政策工具視角下中韓母嬰保健服務(wù)政策文本量化對比研究

李荔荔　黃彥紅　倪佳

摘要：本文基于政策工具視角，運(yùn)用內(nèi)容分析法對中韓兩國母嬰保健相關(guān)政策文本進(jìn)行量化分析，對比分析中韓兩國母嬰保健政策工具的使用情況。結(jié)果顯示，中韓兩國的政策工具結(jié)構(gòu)不均勻。對此，兩國應(yīng)增強(qiáng)對供給型與需求型政策工具的使用力度，注重對政策工具結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化，從而發(fā)揮出政策工具在促進(jìn)母嬰保健中的最大作用。

關(guān)鍵詞：母嬰保??；政策工具；政策文本；量化分析

人均期望壽命、嬰兒死亡率及孕產(chǎn)婦死亡率可作為衡量某國人民健康水平的三大指標(biāo)，[1]其中嬰兒死亡率與孕產(chǎn)婦死亡率均與母嬰健康緊密相關(guān)，可見母嬰健康是全民健康的基石，是人類可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而政策工具是政府在執(zhí)行其政策目標(biāo)時(shí)運(yùn)用的混合技術(shù)，是政策目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)手段。本研究基于政策工具視角，對中韓兩國國家層面的母嬰保健服務(wù)相關(guān)政策進(jìn)行量化研究，對比分析兩國母嬰保健服務(wù)政策工具在使用過程中存在的問題并提出針對性建議，以期為兩國母嬰保健服務(wù)政策工具結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及兩國未來母嬰保健服務(wù)政策的調(diào)整提供參考與依據(jù)。

一、資料與方法

（一）資料來源

中國的母嬰保健服務(wù)政策來源于中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會相關(guān)部委網(wǎng)站，以“母嬰”“母嬰保健” 作為關(guān)鍵詞，不限年份在中國國家衛(wèi)健委及相關(guān)部委網(wǎng)站進(jìn)行檢索，獲得有關(guān)中國母嬰保健服務(wù)的法規(guī)、通知、指導(dǎo)意見等政策文件，最終將54份政策文件納入分析中。韓國的母嬰保健服務(wù)政策來源于韓國保健福祉部（?????）；以“母嬰”“母嬰保健” 作為關(guān)鍵詞，不限年份在韓國保健福祉部及相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行檢索，獲得有關(guān)韓國母嬰保健服務(wù)的政策文件，最終將8份政策文件納入分析中。為確保數(shù)據(jù)來源的準(zhǔn)確可靠，對中韓兩國母嬰保健政策納入與排除的標(biāo)準(zhǔn)如下：第一，納入標(biāo)準(zhǔn)。政策為中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會及其相關(guān)部委制定或頒布；政策內(nèi)容應(yīng)包含母嬰保健相關(guān)信息；第二，排除標(biāo)準(zhǔn)。政策內(nèi)容與地方政府或非政府部門的母嬰保健信息相關(guān)；政策僅有關(guān)鍵詞，無與母嬰保健服務(wù)相關(guān)的有效文本內(nèi)容；重復(fù)的政策文件只保留1份。

與中國母嬰保健服務(wù)有關(guān)的政策共檢索到139份，根據(jù)排除標(biāo)準(zhǔn)對139份政策文件進(jìn)行人工篩選，刪除與關(guān)鍵詞不相關(guān)、重復(fù)及僅有關(guān)鍵詞無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的政策文件85份，最終納入分析的政策文件為54份；與韓國母嬰保健服務(wù)有關(guān)的政策共檢索到9份，根據(jù)排除標(biāo)準(zhǔn)對9份文件進(jìn)行人工篩選，刪除不符合納入標(biāo)準(zhǔn)的文獻(xiàn)1份，最終納入分析的政策文件為8份。

（二）研究方法

1.政策分析框架

本研究采用內(nèi)容分析法對中韓兩國的母嬰保健服務(wù)政策文件進(jìn)行分析，在政策工具類型劃分方面，眾學(xué)者尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，借鑒R.Rothwell等人的方法，將中韓兩國政策工具分為供給型、需求型與環(huán)境型三類，再從工具類型和母嬰健康發(fā)展階段兩個(gè)維度構(gòu)建母嬰保健政策的二維分析理論框架，從多角度對中韓兩國母嬰保健政策進(jìn)行分析與探索。X維度：結(jié)合中韓兩國母嬰保健服務(wù)的實(shí)際情況，同時(shí)借鑒吳升華[2， 3]等人對三類政策工具的子類目劃分方法，將政策工具的子工具細(xì)分為20個(gè)，作為中韓兩國母嬰保健服務(wù)政策分析框架的X維度。供給型政策工具是指政府通過資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才資金支持、專項(xiàng)技術(shù)支持及提供信息與咨詢服務(wù)等措施推動母嬰保健服務(wù)的發(fā)展；需求型政策工具是指政府通過政府購買、開發(fā)母嬰保健相關(guān)項(xiàng)目、轉(zhuǎn)診服務(wù)及與外部政府或非政府部門合作等措施拉動中韓兩國母嬰保健服務(wù)的發(fā)展；環(huán)境型政策工具是指政府通過目標(biāo)規(guī)劃、監(jiān)督監(jiān)管、宣傳教育、評估與指導(dǎo)等措施間接影響中韓兩國母嬰保健服務(wù)的發(fā)展（詳見圖1）；Y維度：母嬰保健服務(wù)的發(fā)展具有顯著階段性。結(jié)合中韓兩國婦幼健康事業(yè)的發(fā)展，將中韓母嬰保健服務(wù)的發(fā)展劃分為3個(gè)階段。中國母嬰保健發(fā)展的第一階段（1949—1978年）。中國開始探索設(shè)立婦幼保健專業(yè)機(jī)構(gòu)，逐步構(gòu)筑起保障婦女兒童健康的專業(yè)服務(wù)陣地，為婦幼健康事業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；第二階段（1979—2012年）。中國政府對婦幼保健投入力度不斷加大，婦幼保健服務(wù)的可行性與公平性持續(xù)提高；第三階段（2013年至今）。在保障母嬰健康的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策和服務(wù)資源的整合，深度參與婦幼健康全球治理，推動?jì)D幼健康事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代；韓國母嬰保健發(fā)展的第一階段（1961—2004年）。韓國從計(jì)劃生育轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)生育；第二階段（2005—2012年）。韓國連續(xù)頒布生育五年計(jì)劃，鼓勵(lì)生育政策正式啟動；第三階段（2013年至今）。韓國在以往頒布的法律的基礎(chǔ)上，新設(shè)婦幼保健相關(guān)行業(yè)規(guī)范，使得韓國婦幼保健服務(wù)的規(guī)范化、系統(tǒng)化持續(xù)提高。

2.政策文件編碼

運(yùn)用內(nèi)容分析法對納入分析的中韓母嬰保健政策按照“政策編號—章節(jié)/部分—具體條目/段落” 進(jìn)行編碼，例如，2020年《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于印發(fā)預(yù)防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作規(guī)范（2020年版）的通知》這一政策文本，是中國納入分析的第1份政策文件，其中第二節(jié)“工作內(nèi)容” 下的一條具體內(nèi)容“（一）健康教育及健康促進(jìn)”，這項(xiàng)政策的編碼為“1-2-1”。

（三）統(tǒng)計(jì)學(xué)方法

采用Excel 2021和SPSS 26.0軟件對錄入內(nèi)容進(jìn)行編碼、描述性統(tǒng)計(jì)分析與整理，采用內(nèi)容分析法與定量分析法對納入的中韓母嬰保健服務(wù)政策所采用的政策工具進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

二、結(jié)果

（一）中韓兩國母嬰保健政策的X維度分析結(jié)果

在中國的政策工具中，供給型政策工具占比為24.82%；需求型政策工具占比為13.50%；環(huán)境型政策工具占比為61.68%。在供給型政策工具中，運(yùn)用最多的子工具為信息與咨詢（8.76%）和資金投入（4.01%），運(yùn)用相對較少的子工具為資源配置（2.19%）；在需求型政策工具中，運(yùn)用最多的子工具為轉(zhuǎn)診服務(wù)（4.74%）和外部合作（4.01%），運(yùn)用相對較少的子工具為政府購買（1.46%）；在環(huán)境型政策工具中，運(yùn)用最多的子工具為監(jiān)督管理（13.87%）和預(yù)防/保障措施（9.49%），運(yùn)用相對較少的子工具為科學(xué)研究（1.46%）。在韓國的政策工具中，供給型政策工具占比為28.38%，需求型政策工具占比為22.97%，環(huán)境型政策工具占比為48.65%。在供給型政策工具中，運(yùn)用最多的子工具為資金投入（12.16%）和信息與咨詢（8.11%），運(yùn)用相對較少的子工具為專項(xiàng)技術(shù)服務(wù)支持（1.35%）；在需求型政策工具中，運(yùn)用最多的子工具為母嬰保健項(xiàng)目（13.51%）和外部合作（5.41%），運(yùn)用相對較少的子工具為政府購買（1.35%）；在環(huán)境型政策工具中，運(yùn)用最多的子工具為目標(biāo)規(guī)劃（18.92%）和監(jiān)督管理（5.41%），沒有運(yùn)用的子工具為資源配置、內(nèi)部協(xié)作及科學(xué)研究。

（二）中韓兩國母嬰保健政策的Y維度分析結(jié)果

在中國母嬰保健事業(yè)發(fā)展的不同階段，政策工具的運(yùn)用具有一定的差異。第一階段無政策的出臺；第二階段共出臺政策41項(xiàng)，占政策總數(shù)的75.93%，運(yùn)用了189條政策工具，其中包括40條供給型政策工具，28條需求型政策工具，121條環(huán)境型政策工具；第三階段共出臺政策13項(xiàng)，運(yùn)用了85條政策工具；韓國母嬰保健事業(yè)發(fā)展的第一階段出臺1項(xiàng)政策，運(yùn)用了4條政策工具；第二階段共出臺4項(xiàng)政策，占政策總數(shù)的50%，運(yùn)用了61條政策工具，其中包括16條供給型政策工具，13條需求型政策工具，32條環(huán)境型政策工具；第三階段共出臺政策3項(xiàng)，運(yùn)用了9條政策工具。中韓兩國母嬰保健政策工具的運(yùn)用說明兩國政府更傾向于間接調(diào)控母嬰保健服務(wù)的發(fā)展。

三、討論

（一）中國母嬰保健服務(wù)政策分析

從政策工具角度來看，中國母嬰保健服務(wù)環(huán)境型政策工具使用過多，中國政府更加傾向于使用環(huán)境型政策工具。政策工具內(nèi)部構(gòu)成中，中國政府大多使用監(jiān)督管理、預(yù)防/保障措施和宣傳教育。通過出臺相應(yīng)政策對母嬰保健服務(wù)發(fā)展的各個(gè)階段進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制，中國的母嬰保健事業(yè)發(fā)展在第二階段為高速發(fā)展時(shí)期。中國政府更加傾向于使用間接引領(lǐng)與規(guī)范母嬰保健服務(wù)的發(fā)展方向和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但過于依賴環(huán)境型政策工具會導(dǎo)致母嬰保健服務(wù)政策缺乏有效性與可實(shí)施性，最終使政策不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）韓國母嬰保健服務(wù)政策分析

韓國母嬰保健服務(wù)中環(huán)境型政策工具同樣占比最多，從政策工具內(nèi)部構(gòu)成來看，韓國政府大多使用目標(biāo)規(guī)劃、母嬰保健項(xiàng)目及資金投入等方式。為保障與完善母嬰保健服務(wù)，韓國政府根據(jù)母嬰保健服務(wù)相關(guān)工作的開展需求，開發(fā)各類母嬰保健項(xiàng)目，并通過資金投入，直接支持母嬰保健服務(wù)的發(fā)展。在韓國人口變動的各個(gè)階段，韓國出臺相應(yīng)的政策以保障母嬰健康。韓國在第二階段使用的政策工具最多，第一階段和第三階段使用的政策工具相對較少，韓國政府更加合理地運(yùn)用了三種政策工具，通過直接促進(jìn)與間接促進(jìn)相結(jié)合的方式，推動、拉動與影響了韓國母嬰保健服務(wù)的發(fā)展。

（三）中韓兩國母嬰保健服務(wù)政策對比分析

中韓兩國的母嬰保健服務(wù)政策工具均以環(huán)境型政策工具使用為主，但韓國的母嬰保健服務(wù)政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)相對合理。韓國作為發(fā)達(dá)國家之一，在母嬰保健服務(wù)事業(yè)的發(fā)展過程中，韓國政府投入更多的財(cái)力、人力、物力等資源來支持韓國母嬰保健服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。因此，從政策類型角度來看，韓國供給型與需求型政策工具的使用均多于中國，尤其是需求型政策工具的使用，說明相較于中國的政策工具結(jié)構(gòu)，韓國的政策工具結(jié)構(gòu)相對合理，且韓國母嬰保健服務(wù)政策的落實(shí)性、有效性更高；從政策的內(nèi)部結(jié)構(gòu)角度來看，中國的監(jiān)督管理、內(nèi)部合作及宣傳教育等占比高于韓國，說明中國對母嬰保健服務(wù)的監(jiān)管力度更強(qiáng)，中國更加注重母嬰保健機(jī)構(gòu)的內(nèi)部合作，且提高母嬰保健意識的宣傳更為全面。韓國的資金投入、母嬰保健項(xiàng)目與外部合作等占比均高于中國，為促進(jìn)母嬰保健服務(wù)的發(fā)展而開發(fā)的項(xiàng)目數(shù)量更多，并注重外部合作。

四、建議

（一）合理優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

對于中國的政策工具而言，環(huán)境型政策工具使用過多，需求型政策工具使用過少，不利于中國母嬰保健服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。中國應(yīng)借鑒韓國母嬰保健服務(wù)政策工具的結(jié)構(gòu)，合理下調(diào)環(huán)境型政策工具的使用次數(shù)，適當(dāng)減少對監(jiān)督管理、指導(dǎo)評估等子工具的使用；注重發(fā)揮供給型與需求型政策工具的作用，增加政府對母嬰保健服務(wù)的資金投入、人才供給，增加母嬰保健服務(wù)所需的項(xiàng)目數(shù)量；對于韓國的政策工具而言，環(huán)境型政策工具的使用相對較多，韓國政府應(yīng)注重在使用供給型政策與需求型政策中個(gè)別子工具的同時(shí)，提高轉(zhuǎn)診服務(wù)水平與內(nèi)部合作效率，進(jìn)一步加強(qiáng)高危產(chǎn)婦、危重嬰兒的轉(zhuǎn)診救助水平，完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)的內(nèi)部合作機(jī)制。

（二）注重母嬰保健服務(wù)未來階段的發(fā)展

中韓兩國政府應(yīng)針對現(xiàn)階段兩國母嬰保健服務(wù)發(fā)展特征制定符合現(xiàn)階段特征的母嬰保健服務(wù)政策，為未來兩國的母嬰保健服務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。未來兩國在制定政策時(shí)，需確保相關(guān)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，應(yīng)更加注重對供給型與需求型政策工具的使用，注重各類政策中子工具的配合與合理使用，發(fā)揮政策工具在促進(jìn)母嬰保健中的推動、拉動及影響作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩國母嬰保健服務(wù)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

五、總結(jié)

本文通過對中韓兩國的母嬰保健服務(wù)政策工具進(jìn)行量化分析，揭示了現(xiàn)有政策工具在應(yīng)用中的特點(diǎn)及其存在的問題。通過分析可知，中韓兩國的母嬰保健政策工具結(jié)構(gòu)不盡合理，兩國應(yīng)優(yōu)化母嬰保健政策工具結(jié)構(gòu)，增加對供給型和需求型政策工具的使用頻率，注重政策工具與政策目標(biāo)的合理融合。

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基金項(xiàng)目： 本文為沈陽市科技計(jì)劃項(xiàng)目，名稱：中韓兩城區(qū)5歲以下兒童營養(yǎng)與健康差異及影響，編號：19-112-4-11。

作者簡介： 李荔荔，女，漢族，遼寧遼陽人，碩士，院辦主任兼兒科大主任、主任醫(yī)師，研究方向：兒童保健與兒少衛(wèi)生；

黃彥紅（通訊作者），女，漢族，遼寧沈陽人，本科，眼科主任、主任醫(yī)師，研究方向：眼科、婦幼保健；

倪佳，女，錫伯族，遼寧沈陽人，碩士，兒保門診主任、副主任醫(yī)師，研究方向：兒科、兒童保健。