如何做好水利事業(yè)單位預算管理工作

董龍歡 濟寧市水利事業(yè)發(fā)展中心

引言

當前，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的新階段，隨著國家實施的各項減稅措施和新一輪的疫情對全球和國內(nèi)的經(jīng)濟環(huán)境造成了嚴重的沖擊。預算統(tǒng)籌力度不夠，標準體系建設總體滯后，預算約束力度不夠等深層問題也相繼暴露出來。為此，國發(fā)〔2021〕5號發(fā)布了《關于深化預算管理制度改革的意見》，提出了全面、立體、系統(tǒng)的預算管理體制、提高財政管理效能的建議，并提出了全面、立體、系統(tǒng)的預算管理體制改革的具體指示。在這種新的情況下，為了使其更好地發(fā)揮其社會功能，必須通過深化財政預算制度的創(chuàng)新來保證其長遠的、持續(xù)的發(fā)展。

一、相關概念及意義

（一）水利事業(yè)單位的特點

水利部門作為一種特殊的隸屬于政府的部門，既要擔負水利工程的行政工作，又要處理各種社會經(jīng)濟問題。水利部門經(jīng)營活動有許多特殊性。首先，水利部門的經(jīng)營活動，對人民群眾的生活、生產(chǎn)活動以及社會的發(fā)展都有很大的影響。其次，在旅游、發(fā)電、供水等社會經(jīng)濟活動中，水利工程建設也要擔負起相應的經(jīng)濟行為與作用。水利部門的特殊性質(zhì)使得其運行機制更為復雜，其財政狀況也有較大差別。

（二）水利事業(yè)單位預算管理的意義

水利部門既要承擔社會公益和發(fā)展的雙重功能，又要加強其自身的經(jīng)營能力和經(jīng)營管理，更要加強對其進行的預算管理。

1.提升水利事業(yè)單位的服務和管理能力

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型到市場經(jīng)濟條件下，水利部門所承擔的工程建設工作日益繁重，對其服務與管理水平的提高也越來越迫切。面對這樣的形勢，水利部門必須改變傳統(tǒng)的經(jīng)營方式與服務對象，既要重視社會水利的公共管理，又要重視經(jīng)濟的發(fā)展。加強財政預算，加強對各部門經(jīng)營活動的監(jiān)督，推動水利事業(yè)的健康發(fā)展，提高水企業(yè)的經(jīng)營管理能力和服務水平，使得基層水利單位能夠充分發(fā)揮社會服務和經(jīng)濟建設的作用。

2.加強水利事業(yè)單位各部門的監(jiān)督

水利企業(yè)實行了預算管理，實現(xiàn)了對企業(yè)的全過程管理，提高了對各個部門的監(jiān)管水平，提高了企業(yè)的內(nèi)部和經(jīng)營的效能。水利工程建設項目的實施目的不在于單純強調(diào)編制單位的編制，更要從編制預算的角度來強化對項目的內(nèi)部控制。水利機構(gòu)可以對每個單位的經(jīng)營情況進行全面的評估，從而對各個部門的經(jīng)營和工作人員的工作進行有效的監(jiān)控，及時地發(fā)現(xiàn)問題并進行糾正，提高了水利基層的運營和服務效率。

3.促進水利單位各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展

水利企業(yè)實施預算管理有助于企業(yè)主管將其內(nèi)部各個部門的工作任務進行細化，從而實現(xiàn)各個職能分工，實現(xiàn)各個職能的分工，加強各個職能的溝通與協(xié)作，提高其運行和運行的效能。與此同時，通過預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等多方面的實施，使每個單位的發(fā)展目標更加明確，并將其具體實施到每個部門和職工的頭上，從而使各部門和職工在同一個發(fā)展的基礎上相互溝通，達到自己的目的，從而達到單位的總體目的。

4.提升水利事業(yè)單位內(nèi)部績效和審核效率

通過實施財務預算，可以使每個部門、每個職工的工作更加具體、清晰，便于對各部門和職工進行考核、考核，確保公司的內(nèi)部獎勵和懲罰制度更加科學，從而提高職工的工作熱情。在對單位進行績效考評時，必須充分考慮到各方面的影響，以確保評價的全面、客觀。同時，在水利部門的預算中還應注重所有部門成員的共同努力，確保其決策的科學化，并在制訂過程中讓所有職工更加深入地理解自己的職責和目標，確保水利部門的工作平穩(wěn)運行。

二、某水利事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀

（一）制度建設方面

針對各個部門的需要，建立了一套規(guī)范，規(guī)范了各個部門的工作；并于上一年內(nèi)，將所制定的各項規(guī)章制度進行歸類，并編制成系統(tǒng)的匯編。但是，由于我國現(xiàn)行的相關法律、法規(guī)和相關規(guī)定的不斷改進和健全，一些新的制度并沒有能夠適時地制定和修改。在某些管理上，只按國家有關法律、規(guī)章進行，并沒有按照企業(yè)的具體情況制定內(nèi)部的規(guī)章制度。在今年，某水利工程建設企業(yè)建立了一個“內(nèi)控”領導機構(gòu)，開展了“內(nèi)控”的整頓和“內(nèi)控體系”的編制工作。在系統(tǒng)清理的同時，對預算管理各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)進行了梳理，對各部門預算管理辦法、資金分配辦法、項目支出績效管理辦法等進行了修改。

（二）預算編制方面

某水利事業(yè)中心為當?shù)厮畡招姓C關下屬2級預算單位，該事業(yè)單位在編制預算后應將預算匯入水務行政機關，該事業(yè)單位負責收集、匯總中心下屬各業(yè)務處室部門預算。中心各業(yè)務處室在編制預算時，基本預算按照財政部門定額指標編制，項目預算按照零基預算模式進行編制。而一些基層水利事業(yè)單位由于人員素質(zhì)、管理意識等方面的限制，沒有在編制預算指標前做足準備，這樣將使水利事業(yè)單位預算編制中出現(xiàn)諸多問題。例如，對于一些歷年均開展的例行項目，個別事業(yè)單位在編制預算時直接沿用往年預算作為編制基礎，并沒有按照零基預算方法編制。再如，個別水利事業(yè)單位在編制某項目預算方案前，能夠按照財政部門預算編制與項目資金管理辦法對預算指標進行細化，財務人員通過市場調(diào)研，深入了解項目支出中有關原材料、設備相關價格，并經(jīng)過業(yè)務處室相關工作人員論證后形成項目預算方案。

（三）預算執(zhí)行方面

除了一些特殊的項目（比如防洪設施維修等）要在指定的時限內(nèi)進行，其余的項目和基礎開支都要根據(jù)工期安排。每個季度末，單位將公布預算的實施狀況，分項目和分預算單位進行比較和分析。項目主管部門督促預算單位加快工程建設的進度和資金的發(fā)放，確保年度預算執(zhí)行平穩(wěn)有序。

（四）績效評價方面

根據(jù)財政部的指示，在編制年度計劃時，必須同時申報業(yè)績目標，并根據(jù)批復的規(guī)定，實現(xiàn)相關的指標。通常，在第二階段的預算業(yè)績評價指標體系中選擇績效評價，并將依據(jù)具體的項目狀況，適當設定相應的個人指數(shù)。但是，在確定指標時，往往難以確定收益指數(shù)和指標值。在財政年度的中期，由各部門對財政收支狀況進行監(jiān)督，并將1至7月的財政收支狀況和各項指標的實現(xiàn)狀況向上級報告。財政年度末，由各部門對項目進行自評，并對試點工程進行評估。項目實施及業(yè)績目標的實現(xiàn)狀況良好，業(yè)績評估的效果也比較好，但對單位的總體管理提高效果不明顯。

三、水利事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）未形成正確的全面預算管理意識

由于事業(yè)單位經(jīng)費基本由國家財政負擔，不存在完成收入的壓力，這樣使事業(yè)單位工作人員對財政預算資金使用效果不夠重視，沒有養(yǎng)成節(jié)約財政資金及預算管理意識。因此，一些水利事業(yè)單位忽視全面預算管理工作重要性，沒有在完善制度、人才培養(yǎng)等方面為其提供環(huán)境。首先，個別水利事業(yè)單位錯誤地認為預算管理是財務部門的專屬職責，與業(yè)務處室并有沒太大的關系，這樣將使事業(yè)單位業(yè)務處室沒有為預算編制、分析提供必要的配合，也沒有與財務人員進行有效的溝通，造成預算管理效果無法發(fā)揮。其次，個別水利事業(yè)單位在建立全面預算管理制度時直接照搬其他事業(yè)單位制度，沒有考慮自身人員編制、機構(gòu)設置及公益事業(yè)服務流程等情況，這樣將使事業(yè)單位預算管理制度缺少可操作性。同時，預算制度的不完善，也使業(yè)務處室工作人員在辦理財政資金支出時并沒有遵守預算管理制度規(guī)定，使預算執(zhí)行不到位。綜上，造成以上問題的主要原因就是水利事業(yè)單位管理層對預算管理制度不重視，業(yè)務處室工作人員沒有樹立正確的預算管理意識。

（二）預算管理制度不完善

當前，我國水利企業(yè)大多都在積極探索建立內(nèi)控機制、健全內(nèi)控機制。一些企業(yè)還沒有建立起一套完整的內(nèi)部控制系統(tǒng)、健全的財務管理系統(tǒng)、規(guī)范的財務核算流程和財務報表的編制等。預算編制工作主要是財政，而預算管理中涉及其他崗位的責任卻沒有明確，致使有關部門的工作人員對預算的重視程度不夠，缺乏對預算的高效率執(zhí)行。

（三）預算審核不到位

新的預算法出臺后，我國水利部門逐漸推行了零基礎預算制度，但在現(xiàn)行的基礎上，對零基礎預算的編制不夠徹底，一些工程項目支出預算編制實質(zhì)上仍采用增量編制法。在編制工程費用的時候，各業(yè)務單位并沒有花費足夠的時間進行業(yè)務需要的調(diào)查和分析，只是財政部門的預算人員在上一年的收入和費用的基礎上增加或減少，沒有按照預期的工作需要調(diào)整各類別的經(jīng)濟科目，從而影響了其科學性和合理性。連續(xù)期中期開支計劃未按經(jīng)濟發(fā)展狀況對下一年的項目進行合理的預計，只是在預算年內(nèi)反復編制開支，從而減少了預見性和方案的可操作性。預算編制過程不規(guī)范，預算編制提前不完善，導致預算編制工作在編制結(jié)束后匆忙編制，未經(jīng)各級、部門審查把關就上報上級部門，降低了預算的準確性。

（四）過分追求支付進度

當前，我國的財政部門對預算內(nèi)經(jīng)費的實施情況，以階段性的時間為指標。這種“年終獎補”的辦法，極大地改進了“年終獎補”現(xiàn)象，但在某種意義上減少了經(jīng)費的利用和工作的實際進展。但因各工程的執(zhí)行時間存在差異，導致一些工程的工作內(nèi)容沒有按照月度進行，導致工程的實際完工時間滯后。為求完成順序完成，各部門往往會“急于花錢”，在未符合經(jīng)費償還標準的前提下，強制消費，例如向貨物或勞務供應商發(fā)放一筆或提高預支比率，造成未來的財務危機，從而影響財務資金的安全與效能。

（五）績效指標體系不完善

當前，各級水利工程建設的個人業(yè)績評價標準是按部門制定的。在編制績效評價時，各個部門可以更好地設定輸出指數(shù)，而對于收益指數(shù)的指標值則難以明確、細化、可衡量。中期業(yè)績的運行監(jiān)測和年終支出的自我評價，著重于業(yè)績指標的實現(xiàn)，而只注重經(jīng)費的運用，很難反映出實際的問題。業(yè)績考核的結(jié)果，主要是體現(xiàn)了項目的完成，不能全面地體現(xiàn)整個部門的運行狀況，不能有效地對整個部門的經(jīng)營狀況進行監(jiān)測和反饋。各部門也沒有運用業(yè)績評估的成果和相關的獎勵措施來評估各項目的工作人員。

（六）信息化管理系統(tǒng)滯后

隨著信息化水平的不斷提高，各種不同類型的水工企業(yè)都已形成了相應的管理體系。然而，當前水利工程建設中的辦公自動化、財務管理、預算管理等系統(tǒng)大都是獨立運作，并沒有實現(xiàn)信息互通。在預算管理方面，預算編制與業(yè)績評估是由財政部門來進行的，而財政收支卻是由財政部門來體現(xiàn)的，且由于會計核算不夠準時，各個時期的預算的執(zhí)行都要靠手工進行，從而影響了財政的準確性和有效性。財政與經(jīng)營單位之間的數(shù)據(jù)不能實時交換，一些經(jīng)費在使用之前沒有經(jīng)過財務部的審查，導致了預算執(zhí)行不規(guī)范。

（七）預算編制依據(jù)不充分

預算指標需要事業(yè)單位依據(jù)《預算法》和各種項目資金管理辦法、財政部門預算編制要求進行編制，指標依據(jù)是否充分將直接影響到全面預算管理工作的效果。而目前，個別水利事業(yè)單位在編制基本支出預算指標時沒有嚴格按照財政部門預算定額進行編制，同時，存在預算編制不細問題；再如，在編制政府采購預算時，沒有嚴格按照財政部門制定的政府采購限額標準進行編制，人為拆分項目，逃避政府采購監(jiān)管。個別水利事業(yè)單位在編制項目預算時，不參考項目主管部門、財政部門制定的項目資金管理辦法，使財政資金支出超范圍列支。

四、加強水利事業(yè)單位預算管理的建議

（一）對原有預算管理理念進行創(chuàng)新

目前，隨著新《預算法》的出臺及財政體制改革的推進，傳統(tǒng)事業(yè)單位預算管理模式早已經(jīng)不能適應時代發(fā)展要求，事業(yè)單位應摒棄傳統(tǒng)理念的束縛，在內(nèi)部不斷創(chuàng)新預算管理理念。首先，事業(yè)單位管理者應帶頭重視預算管理創(chuàng)新工作，并督促內(nèi)部業(yè)務處室積極按照預算管理制度開展工作。其次，業(yè)務處室工作人員應給予財務部門開展預算管理工作必要的配合與好的管理意見、建議。同時，財務部門可通過績效考核獎懲措施來調(diào)動起業(yè)務處室工作人員創(chuàng)新、執(zhí)行預算管理制度的積極性。再次，事業(yè)單位應積極指派財務人員參加財政部門組織的預算管理相關培訓，特別是學習如業(yè)財融合、財政預算一體化、預算精細化管理、管理會計等先進理念，提高事業(yè)單位財務人員預算管理理論水平。

（二）構(gòu)建基于全面預算管理的內(nèi)部控制體系

全面預算管理包括預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算分析和預算評估。在全面預算的基礎上，建立起一套完整的內(nèi)部控制制度，能夠更好地實現(xiàn)企業(yè)的預算控制功能。水利工程建設要建立完善的內(nèi)部控制體系，對各種制度進行修訂，使各種管理工作有條條框框。針對預算等復雜的行政工作，可以根據(jù)企業(yè)的具體情況，編制出一本規(guī)范的經(jīng)營管理小冊子，規(guī)范預算編制、預算執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的工作程序，并在各個流程中明晰各個部門的職責。

（三）落實“零基預算”編制方法

在編制預算工作前，財務部與各相關單位進行業(yè)務調(diào)查。各單位要根據(jù)財政年度的實際工作需要，全面落實“零基預算”的編制辦法，使預算內(nèi)容更符合工作需要。按照有關文件要求的各種費用，例如差旅費、會議費、培訓費等，按照有關文件的要求進行。在此基礎上，提出了按地方市場定價制定財政收支的財政核算辦法，并在此基礎上，逐步推行費用規(guī)范化，并設立一個物價標準庫，并按市場調(diào)查結(jié)果上報區(qū)域市場，經(jīng)過上級主管機關的綜合考慮，確定了各個區(qū)域的物價標準。在進行預算時，預算單位選擇各業(yè)務所對應區(qū)域的定價基準，填寫實際發(fā)生次數(shù)。

（四）細化預算編制依據(jù)及內(nèi)容

按照《精細預算管理指南》的要求，細化預算的工作程序，明確預算和審計的職責，強化審計。預算文件通過財政部門的統(tǒng)計和整理后，將通過相應的管理部門和內(nèi)部監(jiān)督部門進行分級審查，提高編目的精確度。合理的預算編制依據(jù)及規(guī)范要求是實現(xiàn)水利事業(yè)單位資源有效配置的關鍵。對外委托合同簽訂前應通過項目管理小組集體決策，嚴格控制直接簽訂委托合同的范圍，具體內(nèi)容有：一是討論研究合同簽訂的必要性、委托內(nèi)容的合理性。二是制定承接單位選擇程序。除應按照招投標及政府采購方式確定合同承接方外，金額在100萬元以內(nèi)的項目合同，承接單位應履行比價程序（兩家或以上）確定。項目負責人需向項目管理小組提供合同承接單位的比價結(jié)果、資質(zhì)條件、履約能力等，推選優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的單位作為合同承擔單位（只有1家承擔單位符合要求的，應說明其特殊性），最終由項目管理小組決策通過。三是由集體對合同承接單位編寫的項目概算進行精細的測算，并在黨組會上討論通過并形成黨組會紀要文件。這樣處理將使事業(yè)單位能夠嚴格按照“三重一大”規(guī)則處理，使政府采購項目在公平、公開的環(huán)境下運行，既提高了預算管理工作的效率，又避免了事業(yè)單位發(fā)生內(nèi)部貪腐問題。

（五）根據(jù)項目特性制定資金支付進度

當前，對財政撥款的績效評價指標主要是按時間順序進行的。但是，由于某些工程的經(jīng)營工作性質(zhì)不同，工程的執(zhí)行速度不能與時間計劃相適應，因此，工程的實際經(jīng)費利用并不是以月為單位。比如防洪作業(yè)費用，其資金開支以汛期為主，汛前和汛后階段的開支則相對較低；基建項目的實施、工期、投資的完成率受到多種因素的制約。要制定與項目特點、項目進度相符的付款進度評價指標，并根據(jù)項目進度編制項目進度表，并以項目總費用與項目總投資總額的比率為基準。

（六）完善績效指標體系

《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出，要在實施項目實施過程中，推行使用成本-收益法等多種方式進行項目前期業(yè)績評價。當前，以工程項目投資業(yè)績評估為主要內(nèi)容的績效目標管理，在實施中已有一些效果。在業(yè)績目標的控制上，要不斷地改進績效指標，并在每個人的性格指數(shù)上設置一個指標庫，把那些成績好的指數(shù)也列入自己的指數(shù)里，其他類似的工作也可以在指數(shù)中選取對應的指數(shù)作為參照。在項目實施過程中，要進行項目前期績效評價，將項目的成本、質(zhì)量和效益進行對比，評價項目的投資可行性和預期績效，并將項目評價結(jié)果列入項目庫。提高公司的中期業(yè)績運營監(jiān)測與年終考核的監(jiān)測與回饋作用，強化對評估成果的綜合運用。

（七）建立財務信息共享平臺

目前，我國的信息化程度已可以支撐整個企業(yè)的生產(chǎn)過程。企業(yè)的辦公自動化系統(tǒng)、財務報銷系統(tǒng)、預算管理系統(tǒng)要統(tǒng)一起來，以建立一個統(tǒng)一的管理體系。實現(xiàn)了對預算管理的全過程和管理系統(tǒng)的集成和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了對整個項目實施的信息化追蹤和監(jiān)測。對各級主管和經(jīng)營單位進行相應的制度授權(quán)，并將相關的審計制度和預算監(jiān)管流程保存到系統(tǒng)中，使操作人員能夠隨時了解所承擔的工程的實施狀況。強化系統(tǒng)的資料整理，設定對應的計算方法，從所得的相關資料比例，提高財會工作的效能。

（八）優(yōu)化預算管理人員配置

各單位財政部門要派專門人員進行有關的預算工作。在財政部門配置不多的情況下，要對財政工作進行適當?shù)呐渲茫⒅概蓪ｉT的人負責整個工作，保證有一個人了解整個項目，并加強各個部門之間的聯(lián)系，從而及時地找出問題所在。各級財政部門要加強預算管理工作，保證預算主管及時全面了解財政政策和預算相關要求，及時了解新制度和新方法，保證預算主管有充足的時間和精力來加強預算編制工作，提高預算編制的精確度和增強預算分析的水平。

結(jié)語

總之，加強預算管理，可以提高財政資金的管理水平，充分發(fā)揮財政資金效益，確保財政資金的安全。然而，從目前我國水利部門預算管理現(xiàn)狀來看，還存在這樣那樣的問題，財政資金未能充分發(fā)揮其效益，從而影響各項水利工作開展，阻礙各項水利事業(yè)發(fā)展。為此，實際工作中需要不斷改進完善預算管理制度，構(gòu)建更加科學合理的預算管理體系，推動水利事業(yè)再上新臺階。