偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制實質(zhì)化研究

陳瓊雯，李儲信

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

一、偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制運行現(xiàn)狀

憲法賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的地位。《中華人民共和國刑事訴訟法》第7 條規(guī)定法院、檢察院和公安機關(guān)分工負責(zé)、互相配合與制約的法律原則。為了進一步規(guī)范檢察機關(guān)與公安機關(guān)法律監(jiān)督與協(xié)作配合關(guān)系，構(gòu)建規(guī)范高效的執(zhí)法司法權(quán)力運行與監(jiān)督制約體系，2021 年最高人民檢察院與公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于健全偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的意見》（下文簡稱《意見》），提出了健全完善檢察與偵查監(jiān)督制約機制、健全完善協(xié)作配合機制以及信息共享機制。同時依托公安機關(guān)執(zhí)法辦案中心，由市縣兩級公安機關(guān)與檢察機關(guān)共同派員，在公安機關(guān)執(zhí)法辦案中心建立偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室（下文簡稱“偵監(jiān)協(xié)作辦公室”）。《意見》下發(fā)以來的一年多時間內(nèi)，多數(shù)省級檢察院與公安廳相繼頒行《意見》的實施辦法，設(shè)立專門辦公室，構(gòu)建輪流派駐人員、部分辦案信息互相通報、定期會商等機制，市縣兩級的偵監(jiān)協(xié)作辦公室基本上實現(xiàn)掛牌成立。為更好地了解偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制（下文簡稱“偵監(jiān)協(xié)作機制”）的運行現(xiàn)狀，課題組于2022 年6 月起歷時半年，以一所政法院校和一所公安大學(xué)為研究平臺，在全國5 個省份和城市開展匿名調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問卷600 份。①訪談的單位包括北京市、浙江省杭州市、安徽省合肥市、廣西壯族自治區(qū)南寧市、柳州市。調(diào)查問卷內(nèi)容主要圍繞偵監(jiān)協(xié)作機制運行現(xiàn)狀、監(jiān)督實效、協(xié)作配合成效以及存在不足等問題的看法。參與調(diào)查問卷的人員從職業(yè)來看，主要是偵查人員與檢察人員，還包括少數(shù)專家學(xué)者（285 份偵查人員，285份檢察人員，30 份5 地檢察官學(xué)院以及警察學(xué)院專家學(xué)者）；從地域來看，調(diào)研涉及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、經(jīng)濟中等發(fā)達地區(qū)、較落后地區(qū)，乃至少數(shù)民族地區(qū)；從調(diào)研單位的級別來看，既有省一級的公安廳、檢察院，也有地市級和基層的公安局、檢察院。本文是在匯總上述問卷調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上，對該項機制在全國的實施情況做出初步的分析和評價，歸納實施中存在的主要問題，提出實質(zhì)化運行該項機制的建議。

總體來看，《意見》運行取得一定效果，刑事案件辦理質(zhì)效得到提升：全國檢察機關(guān)提前介入重大案件率提升80%，退回補充偵查率降低30%，公安機關(guān)撤回案件率降低30%。檢察機關(guān)監(jiān)督履職質(zhì)效也取得一定提升：全國檢察機關(guān)開展立案（撤案）監(jiān)督數(shù)同比上升50%，糾正偵查活動違法同比上升57.9%；公安機關(guān)采納糾正率達97.3%，同比增加8.7個百分點。[1]部分省份檢法機關(guān)通過出臺建立重大刑事案件偵捕訴銜接機制等文件，以強化檢察監(jiān)督協(xié)調(diào)協(xié)作。個別省份檢察機關(guān)依托大數(shù)據(jù)等技術(shù)篩選重點案件，強化協(xié)作辦案等。但是，從各地運行的實際情況來看，偵監(jiān)協(xié)作關(guān)系的實效尚未完全發(fā)揮出來。主要表現(xiàn)為：一是偵查與檢察工作斷層依舊明顯。各地偵監(jiān)協(xié)作辦公室采取檢察官輪流派駐的方式，主要工作一般以案件討論為主；偵監(jiān)協(xié)作辦公室臺賬留存的工作資料也多為值班表、案件討論照片，配合有余而協(xié)作不足傾向明顯。二是引導(dǎo)偵查工作有待規(guī)范。新型偵監(jiān)協(xié)作機制強調(diào)檢察積極參與公安的偵查活動，但是對于引導(dǎo)偵查的啟動、形式、限度和范圍尚未明確規(guī)定，故實踐中檢察人員參與案件偵查時有唯恐干預(yù)公安正常偵查活動的擔(dān)憂。在285 份問卷調(diào)查中有220 份檢察人員提及引導(dǎo)偵查的限度問題。三是檢察監(jiān)督力度不足。主要表現(xiàn)為重形式配合輕偵查監(jiān)督。從調(diào)查問卷來看，有80%檢察人員在回答“過去立案撤案監(jiān)督來源單一，偵監(jiān)協(xié)作制度建立后是否得到改善”的問題時選擇“否”。多數(shù)檢察官承認派駐辦公室期間的工作多是以提前介入等方式的引導(dǎo)偵查為主，而實質(zhì)監(jiān)督工作較少。參與調(diào)查的檢察人員認為針對一些重大事項，偵查監(jiān)督工作需要開展大量調(diào)查核實工作，多數(shù)案件仍是在公安機關(guān)移送案件的條件下才有足夠的周期開展調(diào)查。加上偵查監(jiān)督立（撤）案等工作尚未形成重大監(jiān)督事項案件化辦理模式，僅僅是年終績效考核的數(shù)據(jù)，許多檢察人員面對一些嚴重監(jiān)督違法案件存在畏難情緒，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮不充分。甚至有多名公安人員在問卷中針對“偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室建立情況如何，是否實質(zhì)開展運行”回答“否”。實踐中存在少數(shù)辦公室僅僅停留在掛牌階段，并未實際開展工作或者工作效果不明顯的現(xiàn)象。

二、偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制運行實效之困解析

綜合分析偵監(jiān)協(xié)作機制運行存在問題，從實踐、效果以及機制的角度進一步分析原因：

第一，檢偵關(guān)系存在爭議。根據(jù)檢察機關(guān)與偵查機關(guān)在刑事訴訟中的關(guān)系，檢偵關(guān)系可以大致區(qū)分為檢偵合一與檢偵分離。目前，對于我國的檢偵關(guān)系存在較多爭論：有學(xué)者認為我國已經(jīng)形成的檢察引導(dǎo)偵查模式可以理解為檢偵合一；[2]也有學(xué)者認為基于我國的檢察監(jiān)督地位，檢偵關(guān)系應(yīng)當歸屬于檢偵分離；也有觀點認為我國檢察機關(guān)具有審前引導(dǎo)與監(jiān)督的特殊地位，所以我國的檢偵關(guān)系應(yīng)當單獨論述?；谝陨险撌觯瑢嵺`中司法工作者對于我國檢偵關(guān)系如何運行與發(fā)展始終抱有疑慮，開展偵查監(jiān)督與引導(dǎo)偵查工作尺度無法把握，條塊分離斷層明顯，進而在開展監(jiān)督與協(xié)作工作中出現(xiàn)分離。

第二，各地具體化、可操作性規(guī)定缺位。《意見》以普遍性規(guī)定為主，如要求公安機關(guān)與檢察機關(guān)實現(xiàn)協(xié)作配合、監(jiān)督制約、繁簡分流、信息共享、同研同訓(xùn)。各省的細化辦法多數(shù)以原則性規(guī)定為主，重點著墨于案件信息共享、聯(lián)合協(xié)同開展工作、案件定期協(xié)調(diào)等，缺乏偵查監(jiān)督事項辦理的可操作性規(guī)定，對于如何完善重大案件聯(lián)合辦理以及優(yōu)化偵監(jiān)協(xié)作配合等沒有做出具體化、可操作性的規(guī)定，由此導(dǎo)致實踐中偵查機關(guān)與檢察機關(guān)實質(zhì)化開展偵查監(jiān)督與協(xié)作配合工作的積極性主動性較弱。

第三，實踐中偵監(jiān)協(xié)作創(chuàng)新不足。雖然偵監(jiān)協(xié)作機制在全國已經(jīng)普遍建立，但是從偵查與監(jiān)督協(xié)作的內(nèi)容來看，在監(jiān)督制約機制、協(xié)作配合機制、信息共享機制方面，多依賴于傳統(tǒng)手段，呈現(xiàn)出明顯創(chuàng)新不足的局面。在大數(shù)據(jù)時代，以大數(shù)據(jù)、云計算等為代表的新技術(shù)的發(fā)展為偵監(jiān)協(xié)作工作的創(chuàng)新提供了全新的技術(shù)支撐，檢偵兩機關(guān)迫切需要聯(lián)合開展數(shù)據(jù)監(jiān)督與數(shù)據(jù)共享等方面的創(chuàng)新。

第四，偵監(jiān)協(xié)作辦公室運行不暢。按照《意見》規(guī)定，設(shè)立偵監(jiān)協(xié)作辦公室是貫徹落實偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制、健全和完善檢偵關(guān)系的重要途徑。其實質(zhì)是將該辦公室作為平臺保障，以此促進檢察訴前引導(dǎo)、檢察監(jiān)督以及檢偵全鏈條協(xié)作配合制約的運行機制。①參見最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的意見》健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制推進刑事案件辦理質(zhì)效進一步提升。載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/06/content_5657942.htm，2023 年2 月1 日訪問。雖然要求偵監(jiān)協(xié)作辦公室由檢察機關(guān)指派的常駐檢察官和公安機關(guān)法制部門指定的專門人員共同派駐，實踐中偵監(jiān)協(xié)作辦公室的工作方式和人力投入都存在不足。[3]由于監(jiān)督與協(xié)作的工作標準尚未確定，機制要求的實質(zhì)監(jiān)督與聯(lián)合辦案尚未覆蓋，有效穩(wěn)定的立撤案監(jiān)督以及案件的引導(dǎo)偵查尚未形成，偵監(jiān)辦公室的工作職能尚未有效發(fā)揮。

三、偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的比較考察

從世界范圍來看，不同的法系中檢偵之間的偵查監(jiān)督與協(xié)作也存在較大差別。為此，通過比較研究不同檢偵關(guān)系下的偵查監(jiān)督與協(xié)作，為完善我國偵監(jiān)協(xié)作機制提供借鑒。

（一）域外偵監(jiān)協(xié)作配合機制評述

1.檢偵合一制度下檢察官支配偵查

檢偵合一實質(zhì)上是檢察與偵查一體化，在審前程序中檢察官是絕對領(lǐng)導(dǎo)者與指揮官，負責(zé)案件的偵查與起訴，偵查機關(guān)從屬于檢察機關(guān)。這一制度主要在德國、法國以及日本等大陸法系國家適用。[4]檢偵合一呈現(xiàn)出檢察機關(guān)較強的偵查控制優(yōu)勢：一是檢察機關(guān)被定義為司法機關(guān)。檢察官代表國家提起公訴，其定位是公平的維護社會公益，即審前階段的中立地位，審前的偵查權(quán)控訴主要依靠檢察官進行。二是檢察官監(jiān)督、指揮、領(lǐng)導(dǎo)警察。檢偵合一制度通過檢察官領(lǐng)導(dǎo)偵查，來保證審前偵查程序及收集證據(jù)的合法性及充分性，以此開展對偵查機關(guān)取證的監(jiān)督。如德國警察在刑事案件立案前要將案件移送檢察官，由檢察官決定該案是否刑事立案或者轉(zhuǎn)行政執(zhí)法，警察不能獨立處置分流案件。②《德國刑事訴訟法》第163 條規(guī)定，警察必須將所有調(diào)查結(jié)果移交檢察官，檢察官掌握案件分流權(quán)。法國檢察官享有對犯罪嫌疑人24-48 小時短期羈押決定權(quán)（超過48 小時的羈押必須征得法官同意），決定即時起訴或者移送法院決定逮捕的權(quán)力。③Art.63-70 de la Code de procédure pénale（CPP）du 17 mars 1959。日本檢察官可以直接決定是否對案件開展立案調(diào)查。[5]

2.檢偵分離制度下檢察官與警察平等協(xié)作

檢偵分離的實質(zhì)是檢察官與警察相對獨立，分別負責(zé)公訴與偵查。[6]警察獨立偵查案件至偵查階段完畢后再由檢察機關(guān)介入。二者在偵監(jiān)協(xié)作方面呈現(xiàn)以下特點：一是檢察部門與偵查部門相互獨立。如美國檢察官由司法部統(tǒng)領(lǐng)，而美國警察由各個州政府以及聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)。二是強調(diào)協(xié)作與聯(lián)系。以英國為例，隨著菲利普原則在英格蘭的確立，④指英國皇家刑事訴訟委員會確立的偵查與公訴分流原則。見Royal Commission on Criminal Procedure, Report Cmnd 8092 (1981)(phlips)。英國檢察官與警察呈現(xiàn)出一個合作的系統(tǒng)，即在一個尋求相同的案件起訴目標框架內(nèi)相互合作。因此，許多情況下英國警察與檢察人員在同一機構(gòu)辦公。三是檢察官高度依賴與警察的合作。美國一些州通過建立檢察官與偵查機關(guān)24 小時聯(lián)絡(luò)機制來強化警察與檢察合作。檢察官裁量權(quán)主要體現(xiàn)在起訴決定權(quán)方面。隨著辯訴交易制度在普通法系國家發(fā)展，多數(shù)案件都以辯訴交易、被告認罪的形式結(jié)案，法院僅僅是在審前詰問以及審判中對量刑進行書面審查，檢察官對案件的裁量權(quán)逐漸增大。[7]

3.缺點與爭議：制度定位與司法實踐矛盾

首先，檢偵合一制度下檢察權(quán)制約不足。一是外部制約不足。據(jù)統(tǒng)計，隨著德國輕罪時代的到來，德國多數(shù)刑事案件主要采取不起訴或書面審查的形式結(jié)案。檢察官完全掌控偵查與起訴階段，對多數(shù)案件采取不起訴、處罰令等非法院裁判模式處置。[8]這種檢察官單一領(lǐng)導(dǎo)模式引起較大爭論，多數(shù)專家認為其有悖于現(xiàn)代刑事訴訟構(gòu)造。[9]二是內(nèi)部制約缺位。如日本司法制度又稱為檢察司法，檢察官享有極大自由裁量權(quán)，僅僅依靠內(nèi)部機構(gòu)加以規(guī)范，審前檢察官的履職制約存在一定缺位。[10]日本檢察官主要依靠內(nèi)部機構(gòu)橫向與縱向制約，下級檢察官的審查活動由檢察內(nèi)部的管理部門以及上級檢察審查監(jiān)督，但其范圍僅僅針對重罪案件。[11]因此，近年來日本檢察部門屢屢爆出檢察官篡改被告人供述而缺乏相應(yīng)規(guī)制等丑聞。⑤據(jù)日本刑事訴訟法的規(guī)定。對于簡單案件，日本檢察官可以簡化和修改移送法院的案卷中的被追訴人供述以重建案件事實。這種構(gòu)建案件“真相”的方法原來的目的使檢察官能夠產(chǎn)生邏輯上一致和連貫的敘述，然而現(xiàn)狀導(dǎo)致傳聞規(guī)則的大量和自由解釋為證據(jù)輸入而日本檢察部門內(nèi)部無相應(yīng)的制約措施。參見[美]戴維·T·約翰遜：《日本刑事司法的語境與特色——以檢察起訴為例》，林喜芬等譯，上海交通大學(xué)出版社2017 年版，第178 頁。

其次，檢偵分離制度中偵查機關(guān)權(quán)力過大偵查監(jiān)督弱化。一是檢察監(jiān)督權(quán)較弱。英美的檢察官都有政府律師的別稱，需要為政府機關(guān)提供法律建議。隨著近年來檢察官與警察訴前交流增多和合作增多，美國路易安納州等多州規(guī)定了訴前偵查人員可以在工作時間隨時與檢察官進行交流，以獲得法律建議。但美國多數(shù)州的檢察官仍然嚴守不干預(yù)警察移送案件前偵查活動的規(guī)定。英國檢察官主要通過派駐偵查部門為偵查人員提供法律建議，在訴前階段檢察官的法律監(jiān)督權(quán)遠遠弱于法律建議權(quán)。[12]二是偵查機關(guān)權(quán)力過大。偵查機關(guān)開啟及主導(dǎo)刑事訴訟環(huán)節(jié)趨勢明顯。偵查起訴主義在英美國家仍然保存，具體體現(xiàn)在：1.警察對于案件處置權(quán)較大，其可以任意決定立案或不立案，缺少相應(yīng)的監(jiān)督制約機制。2.偵查起訴一體主義盛行。與大陸法系國家統(tǒng)一公訴機關(guān)不同，對于一些罪名，一些國家機關(guān)與社會團體可以依法提出公訴，甚至英美的一些機構(gòu)都保留著偵查、調(diào)查與起訴為一體的權(quán)力。廣為專家詬病的偵查起訴主義在處置白領(lǐng)犯罪時尤為明顯。[13]如美國的反壟斷調(diào)查機構(gòu)以及英國的反金融欺詐辦公室，組成人員包括警察、律師等人員，盡管存在一定的內(nèi)部分工，但是整個機構(gòu)承擔(dān)偵查、調(diào)查與起訴一體化職能，呈現(xiàn)警方檢察官模式，這也引起了有限偵查監(jiān)督的擔(dān)憂。[14]

綜上，域外不同檢偵關(guān)系下監(jiān)督或協(xié)作的側(cè)重差異既具有一定的優(yōu)越性，也存在一定的現(xiàn)實缺陷。通過對域外法律制度的比較分析，以此來深入剖析我國制度以及本土環(huán)境，進而試圖尋找適宜我國發(fā)展的方向。[15]

（二）比較研究下我國偵監(jiān)協(xié)作之期待

從契合當前制度、理論亦或是實踐層面的角度，我國檢偵關(guān)系應(yīng)當理解為檢察監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)的協(xié)作配合與相互制約關(guān)系，我國偵監(jiān)協(xié)作應(yīng)體現(xiàn)為檢察監(jiān)督主導(dǎo)審前環(huán)節(jié)，檢偵相互協(xié)作配合與制約關(guān)系。

1.檢察監(jiān)督主導(dǎo)

我國檢偵關(guān)系應(yīng)當是在審前階段由檢察主導(dǎo)的，以檢察監(jiān)督為基礎(chǔ)的，偵檢分工負責(zé)的關(guān)系。一是憲法賦予檢察法律監(jiān)督地位。《中華人民共和國憲法》第129 條規(guī)定檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)在刑事訴訟中的偵查監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在行使批捕權(quán)、偵查活動監(jiān)督以及偵查機關(guān)執(zhí)法活動監(jiān)督?？梢哉f檢察機關(guān)發(fā)揮偵查監(jiān)督作用貫穿于刑事訴訟全過程。二是偵查機關(guān)承擔(dān)偵查階段的任務(wù)。我國偵查機關(guān)負責(zé)偵查階段符合我國法律規(guī)定分權(quán)行使和分階段行使的規(guī)定。[16]曾經(jīng)，我國檢偵關(guān)系被詬病為檢察機關(guān)與偵查機關(guān)重配合輕制約，有觀點甚至呼吁應(yīng)當轉(zhuǎn)換為日本等大陸法系式檢偵合一以開展有效的偵查履職制約。[17]基于前文闡述，檢察人員完全領(lǐng)導(dǎo)偵查環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生檢察權(quán)逾越以及實質(zhì)監(jiān)督缺失問題。①見前文第二部分域外檢偵關(guān)系。同時這將與我國《刑事訴訟法》規(guī)定的檢察機關(guān)與偵查機關(guān)分工負責(zé)關(guān)系相悖。三是檢察機關(guān)處于審前主導(dǎo)地位。一方面，應(yīng)有效區(qū)分主導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)別于法國、德國檢察官領(lǐng)導(dǎo)偵查階段，我國檢察機關(guān)主導(dǎo)審前程序意味著側(cè)重檢察機關(guān)偵查監(jiān)督，而不是檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)偵查環(huán)節(jié)。通過有效發(fā)揮法律監(jiān)督職能，保障案件的起訴質(zhì)量以及促進檢察機關(guān)介入案件的程度，促進介入時間的提前，從而提高案件實效。另一方面，甄別庭審為中心與檢察主導(dǎo)并無矛盾。近年來，隨著認罪認罰從寬案件簡易開庭率提高以及案件不批捕、不起訴率增高，這一現(xiàn)象引起了我國以庭審為中心的異化爭議。這些爭議主要是受到世界范圍的認罪協(xié)商機制盛行、檢察官裁量權(quán)不斷增大以及庭審不斷簡化引發(fā)的審判權(quán)弱化的影響。[18]

2.檢偵協(xié)作配合

我國刑事訴訟審判程序的橫向結(jié)構(gòu)決定了檢偵協(xié)作配合關(guān)系。首先，偵檢刑事訴訟目的相同。從現(xiàn)代刑事訴訟審判結(jié)構(gòu)來看，訴邊、被告邊與審邊呈現(xiàn)三角結(jié)構(gòu)。[19]訴邊指的是負責(zé)案件公訴的檢察機關(guān)，審邊則是審判機關(guān)，被告邊則是案件的帶裁決的被告人及其辯護人。偵查機關(guān)作為審前負責(zé)偵查人員，其與檢察機關(guān)的目的都是將案件起訴至法院，實現(xiàn)懲罰犯罪的目的，其實質(zhì)上也屬于訴邊，因此，作為訴邊的檢察機關(guān)與偵查機關(guān)的目的是一致的，案件公訴的關(guān)系決定審前階段的辦案質(zhì)效。其次，檢察機關(guān)與偵查機關(guān)處于大控方地位。在以審判為中心的改革背景下，突出審邊中心實質(zhì)裁判作用。這就要求訴邊機關(guān)服務(wù)于庭審實質(zhì)化。在審前階段檢察機關(guān)負責(zé)公訴職能，偵查機關(guān)負責(zé)偵查，為了確保公訴工作的完整，偵查機關(guān)與檢察官需要相互配合才能共同做好“大控方”工作。[20]最后，檢察機關(guān)實際上系偵查與庭審環(huán)節(jié)中間的主導(dǎo)機關(guān)。一方面，檢察機關(guān)可以與公安機關(guān)一樣具有刑事訴訟法規(guī)定的懲罰犯罪的職能，其具有保障案件順利進入庭審環(huán)節(jié)的義務(wù)。另一方面，檢察機關(guān)作為司法工作者，與偵查機關(guān)共同合作保障訴訟環(huán)節(jié)依法運行，否則案件無法順利進入庭審環(huán)節(jié)。因此，促進協(xié)作配合是提升案件控訴質(zhì)量的有效手段。

3.檢偵相互制約

我國刑事訴訟縱向結(jié)構(gòu)決定了檢偵相互制約關(guān)系。刑事訴訟法與檢察組織法規(guī)定了我國偵查機關(guān)、檢察機關(guān)是相互分工、相互制約的關(guān)系。我國的偵查、批準逮捕、審查起訴等程序規(guī)定讓案件在刑事訴訟各個部門流轉(zhuǎn)中具有制約關(guān)系。隨著檢察機關(guān)不批準以及不起訴案件增多，其與偵查機關(guān)相互制約的關(guān)系越發(fā)凸顯其重要性。公安機關(guān)對不批捕、不起訴案件可以依法申請復(fù)議復(fù)核，檢察機關(guān)有將不起訴決定告知公安機關(guān)的職責(zé)。

綜上所述，偵監(jiān)協(xié)作機制旨在形成規(guī)范高效的執(zhí)法權(quán)與司法權(quán)，二者規(guī)范運行并監(jiān)督制約，該項機制的建立和發(fā)展符合我國實際需要。

四、偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制實質(zhì)化的路徑分析

偵監(jiān)協(xié)作機制實效的發(fā)揮在于實質(zhì)化的構(gòu)建，其實質(zhì)化路徑應(yīng)以問題為導(dǎo)向，從制度構(gòu)建、數(shù)據(jù)支持以及平臺推動等角度強化偵監(jiān)協(xié)作機制實質(zhì)化建設(shè)。

（一）機制引領(lǐng)，細化偵監(jiān)協(xié)作規(guī)則

1.夯實派駐檢察官長效監(jiān)督機制

當前，要實質(zhì)化偵監(jiān)協(xié)作機制，就要多渠道拓寬檢察官監(jiān)督手段，完善相應(yīng)的監(jiān)督機制，進一步夯實派駐檢察官長效監(jiān)督機制。

一是規(guī)范偵查監(jiān)督案件辦理流程。[21]規(guī)定輪值檢察官可以隨時連線公安機關(guān)警綜平臺，了解和查詢轄區(qū)公安機關(guān)的立案數(shù)據(jù)以及案情的第一手信息，再與后續(xù)公安機關(guān)移送批準逮捕、審查起訴案件對比，有效開展立（撤）案監(jiān)督。并深入開展對偵查辦案活動監(jiān)督，形成偵查監(jiān)督案件化辦理。輪值檢察官認為被監(jiān)督問題較為重大，須開展調(diào)查核實的，應(yīng)當按照監(jiān)督程序發(fā)起，處置以及結(jié)案等流程開展重大事項監(jiān)督。[22]

二是完善偵查事前事中事后監(jiān)督程序規(guī)則。（1）監(jiān)督開始提前至刑事案件立案端口階段。檢察官可以依權(quán)限主動或根據(jù)公安機關(guān)邀請介入案件。（2）建立事中監(jiān)督規(guī)則。在辦案場所等地設(shè)置信箱和舉報熱線，接受涉案訴訟參與人關(guān)于偵查活動違法的控告舉報，并依此開展調(diào)查核實和后續(xù)答復(fù)工作。加強偵查機關(guān)人身強制措施監(jiān)督，推進對偵查機關(guān)財產(chǎn)強制措施監(jiān)督。明確檢察官可以通過調(diào)取錄音錄像、查看訊問羈押室環(huán)境以及訊問筆錄制作等開展對偵查訊問活動監(jiān)督，形成專項監(jiān)督報告與反饋規(guī)則，拓寬偵查監(jiān)督案件來源。（3）完善事后監(jiān)督與反饋機制。重大監(jiān)督事項辦理結(jié)果應(yīng)當及時通報公安機關(guān)以及訴訟參與人，積極處理和回應(yīng)公安人員復(fù)議復(fù)核以及訴訟參與人控告，形成有效的反饋和通報機制。

2.構(gòu)建全鏈條協(xié)作配合制約規(guī)則

偵監(jiān)協(xié)作機制的實質(zhì)化運行應(yīng)體現(xiàn)在案件公訴質(zhì)量和處理效率的有效提升。實質(zhì)化開展偵監(jiān)協(xié)作與制約，就是檢察人員與偵查人員共同發(fā)揮各自優(yōu)勢，推進案件偵查辦理質(zhì)量提升。實際上，從國際視閾來看偵查取證階段，偵查人員與檢察人員形成調(diào)查組或辦案組協(xié)同開展案件調(diào)查取證，已經(jīng)成為各國提升案件質(zhì)量的有效手段，同時，以相互協(xié)作配合推進雙向制約。[23]

具體規(guī)則包括：（1）重大案件聽取意見規(guī)則。檢察機關(guān)可以通過聯(lián)席會議等方式了解案件基本情況，開展案件討論，對案件的證據(jù)收集、法律適用以及偵查方向提出專業(yè)意見，進而加強雙方關(guān)于案件處置的互通和交流，以此形成雙向制約有力措施。（2）案件繁簡分流、輕重分流規(guī)則。對于一些犯罪情節(jié)簡單、證據(jù)充分案件，檢察官可以指導(dǎo)偵查機關(guān)補充相關(guān)證據(jù)，明確是否呈請批準逮捕以及移送審查起訴，并進一步探索協(xié)作推進輕罪案件快速辦理機制。（3）重大復(fù)雜案件聯(lián)合督辦規(guī)則。規(guī)范重大復(fù)雜案件檢偵聯(lián)合督辦，明確重大復(fù)雜案件的案件類型以及聯(lián)合督辦的方法方式，形成引導(dǎo)取證，協(xié)同辦理以及聯(lián)合調(diào)查等工作程序。

（二）數(shù)據(jù)賦能，創(chuàng)新偵監(jiān)協(xié)作模式

第一，建立健全信息共享智能平臺。大數(shù)據(jù)時代要求檢察監(jiān)督與偵監(jiān)協(xié)作實現(xiàn)智能化發(fā)展。檢察監(jiān)督與偵監(jiān)協(xié)作需要兩個部門共享數(shù)據(jù)，需要轉(zhuǎn)變思想理念，開展跨部門資源共享。建立信息共享平臺直接對接檢察機關(guān)和偵查機關(guān)辦案系統(tǒng)，實時收集數(shù)據(jù)線索。同時，促進檢察柔性監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂员O(jiān)督，將監(jiān)督標準配置到系統(tǒng)后臺，通過比對案件信息，對符合監(jiān)督標準的案件進行預(yù)警等方式，推進檢察監(jiān)督開展。通過建立共享平臺實現(xiàn)思想觀念轉(zhuǎn)變，促進大數(shù)據(jù)時代的司法建設(shè)。實際上，要實現(xiàn)真正的檢察監(jiān)督端口前移，偵監(jiān)全鏈條協(xié)作應(yīng)當將信息共享平臺貫穿于刑事訴訟全過程，統(tǒng)一監(jiān)督標準，充分利用大數(shù)據(jù)信息分析、交互和篩選功能，建立信息采集、電子卷宗移送、案件流轉(zhuǎn)、智慧研判、實時監(jiān)督以及信息共享職能的現(xiàn)代化平臺。

第二，明確雙方綜合平臺登入權(quán)限。建立健全雙方人員登入綜合平臺權(quán)限，查閱案件的范圍，輪值檢察官可以隨時登陸偵查平臺案件入口，查閱案件辦理情況，特別是公安機關(guān)各個派出所案件入口登記與偵查平臺的立案數(shù)據(jù)對比分析與篩選，并據(jù)此開展提前介入、引導(dǎo)偵查以及立案監(jiān)督工作?？梢砸劳袡z察機關(guān)指導(dǎo)性案例與典型案例庫，與偵查人員共同加強統(tǒng)一類案學(xué)習(xí)研討，形成類案指導(dǎo)意見，及時形成類案辦理模型，編發(fā)辦案指引，統(tǒng)一執(zhí)法司法理念與證據(jù)標準。[24]

第三，建立健全數(shù)據(jù)監(jiān)督。偵監(jiān)協(xié)作辦公室應(yīng)當建立健全檢偵案件數(shù)據(jù)庫，借助大數(shù)據(jù)、人工智能等對案件立案、撤案、審查起訴等進行分析研判，強化對立（撤）案合偵查活動的數(shù)據(jù)監(jiān)督。串聯(lián)檢偵辦案數(shù)據(jù)庫，收錄偵檢兩個環(huán)節(jié)各類辦案數(shù)據(jù)，定期開展偵查活動以及對審查起訴活動實施情況進行監(jiān)督。

（三）平臺建設(shè)，暢通偵監(jiān)協(xié)作辦公室的運行

偵監(jiān)協(xié)作辦公室是開展偵監(jiān)協(xié)作機制的重要平臺，要推動偵監(jiān)協(xié)作機制扎實有效，必須從偵監(jiān)協(xié)作辦公室平臺建設(shè)出發(fā)，多措并舉推進機制的實質(zhì)化運行。

1.完善辦公室工作規(guī)定，深化平臺建設(shè)

一是制定規(guī)范的辦公室工作規(guī)則。由偵監(jiān)協(xié)作辦公室牽頭，檢察機關(guān)和偵查機關(guān)協(xié)商制定工作規(guī)范，明確辦公室的職責(zé)，包括辦理案件范圍、工作方式、偵捕訴銜接機制以及相應(yīng)的定期信息公開與通報機制等。二是明確檢察機關(guān)介入案件模式和介入時間節(jié)點。改變過去由公安機關(guān)邀請而提前介入案件模式，進一步明確派駐辦公室檢察人員可以決定介入案件。通過線上查閱立案信息、翻閱案件材料以及了解案情等方式，檢察人員可以決定開展引導(dǎo)偵查。引導(dǎo)偵查的時間節(jié)點可以提前至立案前的受理案件階段，以此保障公安偵查活動的規(guī)范化進行。三是優(yōu)化工作方式?？梢钥紤]設(shè)立提前介入、監(jiān)督與協(xié)作三個專項小組。專人專崗，利用偵監(jiān)協(xié)作辦公室平臺，實現(xiàn)檢偵雙方實時就案件辦理情況進行交流。進一步明確案件批準逮捕與審查起訴的證據(jù)標準，檢偵定期會商形成類案辦理的證據(jù)標準，減少非必要案件的提捕率，切實推進偵查人員偵查活動辦案質(zhì)效。[25]

2.推進實質(zhì)化辦公，實現(xiàn)檢察監(jiān)督與檢偵協(xié)作

檢察機關(guān)應(yīng)當保障全體刑事辦案檢察官按照輪流值班的形式到辦公室值班開展工作，并根據(jù)工作需要配備檢察官助理。在值班期間對執(zhí)法辦案中心的偵查活動開展監(jiān)督，對案件分流辦理提出意見以及出席雙方聯(lián)席會議。檢察官辦理重大偵查監(jiān)督案件應(yīng)當認定為員額辦案量計入績效考核標準。公安機關(guān)在辦公室輪流派駐的辦案人員，應(yīng)及時向檢察官通報案件的立案、處置和移送情況，以及積極開展檢偵會商并接受檢察官的監(jiān)督。

五、結(jié)語

偵監(jiān)協(xié)作機制是對我國檢偵關(guān)系的優(yōu)化和調(diào)整，實現(xiàn)其實質(zhì)化發(fā)展過程中，應(yīng)推動偵查監(jiān)督端口的提前，重點把握現(xiàn)案輕重分流出口，科學(xué)有效提前介入。同時，大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案以及數(shù)據(jù)和程序共享有利于偵監(jiān)協(xié)作與相互制約。充分發(fā)揮偵監(jiān)協(xié)作辦公室的作用能進一步發(fā)揮偵監(jiān)協(xié)作機制的實效。下一步，推動偵監(jiān)協(xié)作機制完善的過程中，應(yīng)當聚焦檢察監(jiān)督對象，完善立案、羈押以及偵查活動監(jiān)督。同時深化檢偵聯(lián)動，以信息互通為基礎(chǔ)，推進檢察引導(dǎo)偵查以及檢偵協(xié)作聯(lián)合辦案，最終形成相互制約、良性發(fā)展的檢偵關(guān)系。