政府投資審計對策研究

黃小吳

摘要：社會發(fā)展對審計工作提出了更高要求。投資審計工作的主要目的是精準(zhǔn)規(guī)范履行投資領(lǐng)域?qū)徲嫳O(jiān)督職責(zé)，結(jié)合地方發(fā)展形勢，進一步發(fā)揮審計工作應(yīng)有的服務(wù)經(jīng)濟社會有序健康發(fā)展的職能作用。基于此，本文首先分析政府投資項目審計存在的問題，其次提出有針對性的解決對策，旨在推動政府投資審計工作的更好開展。

關(guān)鍵詞：投資；對策；審計

隨著社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，政府投資審計監(jiān)督顯得越來越重要，但也出現(xiàn)了一些與社會需求不一致的問題。對此，必須切實加強對政府投資項目審計問題的分析，以科學(xué)方法推動投資審計工作高質(zhì)量發(fā)展。

一、投資審計工作存在問題分析

第一，審計領(lǐng)域不全面。投資審計全覆蓋是有力監(jiān)督所有重大公共投資項目建設(shè)全過程的相關(guān)情況，實現(xiàn)從項目立項、批復(fù)、施工圖設(shè)計、概算、預(yù)算、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)管理、結(jié)算、竣工驗收、竣工決算以及效益發(fā)揮等方面的全面跟進，注重揭示問題癥結(jié)。但目前我國多數(shù)地方未能實現(xiàn)有關(guān)工作的全覆蓋，與要求尚有較大差距。

第二，審計技術(shù)力量不足。部分地方人員難以與工作量形成匹配，聘用的人員力量專業(yè)水平參差不齊。政府投資審計涉及專業(yè)知識面較廣，需要具有豐富知識的人員，經(jīng)驗不足的人員難以高效完成審計工作。

第三，審計手段過于單一，未能實現(xiàn)多種審計手段的有機融合，工作方法創(chuàng)新力度不足，大數(shù)據(jù)審計和數(shù)據(jù)庫技術(shù)運用程度不深，難以有效應(yīng)對信息化數(shù)據(jù)化環(huán)境的審計工作。

第四，方案編制沿用傳統(tǒng)的慣性固有思維，對工作開展的指導(dǎo)力度不足，編寫水平有待全面提高。

二、投資審計的對策

（一）用制度和紀律規(guī)范審計行為

審計屬于監(jiān)督工作，要求將廉潔觀念貫徹于工作的全過程。開展工作務(wù)必要制度先行、紀律先行，嚴格依照《憲法》、《審計法》和有關(guān)法律法規(guī)，嚴格約束自我，增強自律觀念意識。在對每個項目開展審計過程中，必須進行廉潔承諾、誠信保密承諾，打造廉潔誠信審計組、廉潔誠信審計干部，提高各方面的綜合素質(zhì)。從自身遵紀守法做起，以良好的工作態(tài)度和形象取信于社會和被審計對象。

（二）緊緊圍繞中心、服務(wù)大局

要認真貫徹落實國家審計署等有關(guān)部門的文件要求，進一步提高工作精神意識，助推加強工程建設(shè)領(lǐng)域營商環(huán)境優(yōu)化的組織領(lǐng)導(dǎo)，提升政務(wù)服務(wù)能力。正確把握建設(shè)單位主體責(zé)任與公共投資優(yōu)化之間關(guān)系、實現(xiàn)投資審計從單純的結(jié)算審核向多角度審核轉(zhuǎn)變、積極研究“巡察+審計+問責(zé)”全新模式，實現(xiàn)巡審成果共享三個方面準(zhǔn)確把握審計工作職責(zé)，切實杜絕“凡投必審”、“以審代結(jié)”等不合理現(xiàn)象， 實現(xiàn)“以審代結(jié)”項目全面清零，促進投資審計科學(xué)合理轉(zhuǎn)型。堅決糾正相關(guān)違法違規(guī)行為，切實維護國家和人民正當(dāng)權(quán)益，提出合理化審計建議，為政府提供重要的決策參謀作用，以促進區(qū)域經(jīng)濟社會有序健康發(fā)展。

（三）切實做好項目實施方案編制

為做好工程審計工作，按照審計基本準(zhǔn)則要求并結(jié)合項目的具體情況，制定相應(yīng)的審計實施方案。第一，以先進的思路為指導(dǎo)思想，有力圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展布局開展工作。關(guān)注項目程序性問題、項目實施過程中出現(xiàn)的系列性問題、是否據(jù)實反映工程造價，規(guī)范建設(shè)單位的項目管理行為，明確被審計項目結(jié)算造價，提高項目資金使用效益，促進項目規(guī)范運行。第二，在編制的依據(jù)上，根據(jù)年度審計項目計劃要求，深入結(jié)合前期工作調(diào)查情況，按照法律規(guī)章的規(guī)定，制定可高效執(zhí)行的實施方案。第三，進一步明確審計對象和審計范圍。審計對象以工程項目建設(shè)單位為主，根據(jù)實際需求確定是否調(diào)查參建單位，被審工程的建設(shè)全過程為審計范圍。

（四）明確審計內(nèi)容和重點

尋找工作開展重點，并以此作為關(guān)鍵突破口。為了全面提高工作質(zhì)量及工作水平，從多個角度深入對比，科學(xué)剖析工作重點。在項目實施方面，進一步深入挖掘程序和管理等方面存在的問題，關(guān)注建設(shè)項目的基建程序是否按時履行、規(guī)范履行。在項目建設(shè)管理責(zé)任落實方面，審查合同履行情況，監(jiān)督建設(shè)單位嚴格執(zhí)行合同條款、表面套取定額導(dǎo)致多計工程量工程款、落實項目建設(shè)的主體管理責(zé)任、加大項目建設(shè)力量投入力度。

（五）加強審計力量，科學(xué)做好審計組織和分工

隨著工作范圍不斷擴大，對審計力量提出了更嚴格的要求。第一，有條件的地方可以按照當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定聘請社會中介人員協(xié)助審計，同時建立對參審中介的約束制度，加強對工作業(yè)績和紀律的考核。第二，投資審計涉及建筑、水利、安裝、裝修、道路橋梁等，僅依靠固有的審計人員難以有效開展工作，可以成立投資審計專家?guī)?，對存在較為復(fù)雜問題的項目成立專家組，例如，審核橋梁工程時，從庫內(nèi)抽取具備橋梁工程師資格的資深專家、審核水利工程時從庫內(nèi)抽取水利技術(shù)專家，以切實有效化解審計力量不足的難題。第三，在組織領(lǐng)導(dǎo)上，審計由上級組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，固定資產(chǎn)投資審計人員負責(zé)具體實施。審計組成及具體分工上明確組長及成員。第四，在審計分工上，做好具體分工，制定審計實施方案，撰寫審計報告，代擬審計報告，審核中介機構(gòu)出具的造價審核初稿及工程量，編制取證底稿及工作底稿，復(fù)核中介機構(gòu)出具的造價結(jié)算審核報告及檔案整理歸檔。第五，在時間安排上，確保時間合理充分，以促進工作快速有效推進。審計準(zhǔn)備階段，應(yīng)根據(jù)截止日前收集的建設(shè)項目相關(guān)資料分析，制定審計實施方案報批；審計實施階段，要合理安排時間；報告階段，確保及時出具審計報告并上報政府。

（六）嚴格審計要求

第一，提高認知，牢固意識。遵照有關(guān)要求，通過深入扎實的審計工作，清楚認識審計查出的問題，做到取證充分，定性準(zhǔn)確，牢固樹立審計質(zhì)量意識，優(yōu)化質(zhì)量，以質(zhì)量取勝于行業(yè)。在工作中遇到重大問題時，要及時向主管領(lǐng)導(dǎo)匯報或反映并解決問題。

第二，理清思路，規(guī)范管理。提高工作起點，以資金安全及資金效益發(fā)揮為主線，深入核查存在的實際突出問題。提高問題敏感性程度，加大調(diào)查研究力度，注意發(fā)現(xiàn)各種新問題和新情況。深入分析問題的表象及存在的原因，切實發(fā)揮審計在規(guī)范項目管理、促進權(quán)力規(guī)范運行等方面的積極作用。

第三，大力創(chuàng)新方法，提升效能效率。結(jié)合項目實際情況突出審計重點，深入開展投資、財政、工程等內(nèi)容的融合研究，創(chuàng)新審計方法，提升審計效率和數(shù)據(jù)分析能力，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計的引領(lǐng)和支撐作用。

第四，依法審計，嚴守紀律。堅持有序?qū)徲嫛⒏咝徲?、精?zhǔn)審計，牢固樹立法治觀念，做到用證據(jù)去監(jiān)管；堅持習(xí)近平總書記關(guān)于“三個區(qū)分開來”的要求，充分聽取被審計單位意見；加強審計現(xiàn)場工作管理，嚴格遵守中央有關(guān)方面的文件規(guī)定以及保密紀律、宣傳紀律和廉潔紀律，確保依法依紀依規(guī)進行。

第五，加強審計信息宣傳工作。要注重審計信息的開發(fā)，注意探討和挖掘深層次的、帶有傾向性和普遍性的問題，重點反映該項目建設(shè)管理體制上的缺陷以及政策執(zhí)行過程中存在的問題，以多種形式揭露問題，提出進一步完善政策、加強實質(zhì)性管理、深化工作改革、提高項目投資效益的建議，及時反映審計中的重要情況和成果，充分利用信息，促進審計工作順利開展。

（七）切實發(fā)揮投資審計的服務(wù)作用

第一，從招投標(biāo)角度揭露問題。主要是建設(shè)項目招投標(biāo)工作開展不夠規(guī)范合理。首先，審計項目招標(biāo)方式的合法合規(guī)性、是否存在招標(biāo)代理協(xié)議書與招標(biāo)公告金額不一致的情況、投標(biāo)人是否以不合理的價格進行競價并中標(biāo)、是否存在弄虛作假情況。業(yè)主單位與咨詢公司簽訂的招標(biāo)代理協(xié)議書中總投資額與招標(biāo)公告中合同估算價兩者存在的差異內(nèi)容。其次，審計評標(biāo)委員會組建的合理性。例如，投標(biāo)人須知細則上評標(biāo)委員會構(gòu)成人數(shù)，對比項目專家評委隨機抽取名單顯示評委總?cè)藬?shù)，分析是否符合當(dāng)?shù)刈》砍青l(xiāng)建設(shè)廳、財政關(guān)于推進房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包試點發(fā)展指導(dǎo)意見。評標(biāo)委員會的組成要滿足以下規(guī)定：在方案設(shè)計完成后、初步設(shè)計完成前或初步設(shè)計完成后、施工圖設(shè)計完成前，開展工程總承包招標(biāo)的有關(guān)招標(biāo)項目專家組成人數(shù)的合規(guī)性，招標(biāo)金額在限額及以上的，評標(biāo)委員會總?cè)藬?shù)是否為合理，包括有關(guān)方面評標(biāo)專家的人數(shù)（房屋建筑工程中的設(shè)計評標(biāo)專家對有關(guān)技術(shù)專家有規(guī)定）、招標(biāo)金額在限額以下的，設(shè)計評標(biāo)專家的人數(shù)。對于存在的問題，要及時揭露，并建議建設(shè)單位嚴格規(guī)范開展招投標(biāo)相關(guān)工作。

第二，從項目進度方面揭露問題。首先，重點關(guān)注設(shè)計進度是否滯后。項目總承包合同約定承包人設(shè)計開始時間及設(shè)計工期與圖紙實際出版時間進行對比。設(shè)計進度滯后是否會影響項目預(yù)算金額或不利于投資控制。其次，關(guān)注施工進度是否滯后。將項目計劃施工開始時間、施工工期與實際工期進行對比，關(guān)注項目是否及時完成建設(shè)，工期是否延誤。最后，行為是否符合相關(guān)管理辦法。分析取證參與建設(shè)的單位工期的責(zé)任以及在控制工作中的作用，確定工程是否按期竣工。建議建設(shè)單位采取有效措施，監(jiān)督總承包單位加快推進項目建設(shè)，確保項目加快投入使用。

第三，從預(yù)算與投標(biāo)概算金額相差程度上揭露問題。審計工作人員通過審閱現(xiàn)金支付憑證、實物、與審計事項有關(guān)的其他文件材料，進一步取得證明資料，查看預(yù)算材料信息價套用的建設(shè)工程造價信息與投標(biāo)工程概算材料價格參照的建設(shè)工程造價信息是否一致。

第四，從決算預(yù)算超設(shè)計概算是否經(jīng)審批方面揭露問題。審計預(yù)算執(zhí)行情況，重點審計竣工決算是否超批準(zhǔn)的概算，并進行原因分析，延伸審計。對決算資料中的財務(wù)報表進行深層次核查，重點審核報表上的數(shù)據(jù)是否一致，報表數(shù)據(jù)與會計賬面數(shù)據(jù)是否一致。例如，通過審計調(diào)查，分析建筑安裝工程費總承包預(yù)算造價金額與建筑安裝工程初步設(shè)計概算金額之間的差額，進一步分析變更是否經(jīng)原審批部門審批，是否違反政府投資條例及其他法律法規(guī)等規(guī)定。

第五，從造價計算控制力度方面揭露問題。例如，某項目土方工程計算中土壤類別與勘察報告描述不一致?！豆こ藤|(zhì)量檢測報告》描述的土層自上而下依次為“素填土厚度0.6～17.2m，粉質(zhì)黏土厚度2.6m，黏土厚度0.7～4.3m”。例如，蒼梧縣看守所建設(shè)工程已完成工程的土石方工程造價計算中為“挖溝槽土方（挖土深度2以內(nèi)）、挖基坑土方（挖土深度2m以內(nèi)）的土壤類別均為三類土或四類土”，不符合《建筑裝飾裝修工程消耗量定額說明》表A.1－10土壤分類表“素填土應(yīng)該為三類土、粉質(zhì)黏土列入為一二類土、黏土為三類土”的分類規(guī)定。審計應(yīng)以勘察報告為依據(jù)，正確劃分土石類別，套取相應(yīng)定額進行計算，要求建設(shè)單位嚴格控制造價。

第六，從項目設(shè)計的合理性方面揭露問題。例如，項目設(shè)計層高是否符合《民用建筑設(shè)計統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》（ GB50352－2019）的規(guī)定，建筑的層高是否結(jié)合建筑實體的項目工藝要求、使用功能以及技術(shù)經(jīng)濟條件等進行確定，住宅常規(guī)設(shè)計是否合理，層高設(shè)計是否經(jīng)濟合理，分析設(shè)計層高經(jīng)濟不合理導(dǎo)致增加工程造價的比例。

第七，從項目是否及時辦理證件方面揭露問題。例如，截至審計日期，項目是否存在未取得必須具備的許可證件的情況下開工建設(shè)的違法違規(guī)現(xiàn)象，建議建設(shè)單位加強與主管部門溝通，完善相關(guān)手續(xù)。

第八，從工程管理模式方面揭露問題。建設(shè)單位在實施工程總承包招投標(biāo)前是否存在委托管理工作不到位不全面。監(jiān)理單位是否存在未按合同履行監(jiān)理職責(zé)，是否按照有關(guān)規(guī)定對工程進行見證取樣、檢查等。

（八）提出科學(xué)合理的審計建議

第一，建設(shè)單位應(yīng)規(guī)范開展招投標(biāo)工作，嚴格按照規(guī)定進行招投標(biāo)。第二，要加強對工程總承包的管理，進一步壓實工作責(zé)任。第三，加強對監(jiān)理履約行為的監(jiān)督管理，督促監(jiān)理單位嚴格按照行業(yè)規(guī)定履行現(xiàn)場監(jiān)理工作，切實加大工程監(jiān)理力度，提高投資的質(zhì)量與效益。第四，加大工程造價控制力度，嚴格依據(jù)合同約定條款按照進行進度款計量支付管理。第五，發(fā)揮項目投資效益，加強工程進度管理，督促總承包方進一步加大施工力量，全面加快項目建設(shè)進度等。

（九）服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

第一，緊緊圍繞地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)在需求，分析研判審計發(fā)現(xiàn)問題，深入挖掘表象問題內(nèi)里成因，厘清政府管理體制機制存在的不足，提升審計效能，推動體制層面完善，結(jié)合地方實際與下一階段發(fā)展目標(biāo)，總結(jié)梳理共性問題并提出整改意見，切實規(guī)范項目管理、提高投資績效。

第二，面對新形勢新要求，面對落實整改要求不到位、不及時、有關(guān)問題反復(fù)呈現(xiàn)等問題，跟蹤每個審計項目的整改過程，要求責(zé)任單位嚴格落實整改工作，確保整改成效質(zhì)量。例如，審計某個項目的過程中，對項目存在的合同履約工期滯后、現(xiàn)場管理不到位、未辦理變更手續(xù)、多計工程款、結(jié)算資料編制復(fù)核不夠嚴實等多項問題予以全面披露，提出具體化可執(zhí)行的審計建議，要求被審計單位嚴格進行實質(zhì)性整改。

第三，大力推行“陽光審計”，對項目進行審前通知公示、對完成整改的項目及時向社會公告整改結(jié)果，對整改結(jié)果進行詳細檢查并依法向社會公告等措施，主動接納各界監(jiān)督，以此為機會改進工作方式，多方位提高審計工作成效水平。

第四，切實圍繞中心、服務(wù)大局，更好發(fā)揮審計形成震懾、管在當(dāng)下、觸動根本、見效長遠的重要作用，實現(xiàn)“整改一個問題、建議一個采納、促進規(guī)范一片”的重要審計服務(wù)目標(biāo)，全力服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。

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