收縮型城市的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與發(fā)展道路

盧章玥

摘要：提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是我國(guó)“十四五”期間的重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)。在新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的背景下，部分城市面臨空間收縮、產(chǎn)業(yè)空心化、人口外流等問(wèn)題。本文在現(xiàn)有的收縮型城市發(fā)展定義的基礎(chǔ)上進(jìn)一步總結(jié)收縮型城市的發(fā)展困局，并對(duì)未來(lái)的收縮型城市的發(fā)展模式提出建議，即通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、堅(jiān)持生態(tài)發(fā)展和提高公共服務(wù)水平的方式促進(jìn)收縮型城市高質(zhì)量發(fā)展，以供參考。

關(guān)鍵詞：收縮型城市；產(chǎn)業(yè)；人口

隨著城市發(fā)展階段的不同，在發(fā)展路徑上呈現(xiàn)出不同的特征。收縮型城市隨著工業(yè)化程度的不斷提升，人口隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)生遷移，對(duì)于人口遷出的城市而言，空間格局上收縮至中心城區(qū)范圍，產(chǎn)業(yè)發(fā)展由于缺少人口支撐，不斷表現(xiàn)出弱化的特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)衰退的現(xiàn)象，城市發(fā)展空心化程度明顯。Howe（1998）對(duì)這類(lèi)城市進(jìn)行了定義，具體為人口流失的空心化城市。這類(lèi)城市形成的原因主要包括全球化程度上升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口生育下降等。Wiechmann（2008）、Reckien（2011）指出全球化競(jìng)爭(zhēng)的加劇造成傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降，隨著需求的不斷提升，傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)品難以滿(mǎn)足需求，傳統(tǒng)工業(yè)吸納的就業(yè)人口減少造成城市人口外遷；而產(chǎn)業(yè)上，以知識(shí)型為主的科研投入不斷加大，機(jī)械化智能設(shè)備等使得傳統(tǒng)生產(chǎn)方式變得落后，吸納人口就業(yè)的能力降低。Blanco（2009）指出傳統(tǒng)的工業(yè)難以適應(yīng)制造業(yè)的升級(jí)導(dǎo)致大量人口失業(yè)和城市人口外遷；同時(shí)，Wiechmann（2012）指出低生育率造成的人口老齡化使得部分城市空心化情況嚴(yán)重。相關(guān)研究對(duì)收縮型城市的定義和形成原因進(jìn)行了概括，從發(fā)展特征看，收縮型城市的發(fā)展表面上體現(xiàn)為城市人口的銳減，而深層原因更多的來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)周期變化。城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期進(jìn)入瓶頸期，人口就業(yè)困難，只有外遷才能謀求更多的就業(yè)，而缺少人口支撐的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以進(jìn)一步優(yōu)化，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)難、人口就業(yè)難的雙重困局。

我國(guó)城鎮(zhèn)化水平由1979年的18.96%上升到2019年的60%以上，城鎮(zhèn)化水平發(fā)展進(jìn)入新階段。這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化促進(jìn)了城市間人口分布的重新調(diào)整，也相應(yīng)促使不同城市的發(fā)展進(jìn)入新階段。從人口分布的情況看，大型城市與中小城市的人口密度形成較大差距，大城市整體的人口密度上升，部分城市出現(xiàn)人口外溢現(xiàn)象。城市間人口密度的分布變化的背后是人口遷移，大城市較為完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和完善的公共服務(wù)吸引了更多的人口流入，中小城市由于缺少對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐，人口呈現(xiàn)出凈流出狀態(tài)。

新時(shí)期下，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)是提升城市發(fā)展質(zhì)量。對(duì)于人口流出的收縮型城市而言，現(xiàn)階段的面臨困境包括人口總量減少且青年勞動(dòng)力不足，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型承壓且不具備大規(guī)模擴(kuò)張條件等。以下結(jié)合現(xiàn)階段發(fā)展的新常態(tài)特征，提出收縮型城市下一階段收縮型城市的發(fā)展思路。

一、收縮型城市的發(fā)展特征

我國(guó)收縮型城市的發(fā)展特征具有世界范圍內(nèi)收縮型城市的普遍特征，即人口規(guī)模的變化；同時(shí)，也有我國(guó)的特殊性，即資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱化導(dǎo)致地區(qū)人口出現(xiàn)就業(yè)困難，人口外流加劇地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難。

（一）收縮型城市面臨人口外流和老齡化加劇

我國(guó)人口結(jié)構(gòu)總體老齡化趨勢(shì)加重。2009～2019年，城鎮(zhèn)化水平大幅增長(zhǎng)，總?cè)丝跀?shù)量保持增長(zhǎng)，但從人口結(jié)構(gòu)看，65歲以上的人口從2009年的1.13億增長(zhǎng)至2019年的1.76億，總撫養(yǎng)比從2009年的26.9%上升至2019年的41.5%，按照此發(fā)展速度，預(yù)計(jì)我國(guó)未來(lái)十年將會(huì)是人口老齡化加劇的時(shí)期。從增速上看，2009～2019年，我國(guó)65歲以上的人口保持正增長(zhǎng)，而15～64歲人口面臨負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，特別是2019年開(kāi)始，0～14歲的人口出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，這意味著年輕勞動(dòng)力在減少，預(yù)計(jì)未來(lái)勞動(dòng)力仍將出現(xiàn)較大規(guī)模的缺口，老年人口撫養(yǎng)壓力上升的同時(shí)青年勞動(dòng)力不足，全國(guó)人口情況如表1所示。

地區(qū)間人口老齡化趨勢(shì)分化明顯。地方各省近年來(lái)的人口特征體現(xiàn)為青年人口向大城市聚集，而以資源為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)人口老齡化水平快速上升。按照人口撫養(yǎng)比的分類(lèi)看，北京、天津、上海、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)，人口撫養(yǎng)比保持較低水平，維持在30%左右，從2011～2019年均處于平穩(wěn)狀態(tài)；而河北、陜西、內(nèi)蒙古及東三省等地區(qū)，人口撫養(yǎng)近十年來(lái)處于持續(xù)上升狀態(tài)，壓力較大。一方面，公共支出的缺口擴(kuò)大，公共服務(wù)水平降低；另一方面，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難，進(jìn)一步加劇青年人口就業(yè)問(wèn)題，導(dǎo)致人口外流。

地區(qū)間的常住人口呈現(xiàn)南方聚集、北方流出的趨勢(shì)。由于地區(qū)間的發(fā)展差異逐步加大，常住人口呈現(xiàn)出分化趨勢(shì)，尤其是2016～2019年，東三省均體現(xiàn)出人口凈流出，常住人口的負(fù)增長(zhǎng)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少人力資本的支撐。而浙江、廣州、福建、海南及重慶等地，受益于地區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，均保持人口的凈流入，2016年～2019年部分省份常住人口增速，如圖1所示。

（二）收縮型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展承壓較大

資源型地區(qū)的資源型產(chǎn)品產(chǎn)量下滑明顯。隨著供給側(cè)改革的不斷深入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得資源型產(chǎn)品的產(chǎn)量下滑，引發(fā)企業(yè)的效益下滑，東北及華北地區(qū)就業(yè)人數(shù)眾多的大型企業(yè)邊際盈利的改善同樣受到影響，大型企業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)的能力降低，進(jìn)而影響地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

資源型城市產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型困難。資源型產(chǎn)業(yè)以金屬礦采、石油和天然氣開(kāi)采及煤炭與非金屬采礦為主。隨著國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步深入，產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)有所下降。目前東三省、內(nèi)蒙古、河北及甘肅等省份傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明顯弱化，就業(yè)人口在新舊產(chǎn)業(yè)間的轉(zhuǎn)移并不理想，常住人口不斷流失，造成城市收縮。

（三）收縮型城市空間布局不具備擴(kuò)張條件

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升要求促進(jìn)城市更新內(nèi)生化。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)影響，造成的大氣污染、水土流失等。近年來(lái)，圍繞“山水林田湖草”命運(yùn)共同體的主導(dǎo)思想，環(huán)境整治的力度不斷加強(qiáng)。2017年，全國(guó)環(huán)境污染治理投資總額為9539億元，接近2007年的3倍，從工業(yè)污染分類(lèi)治理的趨勢(shì)看，工業(yè)廢氣治理、固體廢物治理和廢水治理持續(xù)成為占比較高的治理領(lǐng)域，2000～2017年全國(guó)污染治理情況，如圖2所示。

累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)使得城市不具備外延式的發(fā)展條件。城市建設(shè)的資金來(lái)源主要包括地方政府債券在內(nèi)的資金、地方政府平臺(tái)公司融資及其他所有制企業(yè)的資金。從規(guī)模上看，由于城市建設(shè)項(xiàng)目的公共屬性，相關(guān)主體在城市建設(shè)中處于主導(dǎo)地位；但另一方面也造成政府性債務(wù)的快速擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累較多，2018年，末政府性債務(wù)余額為18 . 39萬(wàn)億。結(jié)合1810家地方政府平臺(tái)公司截至2019年末的數(shù)據(jù)看，地方政府平臺(tái)公司總資產(chǎn)規(guī)模67.0萬(wàn)億元，有息債務(wù)合計(jì)為24.4萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.6%，負(fù)債合計(jì)為39.0萬(wàn)億元，有息債務(wù)占比為62.6%，資產(chǎn)負(fù)債率為58.1%。平臺(tái)公司債務(wù)壓力上升較多，導(dǎo)致平臺(tái)公司使用再融資償還債務(wù)的依賴(lài)程度始終較高，借新還舊比率較高。整體而言，政府相關(guān)主體的債務(wù)負(fù)擔(dān)在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程中均有所上升，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升明顯。

債務(wù)壓力分化趨勢(shì)明顯導(dǎo)致城市間發(fā)展差異加大。我國(guó)政府性債務(wù)雖然在總量上得到了控制，但是結(jié)構(gòu)上總體呈現(xiàn)出南少北多的特征。南方省份由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就業(yè)人員吸納能力強(qiáng)，成為人口流入的重要地區(qū)，進(jìn)一步推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；相比之下，北方城市由于產(chǎn)業(yè)布局上對(duì)資源依賴(lài)度較高，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱化導(dǎo)致地區(qū)人口就業(yè)困難，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的壓力上升，人口凈流出較多，主要以東三省、甘肅、貴州及青海等地為主。債務(wù)壓力的分布與各常住人口的流出基本一致，全國(guó)各省債務(wù)率及2019年常住人口增速，如圖3所示。

二、收縮型城市的發(fā)展路徑

相對(duì)而言，收縮型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)要素不健全，流通機(jī)制不通暢，缺少人口支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。結(jié)合歐美地區(qū)部分城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)的發(fā)展實(shí)際，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展路徑，以生態(tài)保護(hù)為主線(xiàn)拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和引進(jìn)企業(yè)推動(dòng)地區(qū)投資規(guī)模增加，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型等成為促進(jìn)收縮型城市高質(zhì)量發(fā)展的主要路徑。

（一）通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑

調(diào)整能源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。探索國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理模式創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)不可再生資源的節(jié)約利用，減少對(duì)能源資源的過(guò)度開(kāi)采，探索發(fā)展可持續(xù)能源。加大資源型企業(yè)的技術(shù)投入和改造，積極創(chuàng)新資源型企業(yè)的生產(chǎn)方式。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加強(qiáng)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的研發(fā)投入，引導(dǎo)資源型企業(yè)進(jìn)行合理的循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。

加強(qiáng)對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)稅支持。推動(dòng)各級(jí)政府設(shè)立資源型城市和能源型企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，探索使用財(cái)政資金建立能源型企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，加強(qiáng)對(duì)能源型企業(yè)的轉(zhuǎn)型支持。加大對(duì)建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)的財(cái)稅支持和稅收減免，撥發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金用于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)研發(fā)，提高高校和研究機(jī)構(gòu)的在循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的科技轉(zhuǎn)換率，補(bǔ)充基礎(chǔ)的研發(fā)資金支持，加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)研究的引導(dǎo)。

提高收縮型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)附加值。鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)在收縮型城市設(shè)立研發(fā)中心，提高研發(fā)中心與地區(qū)各類(lèi)研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)對(duì)接，推進(jìn)地區(qū)研究機(jī)構(gòu)技術(shù)的提升。探索設(shè)立區(qū)域性孵化中心，積極促進(jìn)落戶(hù)的研發(fā)中心與孵化中心技術(shù)對(duì)接。大力發(fā)展區(qū)域性的股權(quán)交易中心，完善對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)交易。加強(qiáng)地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，發(fā)展基礎(chǔ)性、高附加值的產(chǎn)業(yè)，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（二）堅(jiān)持生態(tài)發(fā)展道路

提升生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。合理規(guī)劃國(guó)土空間，明確農(nóng)田范圍，收縮城市建設(shè)邊界，保障農(nóng)田和生態(tài)紅線(xiàn)不受城市建設(shè)的擠壓。建立資源集約和環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，積極發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)業(yè)，做大做強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，深入推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)資本的比重，擴(kuò)大生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模。推進(jìn)城市環(huán)境整治和居住地生態(tài)修復(fù)工程，堅(jiān)持“山水林田湖草”綜合整治，完善提高居住地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，強(qiáng)化城市環(huán)境的治理，建立符合收縮型城市發(fā)展需求的城市污染治理體系，提升工業(yè)廢水和生活污水處理能力，開(kāi)展城市內(nèi)河、地下水及城市大氣整治等綜合環(huán)境整治工作，提升環(huán)境質(zhì)量。

發(fā)展可循環(huán)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，拓寬清潔能源的使用范圍，壓縮石化能源使用比重，提高風(fēng)能及太陽(yáng)能能源結(jié)構(gòu)比例。積極推廣節(jié)能環(huán)保技術(shù)，促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中能源節(jié)約及生產(chǎn)設(shè)備的中能源的高效使用。加強(qiáng)能源型行業(yè)生產(chǎn)工藝的改進(jìn)，促進(jìn)生產(chǎn)裝備綠色高效，推進(jìn)可循環(huán)的資源利用方式，積極推廣可再生資源的使用，建立城市固體廢棄物循環(huán)使用體系，促進(jìn)固體廢棄物循環(huán)利用。推廣城市垃圾分類(lèi)制度，推進(jìn)能源革命，建設(shè)城市清潔能源高效使用的能源體系。積極發(fā)展生態(tài)居住、特色旅游及康養(yǎng)醫(yī)療等生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，提升居住生態(tài)環(huán)境的附加值，大力發(fā)展特色旅游業(yè)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)化。提升城市文化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)旅游資源、人文資源和生態(tài)資源的有效結(jié)合。

采取多種方式保護(hù)生態(tài)資源。建立自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)，完善自然資源分布的統(tǒng)計(jì)，加強(qiáng)自然資源保護(hù)管理。明確自然資源產(chǎn)權(quán)屬性，完善生態(tài)資源價(jià)值核算體系和定價(jià)方法，推進(jìn)生態(tài)資源定價(jià)市場(chǎng)化，建立森林、草原、濕地、荒漠等多樣化資源全覆蓋的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和方法，完善生態(tài)補(bǔ)償制度。完善國(guó)有資源使用補(bǔ)償，調(diào)整能源資源的價(jià)格機(jī)制，建立適當(dāng)財(cái)稅補(bǔ)償國(guó)有資源的使用機(jī)制。完善政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)償原住民對(duì)生態(tài)資源的使用。實(shí)行嚴(yán)格的自然資源保護(hù)政策，建立自然資源保護(hù)的法律法規(guī)，提高執(zhí)法力度，保護(hù)生態(tài)環(huán)境多樣化。

提升綠色生活理念。調(diào)整城市發(fā)展的空間布局，促進(jìn)人口向宜居地區(qū)聚集，推進(jìn)城市建設(shè)集約化發(fā)展。改善居住地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)老舊小區(qū)的升級(jí)改造和精細(xì)化管理。重塑城區(qū)邊界，改善城區(qū)外圍生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，提倡城市居民綠色出行，完善公共交通系統(tǒng)。

（三）提高收縮型城市公共服務(wù)水平

提高城市綜合服務(wù)水平。提高上級(jí)政府對(duì)收縮型城市的一般性轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)公共服務(wù)水平的提升。優(yōu)化收縮型城市的營(yíng)商環(huán)境，加強(qiáng)引進(jìn)資本后續(xù)服務(wù)，減少投資的審批流程，實(shí)行多證合一辦理，設(shè)立營(yíng)商環(huán)境監(jiān)督平臺(tái)，保障城市內(nèi)的商業(yè)投資和商戶(hù)的合法利益不受侵犯。完善司法保障制度，加強(qiáng)對(duì)地區(qū)內(nèi)違法犯罪的打擊。加強(qiáng)對(duì)公共教育資源的投入，提高中小學(xué)教育資金支持力度，建立互聯(lián)網(wǎng)教育平臺(tái)，縮小地區(qū)間教育資源差異，促進(jìn)教育資源均等化。加強(qiáng)公共醫(yī)療服務(wù)能力，建設(shè)地區(qū)性綜合醫(yī)院，提升醫(yī)療服務(wù)水平，加強(qiáng)地區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與先進(jìn)醫(yī)療單位的合作，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源向收縮型城市傾斜，提高公共衛(wèi)生服務(wù)能力。加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)，推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)，提高社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，完善養(yǎng)老服務(wù)體系。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中，人口向中心城市不斷聚集，這既是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段特征，也是城市化進(jìn)程的結(jié)果。人口流出地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)空心化和轉(zhuǎn)型難的問(wèn)題，使得地區(qū)面臨發(fā)展瓶頸。從實(shí)際出發(fā)，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展，提供收縮型城市公共服務(wù)水平，成為我國(guó)收縮型城市的發(fā)展出路。

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