涉外“楓橋經(jīng)驗”的可能性：一種社會治理學的地方研究取向

楊關(guān)生

“楓橋經(jīng)驗”誕生于20世紀60年代,是浙江省諸暨縣楓橋區(qū)的黨員干部和人民群眾在社會主義教育實踐中創(chuàng)造出來化解基層復(fù)雜尖銳矛盾的經(jīng)驗總結(jié)。無論是在浙江工作期間還是黨的十八大之后,習近平總書記都是高度重視堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”。(1)參見習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路,為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》,《求是》2021年第5期?！皸鳂蚪?jīng)驗”在研究、闡述和推廣的過程中,也實現(xiàn)了從社會管制經(jīng)驗提升為社會管理經(jīng)驗,再創(chuàng)新和發(fā)展為社會治理經(jīng)驗的歷史性飛躍。2023年是習近平總書記指示堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”20周年。在這個特殊的年份,特別是在西方的話語體系無法準確解釋中國社會實踐,但我國社會治理研究又始終無法擺脫“西方框架+中國范例”敘述模式的情況下,(2)參見應(yīng)星主編：《中國社會》,中國人民大學出版社2015年版,第2頁。有必要對“楓橋經(jīng)驗”、特別是新時代“楓橋經(jīng)驗”進行全面的總結(jié),并對其應(yīng)用領(lǐng)域進行新的探索。

新時代“楓橋經(jīng)驗”是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,由楓橋等地人民創(chuàng)造和發(fā)展起來的化解矛盾、促進和諧、引領(lǐng)風尚、保障發(fā)展的一整套行之有效,并且具有典型意義和示范作用的基層社會治理機制和方法。(3)參見張文顯：《新時代“楓橋經(jīng)驗”的理論命題》,《法制與社會發(fā)展》2018年第6期。本文嘗試將新時代“楓橋經(jīng)驗”投射于涉外案事件的處理和解決過程中,提出一種聯(lián)結(jié)國內(nèi)社會治理和涉外社會治理的可能性,并以此作為一種研究的路徑和取向。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,不僅是國內(nèi)地方基層治理研究的課題,也是涉外治理、國際治理和全球治理需要重點關(guān)注的對象。鑒于此,本文基于系統(tǒng)厘定“楓橋經(jīng)驗”在社會治理學上的特征及意義,沿著國內(nèi)治理經(jīng)驗“自然溢出”的思路,討論“楓橋經(jīng)驗”在涉外領(lǐng)域適用的可能性。

一、新時代“楓橋經(jīng)驗”的機理要義：揭開“蒙眼的布”

羅茲曼等學者曾指出：“非現(xiàn)代化的社會統(tǒng)治形式大多數(shù)依賴于家庭和宗教的團結(jié)一致,依賴于地方的自給自足。地方主義、家庭及宗族統(tǒng)治會被現(xiàn)代化打得落花流水?！?4)[美]吉爾伯特·羅茲曼主編：《中國的現(xiàn)代化》,國家社會科學基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯,江蘇人民出版社2005年版,第428—429頁。其言下之意是,現(xiàn)代化的社會治理形式與家庭、宗教、地方主義這些概念存在天然的矛盾性,但在介紹中國實踐時不禁說道,“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人建立一種新的、根本不同的協(xié)調(diào)和控制基礎(chǔ),這一基礎(chǔ)迄今為止對實現(xiàn)現(xiàn)代化基本上是有效的”。(5)[美]吉爾伯特·羅茲曼：《中國的現(xiàn)代化》,國家社會科學基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯,江蘇人民出版社2005年版,第428—429頁。而新時代“楓橋經(jīng)驗”正是這種“新的、根本不同的協(xié)調(diào)和控制基礎(chǔ)”的最佳體現(xiàn)?！皸鳂蚪?jīng)驗”作為一種社會治理經(jīng)驗的總結(jié),至少在治理原則、治理關(guān)系和治理主體三個方面顯示出與西方治理經(jīng)驗不同的特征：嵌入和諧公平的治理原則,彌合社會的情感沖突;以看得見的方式重構(gòu)“共同體”關(guān)系,彰顯社會正義;超越治理主體的精英主義、職業(yè)主義,還社會治理權(quán)于民眾。

(一)現(xiàn)代權(quán)利配置方式的反思：和諧公平原則的嵌入

現(xiàn)代化進程不但塑造著中國的經(jīng)濟生產(chǎn)結(jié)構(gòu),而且對人們的生活方式、生產(chǎn)關(guān)系和思維方式產(chǎn)生了重要影響。改革開放以來,“市場”“理性”幾乎成為主要甚至唯一的權(quán)利配置方式,一味遵循“強者通吃、適者生存”的邏輯會凸顯效率與公平相悖的社會治理結(jié)果。我們應(yīng)當也必須尋求一種可以有效解決沖突并能兼顧各方合法利益的社會治理原則。(6)參見凌斌：《肥羊之爭：產(chǎn)權(quán)界定的法學和經(jīng)濟學思考——兼論〈商標法〉第9、11、31條》,《中國法學》2008年第5期。

中國40余年的改革開放使得表層經(jīng)濟因素和深層社會因素出現(xiàn)巨大變動,(7)參見盧漢龍：《新中國社會管理體制研究》,上海人民出版社2015年版,第85頁。社會治理場域也逐漸從“縣域社會治理”轉(zhuǎn)向“市域社會治理”(8)參見姜坤：《新時代市域社會治理現(xiàn)代化初探》,《行政與法》2019年第11期。。市域社會治理是國家治理體系中承上啟下的重要樞紐,(9)參見陳一新：《推進新時代市域社會治理現(xiàn)代化》,《人民日報》2018年7月17日,第7版。治理因素更加多元、復(fù)雜。在風險放大效應(yīng)下,政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域中任何一個微小的問題經(jīng)過制度、體系、組織等環(huán)節(jié)放大,最終都可能引發(fā)系統(tǒng)性風險。大至投資受損、征拆沖突、環(huán)境污染、勞資對立等群體性沖突,小到社區(qū)鄰里糾紛、婚姻家庭摩擦等個體矛盾,這些摩擦和矛盾的累積會形成威脅社會穩(wěn)定的“定時炸彈”。(10)參見黃新華、石術(shù)：《從縣域社會治理到市域社會治理——場域轉(zhuǎn)換中治理重心和治理政策的轉(zhuǎn)變》,《中共福建省委黨校學報》2020年第4期。因此,對不同群體的利益進行公正合理的制度安排,化解不同利益群體之間的矛盾是社會治理亟待解決的問題。

和諧公平原則是一種努力彌合市場競爭和公平正義沖突的權(quán)利配置原則。爭議的解決不等于爭議的處理。爭議的處理是單方主體可以作出的行為,而爭議的解決必須建立在一個可以平等交流、充分溝通的平臺之上?！皸鳂蚪?jīng)驗”則展現(xiàn)出與“實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、維持社會長治久安”的和諧公平原則高度契合的一面。一旦爭議的處理陷入“公說公理,婆說婆理”或“法官書生講法理教義”之中,社會治理也就失去了裁判、說理、教育的意義。理性不是人類的天性,如果過度依賴理性,就必然失去自由的意志,因為理性本身是不產(chǎn)生動力的,產(chǎn)生刺激的往往是情感。(11)參見汪勇、周延?xùn)|：《情感治理：楓橋經(jīng)驗的傳統(tǒng)起源與現(xiàn)代應(yīng)用》,《公安學研究》2018年第3期?！皸鳂蚪?jīng)驗”以當事人能夠聽懂并且可以接受的方式說服當事人,可以起到化早、化小、化苗頭的作用,及時矯正輕微違法行為,全息化解矛盾糾紛,達到事了人和的治理效果。(12)參見汪世榮：《“楓橋經(jīng)驗”視野下的基層社會治理制度供給研究》,《中國法學》2018年第6期。加上,社會治理應(yīng)該側(cè)重于糾紛的預(yù)防和化解,不僅要對當前矛盾和沖突進行針對性的解決,還要強調(diào)糾紛最大限度和最徹底的整體性解決,修復(fù)或重建受損的社會關(guān)系,形成和諧向上的社會風氣,才能彰顯其化解沖突、預(yù)防沖突并重的制度特征。(13)參見任建通、馮景：《糾紛解決與基層社會治理——以“楓橋經(jīng)驗”為例》,《社會科學論壇》2016年第1期。

(二)社會治理“共同體”關(guān)系的重建：“看得見的正義”

在西方傳統(tǒng)語境下,正義需要通過“蒙著眼睛”的方式來實現(xiàn)。凌斌教授將這種法律工作者和民眾的關(guān)系概括為“法民關(guān)系”,并認為社會上許多具有爭議性的案件正是這種法律工作者和民眾之間相對緊張、缺乏信任的交互關(guān)系所導(dǎo)致的。這也是所謂“信訪不信法”的問題所在。法民關(guān)系處理不當引發(fā)社會矛盾的爆發(fā),比如美國的“斯科特案”(14)1846年,斯科特向密蘇里州地方法院提出申訴,要求確認他本人及其妻兒自由人的身份。但聯(lián)邦最高法院坦克大法官無視部分州已在法律上和實際上廢除奴隸制的現(xiàn)實,認定斯科特及其妻兒沒有美國公民地位。該判決徹底激化了南北雙方的矛盾,對南北戰(zhàn)爭的爆發(fā)起到了推波助瀾的作用。“斯科特案”被美國學者列為美國憲政史上最糟糕的判例。和“洛杉磯騷亂案”(15)參見凌斌：《當代中國法治實踐中的“法民關(guān)系”》,《中國社會科學》2013年第1期。。一旦民眾對處理沖突的機構(gòu)及其工作者失去敬意,對法律和秩序的尊敬也會隨之消逝。問題可能在法律層面得到了處理,但矛盾卻未得到真正的化解。

西方的現(xiàn)代化治理,側(cè)重于形成一種由合法壟斷暴力的國家機器提供的等級分明的社會秩序。(16)參見張勝軍：《全球深度治理的目標與前景》,《世界經(jīng)濟與政治》2013年第4期。如此一來,容易產(chǎn)生兩個問題。第一,此類治理架構(gòu)強調(diào)由上至下的縱向?qū)蛹墑澐?層級之間的差距、割裂和強烈沖突在所難免。第二,若沿著此思路進行修正,容易走向“超政府治理”或“無政府治理”兩個極端。事實上,聯(lián)合國全球治理委員會在1995年報告中曾對“治理”給出定義,認為“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。(17)The UN Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood： The Report of the Commission on Global Governance. George Washington Journal of International Law &Economics,3.1995：754-756.

其實,“法民關(guān)系”“警民關(guān)系”(18)李輝：《社會主義主導(dǎo)價值觀對警民信任關(guān)系的影響機制研究——來自CGSS數(shù)據(jù)的實證解釋》,《公安學研究》2021年第4期;周永玲：《警民關(guān)系涵義的表述》,《中國人民公安大學學報》1991年第1期?！罢剃P(guān)系”(19)張國清、馬麗、黃芳：《習近平“親清論”與建構(gòu)新型政商關(guān)系》,《中共中央黨校學報》2016年第5期?！案扇宏P(guān)系”(20)龔維斌：《我國當前干群關(guān)系的現(xiàn)狀、特點與原因》,《北京行政學院學報》2005年第4期。“官民關(guān)系”(21)劉晶：《論政策執(zhí)行模式的對話性轉(zhuǎn)向與官民互賴性合作關(guān)系》,《學?！?011年第4期?！罢耜P(guān)系”(22)周定財、崔利利：《論我國新型政民關(guān)系的構(gòu)建——基于和諧社會的視角》,《陜西行政學院學報》2008年第4期。等概念都可以歸入“共同體關(guān)系”?！吧鐣卫砉餐w”概念的提出,是習近平總書記有關(guān)共同體的思想對馬克思主義共同體思想的傳承和創(chuàng)新?！叭巳擞胸?、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”深刻詮釋了“共同體”的時代意義和價值,是中國共產(chǎn)黨在社會治理領(lǐng)域的原創(chuàng)性理論貢獻?！肮餐w”概念將“以人民為中心”的發(fā)展理念與“共建共治共享”的治理理念統(tǒng)一起來,倡導(dǎo)從源頭上減少利益沖突和矛盾糾紛,提高社會治理效能(23)參見張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創(chuàng)新》,《法商研究》2020年第2期。。而民眾對社會治理機制的信任很大程度上取決于“共同體關(guān)系”的重建和調(diào)和?！皸鳂蚪?jīng)驗”通過“群眾雪亮的雙眼”,以訴諸公開、符合當?shù)貍鹘y(tǒng)習慣且具有普遍權(quán)威性的方式傳播法治觀念,并實現(xiàn)公正裁斷的要求,可以有效減少群眾對適用法律矛盾的反感和對公權(quán)力機關(guān)的抵抗。民眾希望被公正對待的愿望得到實現(xiàn),自然而然會產(chǎn)生對社會治理機制的信任和忠誠。

第一,“楓橋經(jīng)驗”體現(xiàn)了“共同體關(guān)系”對個體權(quán)利的尊重?！皸鳂蚪?jīng)驗”重視個體在沖突處理過程的參與,讓個體參與沖突解決的決策過程,以此真正化解沖突。個人在社會治理結(jié)構(gòu)中長期被作為“治理對象”而存在,被排斥在“治理主體”之外。事實上,從中國古代社會治理經(jīng)驗來看,個人在一定程度上承擔著社會公共管理者的角色,是社會治理結(jié)構(gòu)中的一股重要力量。社會學家韋伯曾在《中國之宗教》中提及,中國儒家因為有對傳統(tǒng)道德的許托,已經(jīng)參與到治國平天下的集體工作中,個人的人格便有了集體的性格。(24)See Weber, Max &Gerth, Hans H. The Religion of China, Confucianism and Taoism. Philosophy,28(105).1953：187-189.許多學者曾指出,中國社會是以家庭為單位的。(25)費孝通：《鄉(xiāng)土中國》,人民出版社2019年版,第44—45頁?！皸鳂蚪?jīng)驗”中的集體參與、矛盾當?shù)靥幚淼瘸淌酱龠M了個人向公共角色、集體身份的回歸,使人的地位和價值重新得到重視。在陜甘寧邊區(qū)政府時期,全民參與村規(guī)民約的制定及其運作過程,就是為了通過集體化的方式將中國社會中的個人以前所未有的規(guī)模和程度組織起來。劉紅臻同樣表示,諸如自治、德治、法治等概念在當代的背景下都秉持著同樣的現(xiàn)代性精神,體現(xiàn)了對人的主體性的尊重、對公民基本倫理和責任的強調(diào)。(26)參見郭曄：《新時代社會治理現(xiàn)代化的法理思辨——“社會治理的法治思維和法理思維”學術(shù)研討會述評》,《治理研究》2019年第2期。

在市場經(jīng)濟的沖擊下,個人與“村莊”“公社”“單位”的聯(lián)系變得越來越少,(27)參見陳鵬：《中國社會治理40年：回顧與前瞻》,《北京師范大學學報(社會科學版)》2018年第6期。個人與集體的緊密關(guān)系被打散,(28)參見張靜：《通道變遷：個體與公共組織的關(guān)聯(lián)》,《學?！?015年第1期。集體單元失去沖突解決的功能和效用,導(dǎo)致社會出現(xiàn)整合功能弱化、基層動員力和內(nèi)聚力不足,個體訴求難以通過正式途徑維護和解決等問題(29)參見喻平：《中國共產(chǎn)黨與基層社會秩序百年變遷》,《中央社會主義學院學報》2021年第4期。。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,就是為了促進個人回歸社會公共管理的“崗位”,發(fā)揮以個人為主體的治理作用。

第二,“楓橋經(jīng)驗”中的“共同體關(guān)系”是一種互相信任和尊重的社交狀態(tài)。不可否認,現(xiàn)代社會是由一個個陌生主體構(gòu)成的世界。很多時候,人們都只是不得不接受彼此的存在,并相互協(xié)調(diào)、相互博弈甚至相互斗爭。社會治理工作的定位應(yīng)該是人與人相處的中介,而不是人與人博弈、斗爭的工具。社會治理的對象是矛盾,而不是人本身。毛澤東同志對一般社會犯罪(或“人民內(nèi)部矛盾”)、反革命活動及其他“敵我矛盾”進行了劃分,并提出,對于第一種類型的矛盾,最好不要用暴力解決,而是要用說服、教育和批評等機制,讓當事人本著克制和讓步的精神來解決他們的爭議。讓人民群眾獲得更加美好的生活,是社會治理的關(guān)鍵和目標所在。“楓橋經(jīng)驗”通過群策群力、公開批評的方式,講清法理、情理和道理,使產(chǎn)生嫌隙的親情、友情和鄉(xiāng)情得到修復(fù)。同時,“楓橋經(jīng)驗”更加重視矛盾的預(yù)測和預(yù)防,治理成效更加徹底,有利于實現(xiàn)源頭治理。

第三,“楓橋經(jīng)驗”強調(diào)治理結(jié)構(gòu)從“單一主體唱獨角戲”轉(zhuǎn)為“多元主體同臺演出”。法律的生命力在于實施。在沖突解決過程中,人民群眾不能只成為“群眾演員”,相反,人民群眾必須擔綱成為“主角”,并在“聚光燈”下參與糾紛解決的過程。馬克思主義哲學觀認為,人民是歷史的創(chuàng)造者,是推動歷史發(fā)展的根本動力,理所當然也是全面依法治國的主體和深厚力量源泉。(30)參見周佑勇：《全面依法治國要堅持以人民為中心的根本立場》,《中國司法》2021年第11期。堅持法治依靠人民,就是要“深深扎根人民、緊緊依靠人民”(31)《習近平在十九屆中共中央政治局常委同中外記者見面時強調(diào),新時代要有新氣象更要有新作為 中國人民生活一定會一年更比一年好》,《人民日報》2017年10月26日,第2版。,切實保障人民的主體地位。居委會、村委會等基層群眾性自治組織是公眾參與社會治理的主要渠道之一。(32)參見丁茂戰(zhàn)：《中國政府社會治理制度改革研究》,中國經(jīng)濟出版社,2009年版,第56—57頁。以楓源村的治理為例,村規(guī)民約的制定及實施經(jīng)由村民和村民選舉的村干部組成的“共同體”來完成。其一,制定村規(guī)民約之前需要征求每家每戶的意見;其二,村干部擬定實施草案后需要向全體村民匯報并征求意見,民主決策;其三,草案如果要重新修訂,必須經(jīng)民主懇談會的討論、黨員會議的審議和村民代表的投票表決等幾個步驟;其四,村規(guī)民約實施過程中發(fā)生爭議,需要通過村民會議予以公開解決,所有村民可以發(fā)表意見。(33)參見周天曉、周智敏、梁國瑞、高馳弘、翁均飛、吳飛堅、張幼華：《“楓橋經(jīng)驗”歷久彌新———諸暨楓橋鎮(zhèn)提升基層社會治理水平紀實》,《浙江日報》2017年9月11日,第1版。

(三)治理主體精英主義的超越：“赤腳的波斯納”

“楓橋經(jīng)驗”在中國的產(chǎn)生有其歷史傳統(tǒng)因素。良法善治的實現(xiàn)不能僅靠紙面上的運算和推演,而是需要考究治理的法律效果與社會效果、法律依據(jù)與政治依據(jù)、法律推理與常識判斷的協(xié)調(diào)。因此,凌斌教授指出,法治的實現(xiàn)需要超越職業(yè)主義和精英主義,尋求與普通民眾的共識基礎(chǔ)。(34)參見凌斌：《商鞅戰(zhàn)秋菊——法治轉(zhuǎn)型的一個思想實驗》,《北京大學學報(哲學社會科學版)》2007第5期。中國社會實踐中涌現(xiàn)出來的不一定是擁有專業(yè)技術(shù)資格或者高學歷的法官、檢察官或警察。這些參與社會治理的職業(yè)工作者可以稱為“赤腳的波斯納”,他們在實踐中自學成才,潛移默化中掌握了預(yù)防、預(yù)判和解決社會沖突的經(jīng)驗和知識。這不是經(jīng)過學術(shù)訓(xùn)練就能具備的,更多是在現(xiàn)實壓力之下產(chǎn)生的實踐智慧。(35)參見凌斌：《法官如何說理：中國經(jīng)驗與普遍原理》,《中國法學》2015年第5期。

毛澤東同志在總結(jié)“楓橋經(jīng)驗”時曾指出,“群眾團結(jié)起來,維護治安群眾工作,做的并不比你們差”。(36)參見周長康、朱志華：《楓橋經(jīng)驗發(fā)展論》,浙江人民出版社2011年版,第24頁。在社會轉(zhuǎn)型過程中,社會治理者應(yīng)當著重思考如何化解民眾的懷疑和猜忌。在“楓橋經(jīng)驗”的整體要求中,社會治理者不僅需要具備良好的溝通能力、說理能力和邏輯能力,還需要具備對問題處理敏銳的觀察力和公正的人格魅力。一方面,需要對社會治理難題迅速地作出正確判斷,并進行充分說理,從而得出一個公眾可以接受的處理結(jié)果,使此類沖突得到大范圍解決。另一方面,“楓橋經(jīng)驗”對矛盾的解決也不以具體的職位、職能或“官位”作為居間裁判、協(xié)調(diào)矛盾的權(quán)力來源。或言之,在社會治理共同體中的每一個成員都有成為“波斯納”的機會。從這個角度看,堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,重新形塑和表達治理原則、治理主體和治理關(guān)系,有助于實現(xiàn)“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,提高社會治理法治化水平”的治理目標。

二、涉外“楓橋經(jīng)驗”的可能：目標要求、現(xiàn)實需要與邏輯耦合

“楓橋經(jīng)驗”是產(chǎn)生于中國地方的鄉(xiāng)村治理實踐,看似與“涉外”“國際”“外國”等因素風馬牛不相及,但從其形成過程來看,“楓橋經(jīng)驗”脫胎于中國社會現(xiàn)實,也將更新和發(fā)展于中國社會現(xiàn)實。隨著越來越多外國人在中國生活、工作和定居,在華外國人的管理和服務(wù)體系亟需得到創(chuàng)新、發(fā)展和升級。為完成這一任務(wù),我們不能僅寄希望于尋找、翻譯和引進外國的經(jīng)驗、著作和思想,而是需要將足夠多的注意力投入中國社會治理的經(jīng)驗當中,用更認真、更具體、更細微的態(tài)度來理解、總結(jié)發(fā)展在華外國人管理服務(wù)工作。

(一)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的目標要求

“楓橋經(jīng)驗”的歷久彌新是因為在回應(yīng)社會發(fā)展的過程中不斷發(fā)展出新的內(nèi)容和功能?！皸鳂蚪?jīng)驗”的發(fā)展可以分為三個階段：誕生之初、發(fā)展階段、新時代。每一階段功能的變化都是順應(yīng)社會發(fā)展的結(jié)果,每一階段也都賦予了“楓橋經(jīng)驗”不同的功能。(37)參見孟憲亮、徐路：《論“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展的內(nèi)在邏輯》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2018年第2期。

在20世紀60年代“楓橋經(jīng)驗”誕生之初,“依靠群眾,搞好防范,維護社會治安”是“楓橋經(jīng)驗”的第一個版本,其功能主要在于政治教育和群眾動員,這可以被稱為鄉(xiāng)村版“楓橋經(jīng)驗”。20世紀90年代,“楓橋經(jīng)驗”在恢復(fù)發(fā)展時期把社會治安綜合治理作為重要內(nèi)容,“立足預(yù)防,化解矛盾”目標的設(shè)立使其開始具備社會控制和糾紛解決功能,城市版“楓橋經(jīng)驗”(38)諸暨市江新社區(qū)以“親情牌”為特色實現(xiàn)社區(qū)矛盾自主解決的“江大姐調(diào)解室”。開始出現(xiàn)。21世紀以來,“楓橋經(jīng)驗”在新時期開始衍生出社會治理與法治建設(shè)功能,網(wǎng)絡(luò)版“楓橋經(jīng)驗”也隨之出現(xiàn),社會網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化管理成為現(xiàn)實,還自主形成“矛盾不出網(wǎng)、糾紛線上解、治理扁平化、防控全鏈路”的新實踐。(39)阿里巴巴知識產(chǎn)權(quán)研究院：《“楓橋經(jīng)驗”在阿里巴巴的傳承與發(fā)展》,2019年1月7日,載《法治日報》微信公眾號,https：//mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NzA3OTEyNg==&mid=2649915930&idx=2&sn=11e00131f97130d0463191 38457a4e68&chksm=88a07823bfd7f135991f9c16b2c2133f55b6cb23ad382e6533a585a2c4abba06fe3501f65d5f&scene=27。2023年9月21日訪問。由此可見,“楓橋經(jīng)驗”的每次升級更新都是對時代任務(wù)的回應(yīng);“楓橋經(jīng)驗”的每一次創(chuàng)新與發(fā)展,每一階段功能和作用的變化,都是時代精神的體現(xiàn)。

有學者將“楓橋經(jīng)驗”簡單定義為熟人社會中維系人際關(guān)系的工具或者只適合用于農(nóng)村、基層等場域。這種帶有歧視性的觀念極大地制約了“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展。趙旭東教授提出,要重視中國傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗,倡導(dǎo)對調(diào)解等機制進行現(xiàn)代化重構(gòu)。(40)參見趙旭東：《糾紛與糾紛解決原理——從成因到理念的深度分析》,北京大學出版社2009年版,第119—144頁?！皸鳂蚪?jīng)驗”作為一種規(guī)訓(xùn)手段,在于把法治觀念通過“立典型”“學先進”的方式傳遞給所有的參與者,使治理權(quán)力通過“自治”的方式回到集體手中,使得治理效果抵達社會的每個角落。“楓橋經(jīng)驗”的時代性決定了它的內(nèi)涵和治理領(lǐng)域?qū)粩鄶U展。習近平總書記在全國公安工作會議上強調(diào),要把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好,推進基層社會治理創(chuàng)新,努力建設(shè)更高水平的平安中國。目前,在中國境內(nèi)工作和生活的外國人數(shù)量不斷增多,并在部分地區(qū)形成了小范圍聚居的情況?！皸鳂蚪?jīng)驗”作為先進的社會治理模式和實踐經(jīng)驗,最先應(yīng)用于公共安全治理領(lǐng)域,進而推廣到整個基層社會治理層面,已經(jīng)充分證明“楓橋經(jīng)驗”具有普遍性、有效性,可復(fù)制、可推廣?！皸鳂蚪?jīng)驗”在涉外領(lǐng)域的適用,并不只是意味著實踐場域的增加,伴隨而來的還應(yīng)該是涉外社會治理理念的更新和升級。

(二)統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治的現(xiàn)實需要

統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局是中國共產(chǎn)黨治國理政的基本理念和基本經(jīng)驗。堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治,協(xié)調(diào)推進國內(nèi)治理和國際治理是習近平法治思想的重要內(nèi)容。涉外治理已經(jīng)構(gòu)成了社會治理的重要組成部分。黃進教授認為,涉外法治從根本上講是指一個國家以法治思維和法治方式處理涉及該國的涉外事務(wù),包括立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等方方面面(41)參見黃進、魯洋：《習近平法治思想的國際法意涵》,《政法論壇》2021年第3期。,它是國內(nèi)治理對外的合理延伸和拓展。

截至2018年,外國專家局累計發(fā)放人才工作許可證33.6萬份。(42)《2018年中國累計發(fā)放外國人才工作許可證33.6萬份》,2019年4月15日,載央廣網(wǎng),https：//baijiahao.baidu.com/s?id=163083624847036926788cwfr=spider&for=pc。2023年9月19日訪問。新冠疫情暴發(fā)之前的2019年全年外國人出入境已接近1億人次。(43)參見《2019年外國人入出境9767.5萬人次,同比增長2.4%》,2020年1月5日,載中國政府網(wǎng),http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/05/content_5466639.htm。2023年9月20日訪問。這些新情形對公安部門提出更高要求,提升外國人管理與服務(wù)水平迫在眉睫。但是,由于語言文化的障礙和相關(guān)法律知識的缺乏,涉外社會治理重管理輕服務(wù)、簡單被動、情報信息滯后等問題一直存在。(44)參見夏建蘭、趙衛(wèi)：《淺析基層涉外警務(wù)困境與人才培養(yǎng)》,《北京警察學院學報》2020年第3期。公安部門長期面臨著日益增長的管理服務(wù)對象和資源不平衡不充分之間的現(xiàn)實矛盾。在當前警力編制、規(guī)模和資源不可能大幅增長情況下,利用有限條件,盤活警力資源,提高警務(wù)效能成為公安部門深化改革的必由之路。(45)參見徐加愛：《關(guān)于全面深化公安改革的若干思考》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2016年第6期。將“楓橋經(jīng)驗”適用于外國人管理和服務(wù)領(lǐng)域,有利于發(fā)揮地方自治的功能,減輕基層警務(wù)的壓力,提升在華外國人工作居(停)留的服務(wù)水平。

社會發(fā)展不同階段,社會治理具有不同的話語表達形態(tài)。除了提高工作效能之外,涉外基層社會治理理念需要完成從“管控”到“管理”再到“治理”的轉(zhuǎn)變。(46)參見何柏生：《作為先進典型的“楓橋經(jīng)驗”及其當代價值》,《法律科學》2018年第6期。新中國成立后,我國在華外國人法律制度經(jīng)歷了嚴格防控、轉(zhuǎn)型、深化改革三個重要階段。(47)參見熊文釗：《論中國移民法律制度的歷史演進與制度建構(gòu)》,《比較法研究》2020年第5期。在“放管服”改革的趨勢下,在華外國人管理服務(wù)質(zhì)量要求占比將越來越高。在華外國人的治理目標也從單一的“管理”發(fā)展為“管理”“保護”和“服務(wù)”,治理目標變得更加多元。

習近平總書記指出：“要鼓勵基層大膽創(chuàng)新、大膽探索,及時對基層創(chuàng)造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進行總結(jié)和提煉?！?48)習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,《社會主義論壇》2020年第1期。也有學者提出,想要恢復(fù)獨立性和批判力,形成自尊自信的自我概念,必須對反映和配合中國歷史、文化及社會特征的重要與獨特的問題和現(xiàn)象作系統(tǒng)性的研究和描述。(49)參見梁治平：《規(guī)范化與本土化：當代中國社會科學發(fā)展面臨的雙重挑戰(zhàn)》,《中國書評》1995年第3期。在涉外社會治理過程中,很多社會治理實踐事實上已經(jīng)和“楓橋經(jīng)驗”建立聯(lián)系。比如,云南德宏姐相邊防派出所不斷借鑒和創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”,按照“部門協(xié)作、條塊結(jié)合”的原則,積極發(fā)動群眾護邊守邊,形成了多元調(diào)解機制。該調(diào)解機制曾經(jīng)成功化解云南銀井村與緬甸芒秀村兩地村民的涉外婚姻糾紛。該派出所還和司法所聯(lián)合成立“中緬民間聯(lián)合調(diào)處中心”,敞開大門走向“國際”,探索推動“中緬雙方聯(lián)合調(diào)處”“民間調(diào)處和行政調(diào)處同步進行”的新方法和新舉措,為新時代“楓橋經(jīng)驗”增添了新的內(nèi)容,形成了“矛盾不上交,平安不出事,服務(wù)不缺位”的新時代邊境“楓橋”。(50)龍瓊燕、李闊：《構(gòu)建新時代邊境涉外矛盾“多元化調(diào)解”機制》,2020年1月16日,載云南法治網(wǎng),https：//www.ynfzb.cn/zhoushi2016/DeHong2016/297906.shtml。2023年8月16日訪問。再如,武漢市公安局出入境管理局專門設(shè)立洪山區(qū)涉外警務(wù)室和“洋岔巴子調(diào)解站”(51)《湖北武漢推廣建立50個標準化涉外警務(wù)室》,2016年12月13日,載中國長安網(wǎng),http：//www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54244/2016-12/13/content_12152131.shtml。2023年8月15日訪問。,將來自于尼泊爾、越南、土庫曼斯坦、也門、俄羅斯等多個國家的外籍人士納入到調(diào)解隊伍當中,開展涉外糾紛調(diào)解工作,并通過他們宣傳涉外法律法規(guī)。在2016年的一起剛果(金)留學生與中國人因咖啡意外潑撒發(fā)生的糾紛中,涉外警務(wù)室的剛果(金)籍志愿者丁海充分運用語言優(yōu)勢進行調(diào)解,糾紛雙方很快握手言和,避免了矛盾的進一步被激化。此外,還有浙江省江山市廿八都鎮(zhèn)民警“以案釋法”,巧用調(diào)解解決涉外婚姻糾紛,(52)《以案釋法 一起涉外婚姻的離婚調(diào)解!》,2020年9月28日,蘭陵縣司法局微信公眾號,2023年8月16日訪問。新疆維吾爾自治區(qū)喀什市出入境民警調(diào)解解決涉外物流倉儲糾紛,(53)《物流港內(nèi)遇糾紛民警調(diào)解顯真情》,喀什公安微信公眾號文章,2019年12月27日上傳。黑龍江省綏芬河市涉外糾紛人民調(diào)解委員會成功解決俄羅斯籍客商投資建廠糾紛,(54)《綏芬河：“涉外調(diào)解”已成為我省糾紛調(diào)處的亮麗風景線》,2019年1月15日,載搜狐網(wǎng),https：//www.sohu.com/a/289276859_687813。2023年8月16日訪問。浙江諸暨市公安局工業(yè)新城派出所將“楓橋經(jīng)驗”基本精神貫徹于日常出入境管理工作而備受好評,(55)參見全國公安文聯(lián)、諸暨市公安局編：《楓橋經(jīng)驗故事集》,群眾出版社2018年版,第320—321頁。江西省南昌市西湖分局專門設(shè)立境外人員服務(wù)站,由外管民警提供涉外法律法規(guī)、安全教育、涉外救助、糾紛調(diào)解、簽證到期提醒等服務(wù),(56)參見李玉華、焦娜：《公安機關(guān)對在華外國人執(zhí)法規(guī)范化研究》,《中國人民公安大學學報》2020年第5期。海南省在推進多元化糾紛解決機制建設(shè)、打造共建共治共享的社會治理格局過程中,為解決涉僑民營企業(yè)糾紛、涉僑婚姻糾紛,創(chuàng)造出文昌版“楓橋經(jīng)驗”(57)《探索實踐文昌版“楓橋經(jīng)驗”》,《海南日報》2020年1月16日,第10版。。

這些相關(guān)案例已經(jīng)證明,“楓橋經(jīng)驗”正在涉外治理領(lǐng)域得到延伸和發(fā)展,并且在預(yù)防糾紛產(chǎn)生、快速解決糾紛、節(jié)約治理成本、促進案結(jié)事了等方面顯現(xiàn)出積極的治理效果。羅賓·柯克認為,流散在其他國家的族群帶有對祖國的共享記憶和超越時空的強烈族群認同感。(58)這句話也是指某一族群從最初的家園分散到異國他鄉(xiāng)的過程,而流散的原因多種多樣,難以詳盡。新族群融入中國的過程會產(chǎn)生許多難以通過法律調(diào)和的問題。目前,中國社會中的每個人都開始頻繁接觸到和自己不同想法、外貌和生活方式的外國人,不同的道德文化、法律觀念、處事風格之間必然會產(chǎn)生碰撞和爭鳴。(59)參見王?。骸段鞣|漸：外國人與中國法的近代變革》,意林出版社2020年版,第622頁。在此動態(tài)過程中如何既能維持本地集體認同,又能有效促進各族群之間的交流溝通,是中國涉外基層社會治理必須提前關(guān)注的重點問題。

社會學家韋伯認為,治理的合法性依據(jù)主要有三：傳統(tǒng)、感召力和法理。(60)[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會(上卷)》,林榮遠譯,商務(wù)印書館1997年版,第241頁。以“楓橋經(jīng)驗”中的“榜樣”“示范”“教育”的主要內(nèi)容為基礎(chǔ),破解在華外國人管理和服務(wù)制度供給難題,是實現(xiàn)涉外社會治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。對于涉及外國人的家庭矛盾、鄰里沖突、民間借貸等糾紛,采用說理、調(diào)解、懲戒等綜合性辦法有助于糾紛的快速解決,避免形成更大范圍的沖突。例如,針對近年來跨境從事網(wǎng)絡(luò)賭博和詐騙的犯罪分子拒不回國的難題,多地公安機關(guān)通過微信、抖音等社交媒體勸返滯留緬北、柬北的犯罪嫌疑人,這種網(wǎng)絡(luò)勸返、親人勸誡、政策感召、懲戒震懾的方式(61)參見張揚、鄧志源：《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪態(tài)勢分析與體系化應(yīng)對》,《湖北警官學院學報》2021年第6期。,避免大規(guī)模動用司法協(xié)助的資源和力量,也是“就地解決,矛盾不上交”的一種體現(xiàn)。雖然這些方式在規(guī)范化、嚴謹性方面還有所欠缺(62)參見關(guān)保英：《疫情應(yīng)對中行政規(guī)范性文件審查研究》,《東方法學》2020年第6期。,但這些現(xiàn)象充分說明,“楓橋經(jīng)驗”已經(jīng)對涉外基層治理的思路、措施產(chǎn)生實質(zhì)上的影響。如何將其進行歸納總結(jié)并防止個體權(quán)利受到擠壓或侵犯是需要同步思考的問題。同時,跨境從事網(wǎng)絡(luò)賭博和詐騙的犯罪分子拒不回國,是一個國內(nèi)治理和涉外治理需要共同解決的難題,可見,判斷“涉外”的標準也在發(fā)生變化。涉外治理也不能僅僅理解為單純的對外國人的管理和服務(wù),是否具有“涉外”因素,除了當事人國籍之外,還要看是否在國外具有住所、營業(yè)所、居所或者案件事實是否涉外。(63)如,廣東省高級人民法院2003年受理的“劉澤成訴東莞綠洲鞋業(yè)有限公司債權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛”,東法民四初字第1144號;廣東省廣州市中級人民法院2005年受理的“蔡海華、蔡劍飛與鄧藝峰、魯榮華股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案”,穗中法民三初字第431號等。引自郭玉軍、徐錦堂：《從統(tǒng)計分析看中國涉外民商事審判實踐的發(fā)展》,《中國國際私法與比較法年刊(第十一卷)》,北京大學出版社2008年版,第122—155頁。由此表明,國內(nèi)治理和涉外治理的思路在相互模仿和借鑒,甚至出現(xiàn)“并軌”跡象,兩者涇渭分明的兩分法觀點并不符合當前的現(xiàn)實情況。

(三)構(gòu)建社會治理共同體和人類命運共同體的邏輯耦合

“共同體”是堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”需要統(tǒng)一觀照的理念。2017年,習近平總書記在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部發(fā)表題為《共同構(gòu)建人類命運共同體》的主旨演講,提出了構(gòu)建人類命運共同體的原則和努力方向。(64)參見習近平：《習近平談治國理政》(第2卷),外文出版社2017年版,第546—547頁。2018年,“推動構(gòu)建人類命運共同體”正式寫入《中華人民共和國憲法》。從人類命運共同體涵蓋的內(nèi)容來看,它包括“持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗”五大支柱,具有豐富的國際法內(nèi)涵。人類命運共同體的概念已得到國際社會廣泛認同和響應(yīng),并多次被寫入聯(lián)合國有關(guān)決議中。(65)參見楊澤偉：《新中國國際法學70年：歷程、貢獻與發(fā)展方向》,《中國法學》2019年第5期。

黨的十九屆四中全會提出,“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。(66)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,《人民日報》2019年11月6日,第1版。這是繼習近平總書記在中央政法工作會議上首次提出“社會治理共同體”(67)《習近平出席中央政法工作會議并發(fā)表重要講話》,《旗幟》2019年第2期。之后,黨中央正式將這一最新理念寫入最高文件,以實現(xiàn)“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。

“共同體”是馬克思主義的經(jīng)典概念(68)在馬克思的論述中,“共同體”分為自然形成的共同體、抽象共同體和真正共同體。參見秦龍：《馬克思“共同體”思想研究》,遼海出版社2007年版,第124頁。,是指個體、組織等基于相似的價值認同、目標追求等,自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進且關(guān)系穩(wěn)定的群體(69)參見郁建興：《社會治理共同體及其建設(shè)路徑》,《公共管理評論》2019年第1期。。習近平總書記將其靈活運用于新時代治國理政實踐?！叭祟惷\共同體”“社會治理共同體”等概念是習近平總書記對馬克思主義共同體思想的傳承與創(chuàng)新,是習近平總書記關(guān)于共同體思想的運用和發(fā)展。(70)參見張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創(chuàng)新》,《法商研究》2020年第2期。在共同體治理格局中,政府與個人、集體和社會不再扮演著管理者和被管理者的角色,而是通過開展平等對話、協(xié)商合作等聯(lián)動方式促進社會治理目標的實現(xiàn),實現(xiàn)共同利益最大化。

在中國獲得合法停(居)留權(quán)的外國人在一定條件下應(yīng)該屬于“共同體”的一員。雖然各國或各地區(qū)對外國人的入出境事務(wù)都有不同的規(guī)定,但被允許合法入境后的外國人原則上與本國人享有相同或相似的民事權(quán)利與義務(wù)(與國民待遇類似)。在人身或財產(chǎn)受侵害時,外國人也可以利用當?shù)氐木葷绦颉?71)參見張乃根：《國際法原理》,復(fù)旦大學出版社2012年版,第151—152頁。張文顯教授認為,社會中每一個“單元”都是一個或大或小的“社會治理共同體”。社會治理共同體再龐大,也只有“人”這唯一的目的。“人”再微小也是社會治理共同體的主體。因此,外國人適當參與社會治理的個體權(quán)利應(yīng)該得到尊重。如,疫情發(fā)生后,廣東省廣州市越秀區(qū)登峰街主動將在廣州生活多年的剛果(金)人東貝尼納入外國人管理服務(wù)志愿者行列。派出所的外管民警、街道工作者、外國人等多方力量聯(lián)合起來,對外籍來穗人員解釋中國的防疫政策措施,爭取外籍人士的理解和配合,幫助他們解決生活和工作上的困難。(72)章程：《“我們都是外國人 溝通更具說服力”》,《廣州日報》2020年8月13日,第5版?！锻鈬v穗領(lǐng)團點贊廣州防疫“加速度”》,2020年5月5日,載廣州市人民政府外事辦公室網(wǎng)站,http：//www.gzfao.gov.cn/ztlm/yqfk/content/post_137050.html。2023年8月9日訪問。這正是將外國人納入社會治理共同體、合力守護共同家園的良好示范。

在全球化時代,理念和民眾都經(jīng)歷著前所未有的流動和融合。許多社會開始第一次成為族群多樣化的社會(73)[英]安東尼·吉登斯：《社會學》,北京大學出版社2009年版,第429頁。,多族群社會發(fā)展所采取的“同化模式”(74)“同化模式”是指一個少數(shù)群體背多數(shù)人口所接受的過程。在這過程中,少數(shù)群體接受了主導(dǎo)文化的價值和規(guī)范?！叭蹱t模式”(75)“熔爐模式”是指族群差異可以融合,以創(chuàng)造出來自多種文化源泉的新行為模式?！岸嘣Ｊ健?76)“多元模式”是指各族群獨立生存,各族群文化特征共同存在和平行發(fā)展。都需要將外來移民視為經(jīng)濟政治生活的平等參與者。如果被排斥在治理主體之外,少數(shù)群體會表現(xiàn)出比以往更強的團結(jié)感,這讓他們?nèi)谌氘數(shù)氐碾y度更大,并且容易引發(fā)大規(guī)模的族群沖突事件。若利用得當,則會成為社會治理的一種比較優(yōu)勢。從這個角度來看,涉外社會治理應(yīng)該包括在“共建、共治、共享”的“共同體”社會治理格局之中。

上述“共同體”的概念和范圍不但沒有排斥任何的涉外因素,而且顯示出向人類共同體方向不斷擴大的發(fā)展邏輯。馬克思把人民主體性表述為“歷史活動是群眾的實踐運動”“隨著歷史活動的深入,必將是群眾隊伍的擴大”。(77)《馬克思恩格斯文集第一卷》,人民出版社2009年版,第287頁。馬克思共同體理論的核心是將經(jīng)濟社會的充分發(fā)展視為政治發(fā)展的歷史條件,同時強調(diào)思想動員、組織聯(lián)合與積極行動。(78)參見吳曉林、李一：《全球視野下的社區(qū)發(fā)展模式比較》,《行政論壇》2021年第5期。而我們要做的是積極推動各項條件的達成,促進整個群眾隊伍的擴大。治理現(xiàn)代化包括國家層面(高層)治理現(xiàn)代化、省市層面(中層)治理現(xiàn)代化和縣鄉(xiāng)村層面(基層)治理現(xiàn)代化三個方面。(79)參見何柏生《作為先進典型的“楓橋經(jīng)驗”及其當代價值》,《法律科學》2018年第6期。從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決策部署來看,政黨治理、政府治理、軍隊治理、經(jīng)濟治理、文化治理、環(huán)境治理、網(wǎng)絡(luò)治理、參與全球治理等都屬于國家治理范疇。不同領(lǐng)域的治理相輔相成、相得益彰,形成了新時代中國國家治理體系。(80)參見張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創(chuàng)新》,《法商研究》2020年第2期。作為一個具有先進性的宏觀概念,新時代中國國家治理體系當然包含涉外治理的內(nèi)容?！凹訌娨泼褫o導(dǎo)、促近移民融入、做好移民服務(wù),打造中國特色移民管理服務(wù)新亮點”已經(jīng)成為全國移民管理工作會議的重點內(nèi)容。(81)趙克志：《深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神 奮力開創(chuàng)新時代移民管理工作新局面》,2019年1月24日,載國家移民管理局網(wǎng),https：//www.nia.gov.cn/n741435/n907688/n932715/n962249/n962291/n962852/c972092/content.html。2023年8月9日訪問。學界也一直在呼吁將外國人日常管理納入常規(guī)人口管理,貫徹融合理念,發(fā)揮外籍居民在社區(qū)治理的積極作用。(82)參見蔡玲燕：《我國外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理改革芻議》,《遼寧警察學院學報》2020年第1期。

遵從原教旨主義的社會與流散的族群可能產(chǎn)生緊張關(guān)系,甚至爆發(fā)多族群沖突。而較為支持多元主義和文化多樣性的社會則認為,新族群是作出有價值和創(chuàng)造性貢獻的的嶄新力量。(83)See Cohen. R. Global Diasporas： An Introduction. London： UCL Press,1997：24-26.由于對同一事物缺乏足夠的共同理解,外國人在融入中國社會的過程中難免存在陌生、緊張與隔閡?！皸鳂蚪?jīng)驗”中采用司法救濟之外的替代性救濟機制成為了有助于緩和沖突的解決方案。將“自我管理、自我教育、自我服務(wù),相互尊重、相互監(jiān)督、相互幫助”等內(nèi)容適用于涉外社會治理領(lǐng)域,既有利于我們了解在華外國人融入中國社會遇到的問題,也可以在這種相互交流的過程中促進外國人對中國法律、當?shù)仫L俗、交流習慣等方面的認識,從而促進形成新時代共建共治共享的涉外社會治理格局。(84)參見汪世榮：《“楓橋經(jīng)驗”視野下的基層社會治理制度供給研究》,《中國法學》2018年第6期。在構(gòu)建人類命運共同體的時代背景下,將“楓橋經(jīng)驗”運用于涉外社會治理過程中,是“楓橋經(jīng)驗”溢出效應(yīng)的自然結(jié)果,也是共同體思想的合理延伸。

三、涉外“楓橋經(jīng)驗”的實現(xiàn)路徑：涉外警務(wù)調(diào)解

“楓橋經(jīng)驗”的研究要避免過于跳躍(85)參見劉作翔：《“楓橋經(jīng)驗”研究斷想》,《公安學刊《浙江警察學院學報》》2019年第2期。,“楓橋經(jīng)驗”在涉外治理領(lǐng)域的適用要避免陷入形式主義的窘境當中,找到一個適合的切入點至關(guān)重要。涉外警務(wù)調(diào)解可以成為探索和實現(xiàn)涉外“楓橋經(jīng)驗”較為現(xiàn)實的途徑之一。

第一,調(diào)解制度被譽為“東方一枝花”,西方對中國調(diào)解制度一直較為贊許,并發(fā)展出可供選擇的糾紛解決機制(ADR)。調(diào)解是通過第三方對雙方當事人進行斡旋勸說、排解疏導(dǎo)、說服教育的方式,促使他們互相諒解,自愿達成協(xié)議以消除糾紛的解決方式。國內(nèi)對調(diào)解制度的研究已經(jīng)取得了豐碩成果,在調(diào)解制度中介紹、推廣涉外“楓橋經(jīng)驗”更為自然,外國人也更加容易接受。第二,調(diào)解制度與“楓橋經(jīng)驗”的理念和要求高度契合。調(diào)解被譽為我國政法工作的“第一道防線”,可以使大量糾紛在基層得到解決,減少訟累(86)參見季衛(wèi)東：《法制與調(diào)解的悖論》,《法學研究》1989年第5期。,符合“楓橋經(jīng)驗”中預(yù)防糾紛產(chǎn)生、在前端在基層解決糾紛、節(jié)約治理成本的要求。第三,“楓橋經(jīng)驗”在國內(nèi)調(diào)解領(lǐng)域的適用已經(jīng)形成了一些廣泛共識,比如地方規(guī)則和國家法律的融合、私法手段和公法手段的協(xié)調(diào)、民事、行政和刑事手段的配合等。(87)參見李林：《推進新時代‘楓橋經(jīng)驗’的法治化》,《法學雜志》2019年第1期。這些共識經(jīng)過更加嚴謹?shù)恼{(diào)整和規(guī)范后,便可直接應(yīng)用于涉外治理領(lǐng)域。

“楓橋經(jīng)驗”的產(chǎn)生、發(fā)展和創(chuàng)新與公安理論和公安實踐的勃興息息相關(guān)。而公安機關(guān)參與或主持的調(diào)解過程更具有權(quán)威性、關(guān)聯(lián)性和經(jīng)驗性。“楓橋經(jīng)驗”具有社區(qū)警務(wù)的典型性。(88)參見金伯中：《論“楓橋經(jīng)驗”與社區(qū)警務(wù)創(chuàng)新發(fā)展》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2009年第1期。公安機關(guān)作為在華外國人管理與服務(wù)的主要行政單位,對涉外警務(wù)調(diào)解制度的研究有助于涉外行政執(zhí)法理論的完善。在實踐中,公安機關(guān)已經(jīng)通過設(shè)立專門涉外警務(wù)室、創(chuàng)設(shè)多元糾紛調(diào)解機制等方式將調(diào)解運用于涉外案事件處理過程中,使得行政效能得到較大提高。從上述實踐案例可以看出,調(diào)解和涉外警務(wù)工作的結(jié)合呈現(xiàn)出以下幾個特征。第一,調(diào)解適用的糾紛類型在增加。涉外商事糾紛、涉外婚姻糾紛、人身財產(chǎn)糾紛和土地使用糾紛都開始納入調(diào)解適用的范圍。第二,調(diào)解適用的地域在擴大。除了廣州、義烏等沿海地區(qū),紅河、姐相等邊境地區(qū)和武漢、北京等內(nèi)地城市的部分地區(qū)都逐漸將調(diào)解作為重要的涉外糾紛解決方式。第三,調(diào)解主體呈現(xiàn)專業(yè)化和多樣化。傳統(tǒng)的公安調(diào)解大多依托于人民調(diào)解委員會,如今多元調(diào)解機制成為主流,協(xié)同調(diào)解和單獨調(diào)解、兼職調(diào)解和專職調(diào)解、本國調(diào)解員和外國調(diào)解員、線上調(diào)解和線下調(diào)解相結(jié)合等形式越發(fā)多樣。

至此,我們嘗試將“涉外警務(wù)調(diào)解”定義為,公安機關(guān)及其工作人員通過排解疏導(dǎo)、消除誤會、斡旋勸說、宣傳教育的方式,使當事人充分溝通、自愿達成協(xié)議、消除矛盾的涉外案事件解決方式。但是,探索涉外警務(wù)調(diào)解制度,豐富涉外“楓橋經(jīng)驗”的實現(xiàn)路徑,仍須對調(diào)解主體、調(diào)解范圍、調(diào)解程序、調(diào)解效力等問題進行更深入的研究,特別是需要對調(diào)解適用范圍進行適度調(diào)整。根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》,公安機關(guān)治安調(diào)解范圍為“違反治安管理行為的民間糾紛”?！豆矙C關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》將“民間糾紛”限制在“公民與公民之間,公民、單位之間的矛盾糾紛”。將當事人范圍局限于中國公民、單位之間的規(guī)定,不利于調(diào)解制度的拓展,也與現(xiàn)實發(fā)展情況不符。在法律修訂過程中,應(yīng)將“公民”改為“自然人”,以擴大調(diào)解制度的適用范圍。(89)參見李植：《定紛止爭——公安行政調(diào)解實務(wù)研究》,中國人民公安大學出版社2018年版,第113頁。同時,涉外警務(wù)調(diào)解需要平衡執(zhí)法管理和調(diào)解服務(wù)兩種職能的要求。在涉外警務(wù)調(diào)解現(xiàn)象普遍化的情況下,需要加緊出臺更加細致的規(guī)定,防止“以調(diào)代罰”“以調(diào)代訴”“以調(diào)代刑”的現(xiàn)象發(fā)生。

四、余論

涉外“楓橋經(jīng)驗”能夠彰顯中國社會治理的溫度,反映人道主義的基本精神和價值取向,有助于涉外基層社會治理規(guī)范化,有利于向國際社會講好社會治理的“中國故事”,讓外國人感受到中國國家治理制度的“剛?cè)岵?從而推進涉外法治的建設(shè)和發(fā)展。通過對涉外“楓橋經(jīng)驗”的梳理,促進調(diào)解在涉外案事件中的應(yīng)用,有利于提高外國人對中國治理方式的認同感,使移民管理工作更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和對外開放新格局。(90)參見王輝耀：《組建國家移民局與參與國際人才競爭》,《旗幟》2018年第4期;《用心擦亮“國門名片”》,《經(jīng)濟日報》2018年5月15日,第5版。新概念的提出是對實務(wù)工作經(jīng)驗的總結(jié)和歸攏,如何系統(tǒng)歸納和闡述涉外實務(wù)工作者的經(jīng)驗和知識,是對涉外“楓橋經(jīng)驗”深入研究的目標之一。