關于我國PPP模式應用的問題探討

摘 要 PPP融資模式在我國公用事業(yè)、基礎設施等多個行業(yè)得到廣泛的應用，但PPP模式在運行過程中存在民營資本參與度不高、不必要的門檻設置、PPP項目存在盲目上馬現(xiàn)象等問題。為了促進PPP項目的順利實施，需要不斷完善PPP的運營環(huán)境。

【關鍵詞】PPP；民營資本；投資

PPP是公共部門與私人部門進行合作的融資模式，在該模式下，鼓勵社會資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。近年來，PPP模式被大力推廣，各地交通、水利、環(huán)境保護、市政工程等各類PPP項目加速推出，PPP項目規(guī)模呈不斷增加的趨勢。作為一種新型的項目融資模式，PPP模式應用的運行環(huán)境亟需不斷完善。

1 PPP模式應用的現(xiàn)狀

1.1 PPP項目規(guī)模呈不斷增加趨勢

截至2016年6月末，全國PPP全部入庫項目達到9285個，總投資額10.6萬億元。全國PPP項目涉及交通運輸、能源、環(huán)境保護、片區(qū)開發(fā)、市政工程、基礎設施等19個行業(yè)。其中，項目數(shù)和投資額具前三位的分別是交通運輸、市政工程和片區(qū)開發(fā)。全國PPP入庫項目呈不斷增加趨勢，平均每月增加457個。

對于社會資本參與情況，目前，已簽約的社會資本共119家，其中民營企業(yè)43家、混合所有制企業(yè)8家、外企3家、國有企業(yè)65家。民營企業(yè)占比為36%，國有企業(yè)占比為55%，國有企業(yè)為PPP融資的主體。

1.2 國家級PPP基金投入運作

為促進PPP項目的順利實施，國家級PPP基金已經(jīng)成立，并計劃用1800億基金撬動2萬億投資。

據(jù)中國政企合作投資基金股份有限公司（下稱“政企合作基金公司”）董事長周成躍透露，公司已與部分省市進行了某些項目的對接，已經(jīng)與地方政府和社會資本方就78個項目的合作進行了共同的探討，涉及投資規(guī)模9120億元，針對項目的合作模式、股權與債權等方式進行了深入的交流和磋商，近期將有數(shù)個項目完成簽約。

1.3 PPP立法進程提速

法律的不健全是PPP項目運營存在的最大障礙。PPP立法難一是因為認識不統(tǒng)一；二是PPP項目的利益方眾多；三是《政府采購法》和《招投標法》兩法的協(xié)調(diào)存在困難。

目前，財政部已經(jīng)研究起草了《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》，已經(jīng)征求了國務院以及地方有關部門的意見，現(xiàn)在正在修改完善。

2 PPP模式運用存在的問題

2.1 民營資本參與度不高

針對于PPP項目，存在國有資本過熱而民營資本過冷的現(xiàn)象，民營資本的參與度普遍不高。由于受政策影響和融資困難兩方面的制約，民營企業(yè)在PPP項目中投資比例低于國有企業(yè)。一方面，由于PPP項目大都是投資規(guī)模大、投資周期長的項目，存在諸多不確定性，民營企業(yè)擔心項目在實施過程中政策有變，風險承受能力有限，不敢投資PPP項目。另一方面，由于民營企業(yè)在融資方面沒有國有企業(yè)的優(yōu)勢，仍然存在融資難的問題，在PPP項目投資中心有余力不足。

2.2 不必要的限制條件將民企擋在門外

一些PPP項目在招標過程中設置一些不必要的規(guī)模、資質等門檻，把一些民營企業(yè)擋在門外。一些地方城市道路的PPP項目，其技術門檻不不是太高，但是在招投標過程中卻明確提出了不少高要求：有的要求“具有20年以上的行業(yè)經(jīng)驗”，有的要求“取得多項國際證書”，有的甚至要求“具有行業(yè)頂級資質”。

2.3 PPP項目存在盲目上馬的現(xiàn)象

有些PPP項目存在盲目上馬的現(xiàn)象，浪費了社會的資源。以城市停車設施PPP項目為例，有些地方存在盲目上馬的現(xiàn)象。

地方政府與社會資本對立體停車場的項目都比較積極，但是不少PPP項目上的有點勉強。有的項目投入后就超負荷運轉，還有些項目存在吃不飽的現(xiàn)象，不知何時才能達到設計規(guī)模，收回成本。

3 優(yōu)化PPP模式應用的對策

3.1 繼續(xù)加快完善法律法規(guī)

繼續(xù)加快推進政府和社會資本合作領域的立法進程，激發(fā)社會資本對PPP項目的投資熱情。初次之外，完善有關的規(guī)章制度，如建立市場準入負面清單制度，降低門檻設置和地方保護，在公共服務和基礎設施等領域進一步放寬限制，對各類社會投資公平對待，一視同仁，特別要放寬對民營企業(yè)的限制。

3.2 拓寬PPP項目的融資渠道

政策性的銀行應該為PPP項目提供投資、貸款、租賃、證券等綜合的金融服務，同時，聯(lián)合其他商業(yè)銀行、保險公司等金融機構通過委托貸款和銀團貸款等方式，努力拓寬PPP項目的融資渠道。同時，可采用資產(chǎn)證券化（ABS）方式盤活存量，以此引入民間資本，減輕地方政府的財政負擔。針對于PPP實施過程中出現(xiàn)的資金缺口，政府可嘗試設立適應性缺口補償基金（VGF）來補充。

3.3 完善市場準入和退出機制

（1）完善市場準入機制。進一步放寬私營企業(yè)進入基礎設施領域進行投資的準入限制，改善私營企業(yè)的市場準入標準，努力拓寬民營企業(yè)投融資領域，減少登記事項、審批等市場準入的限制。

（2）建立項目退出機制。對于一些運行困難的PPP項目要建立退出機制，減少資源的浪費。要建立PPP項目產(chǎn)權交易市場和股權轉讓系統(tǒng)，為企業(yè)提供便利的產(chǎn)權和股權流轉服務，使社會資本主體能通過股份轉讓實現(xiàn)投資回收，合理退出PPP項目投資。

參考文獻

[1]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題與對策[J].中國軟科學，2015（09）.

[2]“解讀中國式PPP十大痛點：主管機構交叉 權責利界限難分”http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2016-06-13/doc-ifxszkzy5213693.shtml，2016-6-13.

[3]“民企對PPP項目觀望多出手少 準入門檻是阻礙之一”http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2016-07-18/doc-ifxuapvs8667306.shtml，2016-7-18.

作者簡介

吳修玲（1976-），山東省萊蕪市人。現(xiàn)為山東財經(jīng)大學東方學院講師。研究方向為財政理論與政策。

作者單位

山東財經(jīng)大學東方學院 山東省泰安市 271000