基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建研究

李麗娜 太和縣河道管理中心

引言

在新時期，我國基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體制也發(fā)生了重大變革，其控制體系已趨向完善。此外，在基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)改革的進(jìn)程中，內(nèi)部控制體系同樣起到了至關(guān)重要的作用，可以幫助基層行政事業(yè)單位更好地發(fā)現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，并為基層行政事業(yè)單位制定解決對策提供參考。單位管理人員要明確單位內(nèi)部控制體系有待改進(jìn)的地方，不斷完善單位內(nèi)部控制體系，運(yùn)用現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理戰(zhàn)略和手段，做到以民為本、與時俱進(jìn)，才能更加突出內(nèi)控體系的優(yōu)點(diǎn)和價值?；鶎有姓聵I(yè)單位的內(nèi)部控制工作將會隨著時間的推移而發(fā)生變化，因此，單位管理層必須重視，并對相關(guān)問題進(jìn)行深入研究分析，掌握問題產(chǎn)生的實(shí)際原因，提出有針對性改進(jìn)解決對策，強(qiáng)調(diào)內(nèi)控體系的針對性和有效性，保證單位的穩(wěn)定運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，提高單位的市場影響力。

一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有關(guān)概述

（一）內(nèi)部控制的基本概念

內(nèi)部控制涉及的工作內(nèi)容較多，過程比較復(fù)雜，其與單位的經(jīng)濟(jì)管理有著直接關(guān)聯(lián)，是單位根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主動與外界聯(lián)系，并以此進(jìn)行的所有內(nèi)部管理活動?？梢哉f，內(nèi)部控制是單位經(jīng)濟(jì)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它關(guān)系到單位的整體實(shí)力，內(nèi)部控制活動的科學(xué)性以及合理性，是確保單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)、有效的基本保障，可以為單位實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)創(chuàng)造有利條件，使單位所制定的管理活動得以落實(shí)。

（二）內(nèi)部控制的作用

內(nèi)部控制工作的有效性直接影響著單位的穩(wěn)定發(fā)展，具備科學(xué)性、合理性的內(nèi)部控制工作可以使單位的人力資源得到合理分配，使單位的資產(chǎn)得以充分利用，總的來說，高質(zhì)量的內(nèi)部控制工作對單位發(fā)展有著一定的輔助效果。首先，可以使單位改善工作環(huán)境，最大程度調(diào)動單位職工的工作積極性；管理人員會將工作重點(diǎn)放在構(gòu)建內(nèi)部經(jīng)濟(jì)體系上，要求進(jìn)一步發(fā)掘每位干部職工潛力，使各種經(jīng)濟(jì)活動得以有效延伸，從而有效地拋棄傳統(tǒng)的內(nèi)部管理方式。其次，有利于促進(jìn)基層行政事業(yè)單位的正常運(yùn)行，同時有效保證行政事業(yè)單位的管理水平實(shí)現(xiàn)全面提升。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系存在問題分析

（一）單位層面

從理論和實(shí)證的角度來看，我國基層行政事業(yè)單位在經(jīng)營管理中存在著一些問題，其管理內(nèi)涵和方式也比較煩瑣?；鶎有姓聵I(yè)單位工作的開展需要以檢查工作為基礎(chǔ)，充分利用相關(guān)工作人員的自覺性和自愿性以保證權(quán)力運(yùn)作的穩(wěn)定，并以此來更好地體現(xiàn)出制度的指導(dǎo)性作用，并盡可能地防止出現(xiàn)“一言堂”的情況。在此基礎(chǔ)上，單位內(nèi)部的議事和決定工作必須進(jìn)行集體決策，而基層行政事業(yè)單位已經(jīng)建立了比較完備的議事決策制度，職工代表大會、黨委（黨組）會議則是典型代表，利用這一方式促進(jìn)不同部門以及不同崗位之間實(shí)現(xiàn)有序合作，能夠有效提升相關(guān)工作效率和工作質(zhì)量。要嚴(yán)格按照不同的財(cái)政管理體系來進(jìn)行職責(zé)劃分，以保證各部門之間的工作可以相互配合。然而，作為單位管理層，由于其本身所承擔(dān)的內(nèi)控責(zé)任并不清晰，尚未建立相應(yīng)的內(nèi)控管理信息系統(tǒng)，因此，單位的經(jīng)營管理中出現(xiàn)了諸多失誤，未能在實(shí)際操作中取得穩(wěn)定運(yùn)行，從而嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制發(fā)揮其真正的作用。

（二）具體業(yè)務(wù)層面

1.預(yù)算控制情況

雖然當(dāng)前階段我國部分單位已經(jīng)從預(yù)算控制方面加大對審計(jì)行為的分析力度，但在制定預(yù)算管理制度時，沒有對其科學(xué)性進(jìn)行分析，導(dǎo)致整個預(yù)算控制過程沒有達(dá)到規(guī)范化程度，而且在內(nèi)部分解過程中也有很多問題和矛盾。管理部門缺乏對現(xiàn)行法律和規(guī)章進(jìn)行全面分析，單位實(shí)行的相關(guān)規(guī)劃和流程還有待完善，部門之間的協(xié)作交流明顯不足。

2.收支業(yè)務(wù)控制情況

我國大部分單位在收支業(yè)務(wù)控制方面已經(jīng)構(gòu)建了較為完善的管理制度，相關(guān)職責(zé)界定清晰。但由于該管理制度構(gòu)建時間過長，導(dǎo)致收支業(yè)務(wù)的后期更新工作難以進(jìn)行，整個工作流程也缺少一定的科學(xué)性以及合理性。

3.政府采購管理情況

在對政府采購工作進(jìn)行管理時，相關(guān)人員要嚴(yán)格遵守我國相關(guān)法律規(guī)定，單位要從內(nèi)部著手，對內(nèi)部控制管理進(jìn)行優(yōu)化，加強(qiáng)對固有資產(chǎn)購買工作的管理。但政府采購內(nèi)部管理工作相對復(fù)雜，需要許多部門審批，各部門辦事效率不同，溝通不順暢，規(guī)范不能保證。非招標(biāo)采購工作受到了制約，存在著許多風(fēng)險(xiǎn)，使其難以和專家評審活動相結(jié)合。

4.國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理情況

當(dāng)前，我國的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)利用面臨著“重配置、輕管理”的現(xiàn)象，政府資源長期閑置、低價出售、無償出借的現(xiàn)象突出，政府資源整合能力和管理水平不足，資源使用效率不高，政府資金閑置現(xiàn)象也相對嚴(yán)峻。

三、內(nèi)部控制問題形成的原因

基層行政事業(yè)單位要想穩(wěn)健運(yùn)行，這就要求單位在完善內(nèi)控制度的前提下，加大對內(nèi)控的投入與扶持力度，確保單位資產(chǎn)的穩(wěn)定性，避免潛在的負(fù)面影響。但是，因?yàn)閱挝坏膬?nèi)部控制工作相對復(fù)雜，其外部環(huán)境的變化將會對單位的內(nèi)部控制工作產(chǎn)生直接影響，從而產(chǎn)生許多問題和沖突。首先，沒有形成一種科學(xué)的、標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度，也沒有對各個經(jīng)營因素進(jìn)行有效的分析與宏觀的研究。目前，由于單位的組織架構(gòu)與體制不夠完善，與社會發(fā)展脫節(jié)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到單位的內(nèi)部控制體制創(chuàng)新。其次，管理人員缺乏對內(nèi)控工作的理解，認(rèn)為創(chuàng)新內(nèi)部控制無關(guān)緊要，還有部分單位認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部監(jiān)督，側(cè)重于制訂和執(zhí)行各類文檔系統(tǒng)，其結(jié)果就是內(nèi)部控制在很大程度上起不到應(yīng)有作用，難以達(dá)到合理運(yùn)行。和其他國家相比，我國基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系存在諸多問題和壓力，起步晚，發(fā)展緩慢；這就造成了資產(chǎn)使用效率不斷降低。最后，預(yù)算管理受到了制約，無法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化運(yùn)行，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理方式不合理，由于信息不對稱，很難真正實(shí)現(xiàn)有效的信息交流。

四、內(nèi)控體系設(shè)計(jì)

（一）內(nèi)控體系設(shè)計(jì)思路

由于內(nèi)部控制工作是一個復(fù)雜的過程，所以內(nèi)部控制體系的建立是十分重要的環(huán)節(jié)。在政府部門的引導(dǎo)下，基層行政事業(yè)單位逐漸強(qiáng)化對自身的有效劃分，并確定工作原則和建設(shè)要求。管理部門的內(nèi)部運(yùn)行方式較為煩瑣，資質(zhì)結(jié)構(gòu)具有很大的系統(tǒng)化，內(nèi)部主體特點(diǎn)區(qū)別較為突出。單位管理部門可以從實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)清自己的工作重心，真正秉公辦事，依法行政，切實(shí)擔(dān)負(fù)起一定的社會職責(zé)。單位管理部門可以立足內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有目標(biāo)的修改，掌握業(yè)務(wù)實(shí)際運(yùn)行狀況，并進(jìn)一步落實(shí)六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。在實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行的同時，單位管理部門要從內(nèi)控原理的角度出發(fā)，強(qiáng)化對單位內(nèi)控工作進(jìn)行有效分析和研究，明確其發(fā)展的具體思路。內(nèi)部控制工作具有較為清晰的邏輯和系統(tǒng)化特征，單位管理部門要從多個方面去理解內(nèi)部控制制度的具體要求，從多個方面來明確自己所需要承擔(dān)起的職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)對癥下藥。

（二）內(nèi)控設(shè)計(jì)構(gòu)想

內(nèi)部框架設(shè)計(jì)的作用是不可忽視的，涉及的流程也很多，因此，單位管理部門必須根據(jù)目前的發(fā)展?fàn)顩r，保證這項(xiàng)工作的涵蓋范圍，更好地把握細(xì)節(jié)，做到整體協(xié)調(diào)以及宏觀統(tǒng)籌。

1.內(nèi)控工作組織設(shè)計(jì)

內(nèi)控工作組織情況包含：單位應(yīng)成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組并確定內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門，同時明確專人負(fù)責(zé)內(nèi)控工作。

2.建立單位內(nèi)部控制機(jī)制

單位內(nèi)部控制機(jī)制的建立情況（權(quán)力制衡）包括：單位內(nèi)部控制機(jī)制的建立情況（權(quán)力制衡）包括：單位應(yīng)建立重大事項(xiàng)決策機(jī)制并實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)和分級授權(quán)管理制度（單位“三定”方案、權(quán)力清單、崗位職責(zé)、AB崗等制度文件）。

3.完善內(nèi)部控制制度

內(nèi)部管理體系健全程度要求：單位應(yīng)根據(jù)適用的六大經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍設(shè)置的管理體系，涉及計(jì)劃管理、收支業(yè)務(wù)、政府購買服務(wù)、投資經(jīng)營、工程管理等，編制內(nèi)部控制操作手冊、及時識別出各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并制定相應(yīng)的防控措施并建立內(nèi)部控制監(jiān)督評價機(jī)制。

4.內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理

內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理制度主要包括：單位要制定內(nèi)部控制重點(diǎn)崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)；單位內(nèi)部對不相適應(yīng)的工作任務(wù)進(jìn)行劃分，實(shí)行不兼容崗位職責(zé)分開原則，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作體制；關(guān)鍵重要崗位應(yīng)建立輪崗制度，在輪崗周期內(nèi)及時進(jìn)行輪崗，不具備定期輪崗的單位對關(guān)鍵崗位應(yīng)實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)。

5.建設(shè)六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度

六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)情況包括：單位應(yīng)按照政策要求和規(guī)定程序及時制定和修訂六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制及流程圖等相關(guān)制度；預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度應(yīng)涵蓋年度預(yù)算編制、計(jì)劃實(shí)施和調(diào)度、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整、決算管理、績效管理等重要業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)；收支業(yè)務(wù)管理制度應(yīng)涵蓋收入管理、財(cái)政票據(jù)管理、支出管理、公務(wù)卡管理等重要業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)；政府采購業(yè)務(wù)管理制度應(yīng)涵蓋政府采購申報(bào)及審批、采購組織形式確定、采購方式確定和變更、采購驗(yàn)收等重要業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)；國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理制度應(yīng)涵蓋貨幣資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資涉及的重要業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)；建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理制度應(yīng)涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)初步計(jì)和概預(yù)算、工程采購控制、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理、變更設(shè)計(jì)和資金支付、工程驗(yàn)收控制和績效評價等重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)；合同業(yè)務(wù)管理制度應(yīng)涵蓋文件制定和審查、合同執(zhí)行和監(jiān)管、合同檔案和糾紛管理等重要業(yè)務(wù)內(nèi)容。

五、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的建議

（一）建立有效的內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督機(jī)制

基層行政事業(yè)單位要明確各類規(guī)章制度以及相關(guān)工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，對各崗位的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行明確的規(guī)定和劃分，有效保證各有關(guān)人員的切實(shí)利益，并且促進(jìn)內(nèi)部管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)互相制衡、互相監(jiān)督和共同發(fā)展。做到協(xié)商、監(jiān)督、雙贏，盡可能地防止偏袒，有效地回避主觀性，保證每個人都清楚自己的職責(zé)，做到權(quán)力和責(zé)任的區(qū)分。為此，必須建立一個專業(yè)的稽核機(jī)構(gòu)，以提高單位內(nèi)部的組織和協(xié)調(diào)能力，以保證單位在未來的穩(wěn)定運(yùn)行。財(cái)務(wù)工作人員要理解不兼容崗位相分開的基本原理和規(guī)定，并能有效避免各類舞弊行為。管理者要從整體發(fā)展的角度來強(qiáng)化對職工的教育和指導(dǎo)，并且要自覺地規(guī)范自身行為。

（二）改善內(nèi)部控制環(huán)境

基層行政事業(yè)單位要強(qiáng)化對各種管理職能的有效剖析，以保證各職能部門的人員清楚明白自己的工作職責(zé)及權(quán)限。內(nèi)部審核部門的建立對于發(fā)揮內(nèi)部審核工作的作用至關(guān)重要，它可以使內(nèi)部審核人員的工作獨(dú)立性得到充分發(fā)揮，并能使內(nèi)控的各項(xiàng)工作得到切實(shí)執(zhí)行和合理審核，從而在一定程度上避免單位產(chǎn)生不必要的財(cái)務(wù)沖突。職能部門的職責(zé)健全可以對此起到一定的作用，因此，管理者應(yīng)重視建立健全的員工監(jiān)控機(jī)制，并對獎懲體系進(jìn)行積極改進(jìn)，確保所有職工積極參加，為單位發(fā)展和自己發(fā)展做好準(zhǔn)備工作，達(dá)到雙贏目的。全員相互監(jiān)控成效顯著，直接關(guān)系單位的長期發(fā)展，是制約內(nèi)控工作不可缺少的重要內(nèi)容。

（三）將內(nèi)部控制的實(shí)施落到實(shí)處

在前期制度初步設(shè)計(jì)工作結(jié)束后，管理部門要保證該體系得以實(shí)施，并以內(nèi)部控制培訓(xùn)工作的不斷強(qiáng)化為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)外在監(jiān)管工作的作用。領(lǐng)導(dǎo)者要具備豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，從整體發(fā)展的角度統(tǒng)籌全局，并最大程度上發(fā)揮模范帶頭的作用，使單位整體管理水平得到提高，深入開展財(cái)政工作的有效變革和創(chuàng)新，確保每位干部職工都具備較強(qiáng)的內(nèi)部控制能力。定期進(jìn)行內(nèi)部控制工作宣傳，讓每位干部職工能夠深刻體會到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要性，從而改變工作態(tài)度，進(jìn)一步提升工作效率和工作質(zhì)量。

（四）加快信息化建設(shè)

隨著信息化進(jìn)程的加快，我國基層行政事業(yè)單位的穩(wěn)健發(fā)展成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，其中，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)起到了至關(guān)重要的作用?；鶎有姓聵I(yè)單位干部職工可以主動運(yùn)用現(xiàn)代化的信息手段進(jìn)行信息分享，而管理人員可以根據(jù)管理信息的差異，靈活地進(jìn)行工作范圍和方向的調(diào)節(jié)。在這些應(yīng)用當(dāng)中，社會應(yīng)用和辦公應(yīng)用是必不可少的，可以為單位內(nèi)部控制工作帶來一定的便利。

結(jié)語

總而言之，現(xiàn)階段我國基層行政事業(yè)單位在構(gòu)建內(nèi)部控制體系方面，依舊存在一定問題，為了有效改善這一現(xiàn)狀，單位管理層必須強(qiáng)化對信息傳遞的管理和整體規(guī)劃，建立全面、統(tǒng)一的交流渠道，使每位干部職工都能及時、正確地掌握單位的內(nèi)部管理方針，從而達(dá)到信息的有效傳遞。在此過程中，單位要注重提高內(nèi)部控制效率，充分發(fā)揮干部職工的積極性，通過辦公系統(tǒng)來有效地傳達(dá)和交流政策信息，推動基層行政事業(yè)單位平穩(wěn)運(yùn)行和發(fā)展，并助力我國社會經(jīng)濟(jì)和諧健康發(fā)展。