行預(yù)防或教育。而若立法目的側(cè)重于家庭和諧關(guān)系的維護(hù)，在條文的制定上則應(yīng)偏向于構(gòu)建和諧家庭關(guān)系，政府部門、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)等工作的開展都將圍繞家風(fēng)建設(shè)、防止家庭教育缺失的內(nèi)容開展。從已有條文中不難發(fā)現(xiàn)，《家庭教育促進(jìn)法》的整體要求偏向于滿足“最有利于未成年人”的原則，然而在第一條立法目的里卻并未明確以文字表示。

此外，《家庭教育促進(jìn)法》中主體力量與種類過多，沒有明確的領(lǐng)導(dǎo)主體且工作義務(wù)較為泛化，模糊性的義務(wù)要求可能會增加法律落實的難度，影響法律實效性。但是，這也為地方性法規(guī)的細(xì)化留有空間，尋找其價值土壤且盡可能縮減容易造成實施空間模糊的規(guī)制措施，削減可能存在權(quán)力歸屬不清的可能性，在賦權(quán)的同時對其加以約束，以防止公權(quán)力入侵家庭教育過度滲透私權(quán)利的范圍。

二、《家庭教育促進(jìn)法》的推進(jìn)情況與現(xiàn)實適配性

規(guī)則與制度的有效性不在于其制定的嚴(yán)密與否，更重要的是現(xiàn)實可行性。能夠?qū)嵤┑姆刹拍馨l(fā)揮其效用，否則只能被束之高閣?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》的實施很大程度依靠政府部門的人力和物力支持以及公檢法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制推進(jìn)，而其中又涉及涉未成年人案件以及其他特殊情況下的家庭教育問題。

（一）《家庭教育促進(jìn)法》的實踐支持

從法律規(guī)定以及可操作性角度來看，現(xiàn)實推進(jìn)力主要集中于政府、公檢法、婦兒工委、婦聯(lián)、關(guān)工委等組織。根據(jù)《家庭教育促進(jìn)法》第七條、第三十六條規(guī)定，縣級以上政府應(yīng)將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)列入政府購買服務(wù)目錄，家庭教育服務(wù)的財力來源為政府財政。結(jié)合《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府購買服務(wù)管理辦法》，雖2021年《中央本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》《商務(wù)部政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》中暫未列入家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，但重慶市、寧波市、昆明市等省市的《政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》均已納入。

在不同部門對家庭教育、兒童發(fā)展的未來規(guī)劃層面，為貫徹落實黨的二十大中“加強(qiáng)家風(fēng)建設(shè)，健全學(xué)校家庭社會育人機(jī)制”的任務(wù)，結(jié)合《家庭教育促進(jìn)法》的實施，2022年各地各部門均有所進(jìn)展。婦兒工委《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》將進(jìn)一步完善學(xué)校、家庭、社會協(xié)同育人機(jī)制列入未來兒童工作計劃[14]。教育部關(guān)工委將家庭教育列入2022年工作要點。民政部《民政部文告》中也明確民政部門要做好福利機(jī)構(gòu)等的家庭教育工作、發(fā)揮兒童督導(dǎo)員作用并培養(yǎng)孵化社會工作者[15]。在部分省份公布的《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2021—2025年）》中，可以明顯窺見各省份根據(jù)現(xiàn)實需求，因地制宜制定了相關(guān)規(guī)劃。例如，北京市強(qiáng)調(diào)“助力兒童友好城市建設(shè)”，而甘肅省則凸顯“引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源向國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣和少數(shù)民族地區(qū)傾斜”的內(nèi)容。在政策與實踐的支持上，各地已經(jīng)有因時制宜、因事制宜推進(jìn)本地家庭教育發(fā)展的趨勢。

（二）《家庭教育促進(jìn)法》與我國執(zhí)行力量的適配性

《家庭教育促進(jìn)法》的執(zhí)行可以分為主動適用以及被動適用兩種類型。司法機(jī)關(guān)在審理涉未成年人案件或監(jiān)護(hù)案件的同時通常能夠適用《家庭教育促進(jìn)法》，而發(fā)現(xiàn)并主動介入家庭教育問題更多還是依靠婦聯(lián)、關(guān)工委等力量，具體職責(zé)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兒童督導(dǎo)員、村（居）兒童主任以及社會工作機(jī)構(gòu)等主體承擔(dān)。但家庭教育的特殊性導(dǎo)致主體主動、及時介入調(diào)整難度大，依靠司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制介入占比高，作用也更明顯。

1.涉未成年人案件家庭教育

公檢法機(jī)關(guān)對于家庭教育的跟進(jìn)工作集中于檢察院，重點為涉未成年人案件中家庭教育問題探解，以及督促監(jiān)護(hù)令的全面推開。最高檢與全國婦聯(lián)、中國關(guān)工委共同發(fā)布的指導(dǎo)意見、典型案例等都驅(qū)動下級機(jī)關(guān)積極開展家庭教育工作。2021年全國檢察機(jī)關(guān)發(fā)布“督促監(jiān)護(hù)令”19 328份。最高檢要求至2022年底，縣、區(qū)級檢察院與婦聯(lián)等部門共同建設(shè)“家庭教育指導(dǎo)工作站”，涉案未成年人家庭教育評估覆蓋率需達(dá)100%[16]?！岸酱俦O(jiān)護(hù)令”作為干預(yù)監(jiān)護(hù)的先期措置，聯(lián)結(jié)《家庭教育促進(jìn)法》的家庭教育指導(dǎo)，為涉未成年人案件中未成年人的家庭教育提供雙重保障。通過強(qiáng)制性責(zé)令父母及其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行家庭教育是針對涉未成年人案件的強(qiáng)力手段之一。普通未成年人與涉未成年人案件中的未成年人在家庭教育上存在差異，這是探求未成年人犯罪原因的重要因素[17]。家庭功能的完善有助于預(yù)防未成年人犯罪，因此，司法機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令涉未成年人案件父母或其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行家庭教育完全符合邏輯。

在隊伍建設(shè)上，司法機(jī)關(guān)力量能否有效囊括《家庭教育促進(jìn)法》及各地方性法律法規(guī)的家庭教育職責(zé)工作有待探索。“案多人少”一直是公檢法機(jī)關(guān)面臨的突出問題。2019年，全國法院受案量突破3 000萬。雖從2016年起，未成年人犯罪數(shù)量比率維持在17%以下，但仍有20萬人之多。據(jù)統(tǒng)計，2018年，全國有檢察官67 444人[18]、法官126 017人[19]。按2018年數(shù)據(jù)計算，刑事犯罪總犯1 428 772人[20]，檢察機(jī)關(guān)審查逮捕44 901名未成年犯罪嫌疑人，審查起訴未成年犯罪嫌疑人共58 307人[21]，即1名檢察官平均負(fù)責(zé)22.05名刑事罪犯，其中包括1.53名未成年犯罪人。目前，《家庭教育促進(jìn)法》與各省實踐中對于家庭教育指導(dǎo)工作以及機(jī)構(gòu)的設(shè)立大多以檢察院牽頭主導(dǎo)，檢察院的人力能否承擔(dān)起相應(yīng)職責(zé)仍需進(jìn)一步調(diào)研分析。根據(jù)2021年《未成年人檢察工作白皮書（2021）》的已有數(shù)據(jù)，近5年未成年人犯罪上升30.6%、24.2%[22]，在檢察院已然如此重負(fù)的情況下，要求其跟進(jìn)涉未成年人案件家庭教育情況、貫徹家庭教育工作能否達(dá)到推進(jìn)家庭教育指導(dǎo)工作的效果有待商榷。

2.困境兒童家庭教育

要想分析法律規(guī)定與實際執(zhí)行力量的適配性，首先需要界定其所屬范圍。《家庭教育促進(jìn)法》對于困境兒童的規(guī)定集中在第二十九條、第三十條、第三十三條，在范圍界定上囊括留守兒童、困境兒童、寄養(yǎng)家庭、接受救助保護(hù)的未成年人，但未具體展開。結(jié)合《中國兒童發(fā)展綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》《全國家庭教育五年規(guī)劃》等文件中對特殊兒童范圍的界定，《家庭教育促進(jìn)法》對特殊兒童中困境兒童范圍有所限縮，對于流浪兒童、被拐賣后獲救兒童、離異重組家庭兒童等尚未涉及。因此，結(jié)合前文選取《家庭教育促進(jìn)法》中所涉及的留守兒童、流動兒童、家庭撫養(yǎng)困難兒童、接受救助兒童等數(shù)據(jù)匯總至圖2，并基于此表明我國各類困境兒童數(shù)量在10年間整體呈現(xiàn)-10.76%、-72.14%的負(fù)增長。

同時，我國的兒童福利和救助保護(hù)機(jī)構(gòu)從2019年起保持10%以上的增長率，2020年共計760個，提供10.1萬張床位[23]。對比上述需救助的兒童數(shù)量基本能夠保證1∶1的全覆蓋率。《家庭教育促進(jìn)法》對于此部分兒童的家庭教育在第三十三條進(jìn)行了規(guī)定，由其福利、保護(hù)機(jī)構(gòu)向受保護(hù)的兒童父母提供，因此此類群體的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)大體能夠在數(shù)量上囊括被救助兒童群體。

針對農(nóng)村留守兒童、流動兒童等龐大的群體，救助與保護(hù)工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員以及村（居）兒童主任共同完成，社會工作者協(xié)助。從已有團(tuán)隊建設(shè)上看，兩者均由民政部門孵化培養(yǎng)，截至2020年鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員以及村（居）兒童主任人數(shù)維持在72.2萬，持證社會工作者達(dá)66.9萬人[24]。對標(biāo)2 096萬需要家庭教育指導(dǎo)幫助的兒童，假定各地區(qū)資源均分，則1名兒童督導(dǎo)員或兒童主任須負(fù)責(zé)29.03名兒童。民政部于2019年始加強(qiáng)社會力量參與，若統(tǒng)籌調(diào)配社會工作者，則人均負(fù)責(zé)15.06名兒童。社會工作者的加入在一定程度上緩解了基層家庭教育工作推展的壓力，但我國政府工作報告在2015年首次將社會工作者列入后并未重視，在2019～2020年的政府工作報告中均將“社會工作者”刪去，而在2021年的政府工作報告中重新列入，還加入“大力發(fā)展”的字樣，鼓勵社會力量的參與。社會工作者力量的增長，對農(nóng)村留守兒童、流動兒童等龐大群體的家庭教育是一次極大的利好支持，同時也將推動《家庭教育促進(jìn)法》中關(guān)于留守兒童、困境兒童條款的實施執(zhí)行。

3.家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)

家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)是各個省市地方機(jī)構(gòu)聯(lián)合檢察院、婦聯(lián)、關(guān)工委、教育局等部門建立的組織，主要職責(zé)是開展區(qū)域內(nèi)家庭教育工作。從2016年各省市試點開始到2022年實施的《家庭教育促進(jìn)法》，家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)已經(jīng)逐步建立。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國12個省份建有家庭教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，4個由省政府領(lǐng)導(dǎo)、8個由婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)[25]。而在2015年，全國家長學(xué)校和家庭教育指導(dǎo)服務(wù)站的建設(shè)率達(dá)59.7％，共建359 656個[26]。24個省份建有家庭教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，相較2013年增長100%。可見，我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量在2013～2015年期間出現(xiàn)井噴式增長。此外，根據(jù)教育部2016年的不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年家長學(xué)校與家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量總和達(dá)46.9萬所，較2015年的數(shù)量增幅達(dá)30.4%。在數(shù)量上確實有所增進(jìn)，但是據(jù)統(tǒng)計，2015年全國兒童人數(shù)2.71億，即按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)1個機(jī)構(gòu)需覆蓋577.82名兒童才能對標(biāo)中國所有兒童的家庭教育。若再加上地區(qū)之間的差異，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)所需負(fù)荷的家庭教育數(shù)量更加嚴(yán)峻。

截至2021年，根據(jù)2020年對9省家庭教育情況的有關(guān)調(diào)研可以看出，雖然家庭教育工作的覆蓋面提升至90.5%，但其中僅有19.9%嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)建立，多數(shù)存在條件不滿足的問題。此外，在已有實踐中，學(xué)校同樣作為家庭教育推進(jìn)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，雖設(shè)立了一定數(shù)量的家長學(xué)校，但仍有31.4%的家長表示未接受過家庭教育[27]。據(jù)此，不難察覺出我國家庭教育指導(dǎo)體系在2013～2020年的發(fā)展情況，雖覆蓋大部分地區(qū)家庭，但是在人員選拔以及機(jī)構(gòu)設(shè)置上均存在有待完善的地方，立法要求與實踐情況之間差距尚存。

三、家庭教育執(zhí)行實踐的可優(yōu)化路徑與調(diào)整方向

（一）法律實施評估與地方立法

對于立法活動，我國逐步由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變，通過調(diào)研、數(shù)據(jù)分析等方式對已有法律實施一段時間后的效果進(jìn)行立法后評估是檢驗“質(zhì)量型”立法效果的方法[28]。我國的立法后評估首先出現(xiàn)在《行政許可法》第二十條中，2005年后各省也逐步開展對地方立法的評估?，F(xiàn)有的評估標(biāo)準(zhǔn)主要是“4E”（Economic、Efficiency、Effectiveness、Equity），但是事實上評估具有較大的難度，其原因在于對于立法所帶來的“績效”難以具象化，立法成本、立法效益等抽象性概念用數(shù)據(jù)衡量困難[29]。

《家庭教育促進(jìn)法》實施后的實際效果如何，需要立法后對其可操作性、必要性等進(jìn)行分析并公開。家庭教育本身就具有相對的私人性，國家將其列入法律并要求父母、其他監(jiān)護(hù)人、有關(guān)部門及機(jī)構(gòu)等承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，事實上增加了各主體的負(fù)擔(dān)，如再將公眾參與擱置，則民眾對于該法律的認(rèn)可度與接受度無法保證，立法層面與實施層面錯位。雖然調(diào)研、數(shù)據(jù)分析等方式確實存在偏差，但是例如日本的《政策評估法》同樣沒有規(guī)定明確具體的方法，而是賦予各地相對自由的形式評估。在《家庭教育促進(jìn)法》推行實施后對其進(jìn)行評估無須拘泥于評估方法，而更應(yīng)注重立法實施3～5年后的成效，尤其是需求人數(shù)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)人數(shù)等力量的適配性。

而在地方立法層面，應(yīng)當(dāng)注重各地的條例、規(guī)范性文件與上位法《家庭教育促進(jìn)法》在方向、工作職責(zé)等方面保持一致，立足于家庭教育的一體化建設(shè)，從大面積宣示性的軟法條款向軟性與硬性兼?zhèn)浞较虬l(fā)展，針對各省市的地方特色進(jìn)行優(yōu)化。

（二）公安機(jī)關(guān)力量介入

在預(yù)防未成年人犯罪上，公安機(jī)關(guān)與法院、檢察院同樣發(fā)揮著作用，但公安的職責(zé)僅限于對已發(fā)生的違反《家庭教育促進(jìn)法》《治安管理處罰法》的行為給予處罰。在實際生活中，關(guān)于家庭教育與糾紛的報警數(shù)量并不低，公安在糾紛協(xié)調(diào)、解決上具有重要的現(xiàn)實意義。其次，公安機(jī)關(guān)在民眾感知中的威懾力大于《家庭教育促進(jìn)法》中的其他機(jī)關(guān)或主體。對于涉罪未成年人案件的家庭教育問題，在報警的情況下，公安機(jī)關(guān)的反應(yīng)速度遠(yuǎn)快于其他機(jī)構(gòu)。但《家庭教育促進(jìn)法》在主體章節(jié)中并未強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)的作用，而更多地將責(zé)任放在檢察院上。

檢察院、法院在家庭教育立法中確實居于舉足輕重的地位，對于不履行或不完全履行家庭教育，涉未成年人案件中涉及家庭教育、家庭暴力等情況能夠依據(jù)《家庭教育促進(jìn)法》第四十九條、第五十三條行使強(qiáng)制性權(quán)能，但由于司法的定位一般為事后干預(yù)，因此在效率性上明顯弱于公安機(jī)關(guān)以及具備行政性質(zhì)、可以事前預(yù)防的組織機(jī)構(gòu)。但事前預(yù)防的組織機(jī)構(gòu)在短時間救濟(jì)上的反應(yīng)速率遠(yuǎn)不如設(shè)有眾多派出機(jī)構(gòu)、囊括范圍廣、具備一定強(qiáng)制手段的公安機(jī)關(guān)，因此公安機(jī)關(guān)的介入能就突發(fā)性事件發(fā)揮不可或缺的作用。

《家庭教育促進(jìn)法》的關(guān)注更多集中于父母、學(xué)校、政府部門、機(jī)構(gòu)等不履行職責(zé)時的處罰，而對于未成年人遭受家庭教育問題或家庭教育缺位等問題缺乏及時有效的救濟(jì)途徑。《家庭教育促進(jìn)法》是一部為服務(wù)未成年人獲得更良好的家庭教育而設(shè)立的法律，但主體通篇為父母、政府部門、社會機(jī)構(gòu)等而沒有未成年人，即意味著未成年人無法通過《家庭教育促進(jìn)法》自主保障自己獲取正常家庭教育的權(quán)利。在學(xué)?；蚣彝ソ逃?wù)機(jī)構(gòu)等不履行或怠于履行其職責(zé)時，公安機(jī)關(guān)的介入可以起到應(yīng)急干預(yù)作用，以保障未成年人在短時間內(nèi)得到保護(hù)，從而開啟其他應(yīng)進(jìn)行的程序。

（三）社會工作機(jī)構(gòu)積極參與

社會工作機(jī)構(gòu)對社會工作服務(wù)的推進(jìn)具有重要影響，由于我國政府人力不足以對接所有民眾，因此往往會借助社會工作者的力量推進(jìn)各項措施。家庭教育工作的推進(jìn)同樣能夠依托社會工作者彌補(bǔ)各部門機(jī)構(gòu)人數(shù)、服務(wù)上的空缺。尤其是2021年《未成年人司法社會工作服務(wù)規(guī)范（征求意見稿）》的發(fā)布，對社會工作者處理我國涉未成年人案件中未成年人的家庭教育監(jiān)測等提供了規(guī)范。當(dāng)前社會工作者負(fù)責(zé)的領(lǐng)域主要是矯正類、維權(quán)類以及預(yù)防犯罪類，通過與團(tuán)委、婦聯(lián)、司法機(jī)關(guān)等的合作，從2003年發(fā)展至今已初顯成效。當(dāng)前雖存在機(jī)構(gòu)地域上的傾斜、部分地區(qū)社會工作者未接受系統(tǒng)培訓(xùn)等問題，但隨著專業(yè)評估、人才培養(yǎng)體系的建設(shè)，預(yù)計今后能夠形成系統(tǒng)專業(yè)的社會工作隊伍，從而緩解家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的壓力。

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The Implementation Subject and Practical Applicability of Family Education Promotion Law

SU Mingyue? ?LI Ruoxuan

Abstract： In 2022， the implementation of Family Education Promotion Law （hereinafter referred to as the Law） and the inclusion of the report of the 20th National Congress on? “Strengthening the Construction of Family Education and Family Ethics” reflected the trend of legalizing the natural parental responsibility of family education in China. The Law clarifies the scope of the subjects and responsibilities for the implementation of family education， but at the same time， the existing weak enforcement power and uneven coordination in the process of its implementation need to be resolved， and groups such as minors involved in delinquent cases and vulnerable children need substantial and effective social support. In line with family education legislation， existing enforcement efforts should be rationally allocated to promote a healthy family environment and to guide and regulate public resource allocation policies that are oriented towards parenting families.

Keywords： Family Education Promotion Law; Division of Responsibilities; Execution Subject; Realistic Suitability

（責(zé)任編輯：李育倩）