PPP項目融資的風(fēng)險識別與風(fēng)險應(yīng)對分析
——以甲市A國道項目為例

吳瑋 衢州市衢通發(fā)展集團(tuán)有限公司

引言

PPP項目主要是指政府與社會共同建設(shè)的一種項目模式，它最早起源于二十世紀(jì)八十年代。當(dāng)時英國政府為了緩解國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求與資金供給之間的矛盾關(guān)系，鼓勵社會資本通過與政府平等合作、共擔(dān)風(fēng)險、共享利益的方式參與到國家的給排水、市政、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，其基本模式為：先設(shè)計后建造，先融資后運(yùn)營。

一、項目介紹

為提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營效率及服務(wù)水平，緩解經(jīng)濟(jì)、建設(shè)壓力，甲市依托區(qū)位優(yōu)勢及項目特點(diǎn)，根據(jù)黨中央關(guān)于政府與社會資本合作的指示精神，決定采取PPP模式建造一段國道，使該市a、b區(qū)段實現(xiàn)連通。項目全稱為A國道PPP項目（以下簡稱A項目）。

A項目位于甲市a區(qū)、b區(qū)境內(nèi)，主線全長43.814km，連接線全長19.179km，全線總長62.993km。工程內(nèi)容主要為路基施工、路面施工、橋梁及涵洞建設(shè)、交通設(shè)施安裝等，涉及施工階段、缺陷責(zé)任期、保修期等階段。計劃合同工期36個月，合同總造價18.3億元。

為建設(shè)A項目，2018年02月24日，Q公司成立。隨后，甲市交通運(yùn)輸局與Q公司簽訂PPP項目合同，規(guī)定雙方合作期為15年（建設(shè)期3年，維護(hù)運(yùn)營期12年），后者擁有本項目獨(dú)立的資金使用和財務(wù)核算權(quán)利，承擔(dān)投資、建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)義務(wù)，且必須將所融資金存入指定銀行，?？顚Ｓ?、專戶存儲與撥付，期滿后者將A項目無償移交政府。

根據(jù)國務(wù)院2015年頒布的第51號令的相關(guān)規(guī)定以及金融機(jī)構(gòu)的有關(guān)要求，在充分考慮項目實際情況的前提下，確定A項目的資本金為其總投資（省發(fā)改批復(fù)的投資概算）的20%，其余80%的資金可由衢通公司通過金融貸款、股東借款等方式籌集。如項目實際建設(shè)過程中實際投資超過概算投資，所超資金由Q公司自行籌集。

二、融資風(fēng)險識別

（一）目前項目融資情況

截至2022年6月底，Q公司共收到資金309302萬元，其中注冊資本金60329萬元，銀行貸款及利息156573萬元，省補(bǔ)資金92400萬元。

（二）存在的融資風(fēng)險

PPP項目最大的風(fēng)險在于其融資風(fēng)險。由于這類項目的投資及回收周期較長，未來又存在著許多難以預(yù)測和掌控的風(fēng)險，實際經(jīng)營和盈利情況并不明朗。另外，我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于PPP項目的風(fēng)險識別、計量以及控制也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，因此，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)和社會資本都對此類項目持觀望態(tài)度。

針對A項目的具體情況，本文重點(diǎn)分析項目主要融資渠道的資金不到位所帶來的各種風(fēng)險問題。

1.項目公司原因融資不到位

現(xiàn)行的PPP項目中，社會資本只在整個項目中起支持作用，真正的融資主體大多為項目公司。項目公司作為因項目而生的公司，在項目建設(shè)之初剛剛成立，無論從貸款要求、放貸規(guī)則還是擔(dān)保模式等方面都不符合銀行的貸款標(biāo)準(zhǔn)。另外，大多數(shù)PPP項目公司并不擁有項目的資產(chǎn)權(quán)，無法用項目進(jìn)行抵押貸款，只能用項目未來的收益和現(xiàn)金流進(jìn)行貸款。盡管理論上，無論哪種付費(fèi)模式的PPP項目的未來現(xiàn)金流都足夠支撐銀行貸款的本息之和，PPP項目公司完全可以通過應(yīng)收賬款申請融資，但是，銀行在發(fā)放貸款時因為缺少準(zhǔn)確測算PPP項目公司未來現(xiàn)金流持久性、穩(wěn)定性的方法與有力支撐，基本上不會支持PPP項目公司的此類貸款，PPP項目公司很難依靠此方法解決資金問題。

2.社會資本原因融資不到位

截至2018年第三季度末，我國已經(jīng)落地的843個PPP項目中，52.4%為社會資本獨(dú)資項目，47.6%為社會資本聯(lián)合體項目。參與其中的社會資本共有1449家，國有企業(yè)的數(shù)量占企業(yè)總數(shù)量的54.5%，民營企業(yè)的數(shù)量占39.1%。下面重點(diǎn)針對國有企業(yè)和民營企業(yè)這兩個主體分析原因。

首先，國有企業(yè)較為容易從銀行取得資金支持。但是，大多數(shù)國有企業(yè)受制于自身資金使用審核問題以及國家對于國有企業(yè)參與PPP項目風(fēng)險管控等方面的原因，不愿意為未來盈利能力等均存在較大不確定性的項目公司做擔(dān)保。

其次，民營企業(yè)由于自身實力較弱、規(guī)模有限、信譽(yù)度較低等原因，很難從銀行獲得資金支持。因此，基本很難參與到規(guī)模較大、盈利能力較強(qiáng)的PPP項目，而參與到規(guī)模較小、風(fēng)險較大PPP項目的民營企業(yè)在自身不強(qiáng)、項目不吸引人的情況下，想要獲得銀行的資金支持猶如癡人說夢。

3.銀行原因融資不到位

盡管為了獲取PPP項目，社會資本在參與投標(biāo)時往往會將其與銀行簽訂的貸款協(xié)議、授信額度等資料作為投標(biāo)文件的一部分，充分展現(xiàn)自身的融資能力及實力。但是，當(dāng)社會資本獲取PPP項目后，真正意義上開始貸款時，銀行依然會按照正常的貸款流程及審批手續(xù)要求其提供授信條件、擔(dān)保措施以及信用評級，社會資本的貸款難度不但沒有降低，反而會因為銀行為了防止陌生的PPP項目給自身可能帶來的風(fēng)險而相應(yīng)的增加，最終導(dǎo)致社會資本的融資長期無法到位，影響項目的實施進(jìn)度。

4.政府原因融資不到位

PPP項目的建設(shè)形式并不要求政府承擔(dān)融資責(zé)任，但是政府的財力、信用以及對項目的要求卻會對項目的融資產(chǎn)生不小的影響。由于大部分的PPP項目都是政府付費(fèi)項目，未來的現(xiàn)金流完全取決于政府的財政狀況、支付能力，因此，政府的層級及財政現(xiàn)狀都決定了PPP項目的融資能力。另外，銀行對于政府付費(fèi)的PPP項目未來履約狀況的認(rèn)可度完全取決于財政補(bǔ)貼情況，還有一些政府支付的PPP項目由于考核程序復(fù)雜、考核條件苛刻，導(dǎo)致社會資本的投資回報率過低，也很難給予銀行為其提供資金支持的動力，因此，銀行在不斷加碼的風(fēng)險管控下，這類項目的融資將變得更加困難。

三、PPP項目融資風(fēng)險應(yīng)對措施

近年來，PPP項目制度、合同框架的不斷健全，進(jìn)一步保障了收益機(jī)制，夯實了政府信用體系，政府與社會資本的信用及履約能力、項目的預(yù)期收益等也逐漸開始變得明朗確定。因此，銀行對于PPP項目的貸款焦慮也正在被逐漸緩解。

另外，國家正在調(diào)整經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式，正在大力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，正在逐步推動社會資本的創(chuàng)新驅(qū)動能力，進(jìn)一步增加了社會資本獲得銀行資金支持的能力。同時，隨著國家對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的不斷升級，房地產(chǎn)、重工業(yè)等傳統(tǒng)擁有大量資金需求的行業(yè)正在逐漸萎縮，金融市場的資金被需求量正在逐漸減少，這有違資本逐利的本質(zhì)，在尋找新出路、新利潤點(diǎn)的過程中，PPP項目的資金需求開始逐漸獲得金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注。因此未來，PPP項目的融資困難很有可能迎刃而解。

（一）注重發(fā)揮政策的支持引導(dǎo)作用

由于PPP項目大多是與人民群眾日常生活、切身利益息息相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，它的建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)效率具有極其重要的影響，因此，政府有責(zé)任、有義務(wù)引導(dǎo)、鼓勵社會資本參與這些項目，有必要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持這些項目，確保這些項目的順利建設(shè)與實施。

1.積極推動PPP基金發(fā)揮支持引導(dǎo)作用

我國政府已經(jīng)充分認(rèn)識到PPP項目的必要性和重要性，在吸收西方發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗的同時依據(jù)我國的實際國情，中央通過增設(shè)1800億元PPP融資支持基金，有力地支持了我國各地的PPP項目建設(shè)，而新疆、山東等省也先后開始效仿中央的做法，紛紛在本省成立了相關(guān)的PPP項目支持資金，以提高社會資本在參與PPP項目過程中的融資能力，確保政府財政能夠給予PPP項目一定的資金引導(dǎo)及杠桿支持，同時還會帶動、吸引更多的社會資本參與其中。

2.探索開展政策性融資擔(dān)保

為了進(jìn)一步緩解PPP項目的融資困難，政府通過有針對性的支持融資擔(dān)保、政策性擔(dān)保，推動再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建立及發(fā)展，加大政府出資規(guī)模，推行風(fēng)險代償、損失彌補(bǔ)等政策，從擔(dān)保的角度擴(kuò)大PPP項目的通過融資擔(dān)保獲取資金支持的力度，緩解社會資本在運(yùn)作PPP項目過程中的資金緊張問題。例如：2012年，英國政府為了應(yīng)對債務(wù)危機(jī)所帶來的融資環(huán)境的變化，設(shè)立了不超過四百萬的PPP項目融資擔(dān)?；?，重點(diǎn)為那些在2016年年底前開工對國家有重要意義的PPP項目提供還款擔(dān)保。

3.力推政府出資參股PPP項目

政府可以通過小比例出資入股的方式參與到PPP項目的實施及運(yùn)作過程中，這樣既可以幫助政府更加高效、快捷地了解PPP項目的進(jìn)展情況、運(yùn)行情況以及財務(wù)情況等，也可以適當(dāng)緩解社會資本實施PPP項目的資金壓力以及承擔(dān)的風(fēng)險，還可以變相地增加社會資本的融資信用，一舉多得。例如：2012年，英國政府針對PFI項目推出來全新的股權(quán)介入方式，共同參與到PFI項目的建設(shè)中，一方面增加了項目對于長期投資者的吸引力，另一方面也提高了PFI項目的融資能力。

（二）政府加強(qiáng)PPP項目的保障機(jī)制

為了確保PPP模式持續(xù)運(yùn)行以及健康發(fā)展，政府牽頭不斷完善有關(guān)PPP項目的法律法規(guī)、政策措施等方面的建設(shè)工作，并與2015年頒布了著名的指導(dǎo)意見。意見中不僅配套公布了PPP項目的操作指南，還明確了PPP項目的合同管理模式、政府采購模式以及財政支付模式等，重點(diǎn)針對PPP項目的合規(guī)性、履約性、公開性、公正性做出了強(qiáng)調(diào)，并明確PPP項目的財政支出隸屬于政府財政的統(tǒng)籌范圍，隸屬于政府的財政管理工作之一。意見還從社會資本的選擇、政府履約等方面做出了承諾，解決了金融機(jī)構(gòu)以及PPP項目公司的后顧之憂。

PPP項目在其合同中明確了合同雙方的責(zé)任、權(quán)利以及義務(wù)，為了確保項目能夠順利實施，重點(diǎn)明確項目的付費(fèi)機(jī)制、風(fēng)險分配以及收益回報，從一定程度上確保了項目融資的可行性。需要注意的是，PPP項目的合同中關(guān)于付費(fèi)機(jī)制、政府補(bǔ)貼模式、政府付費(fèi)機(jī)制從最低保障的角度確定了項目的保障性底線，從一定程度上影響力社會資本的收益水平，必須由雙方經(jīng)過協(xié)商確定，并在合同文本中明確記錄，在合同執(zhí)行過程中嚴(yán)格落實。

（三）加大各類金融機(jī)構(gòu)的資金支持力度

作為資本市場中主要的融資渠道，金融機(jī)構(gòu)對PPP項目的認(rèn)識程度以及風(fēng)險好惡直接決定了PPP項目能夠獲得的資金支持力度及支持規(guī)模，直接決定了PPP項目是否能夠順利實施及推行。因此，政府必須加大PPP項目的宣傳力度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確認(rèn)識PPP項目，了解PPP項目，使其能夠通過正確的方法、可靠的計量、準(zhǔn)確的風(fēng)險控制加大對于PPP項目的支持力度。而政府要以身作則，加大對于PPP項目的融資支持力度，鼓勵獎勵給予PPP項目適當(dāng)資金支持的金融機(jī)構(gòu)。

當(dāng)前及未來很長一段時間，銀行貸款依然是PPP項目的主要資金來源，金融機(jī)構(gòu)要充分考慮PPP項目的公益性、穩(wěn)定性，在明確PPP項目中雙方的責(zé)權(quán)利的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地推出有針對性的、差異化的金融服務(wù)，努力為PPP項目的實施及開展貢獻(xiàn)一份力量。

券商和基金公司要充分發(fā)揮自身的直接融資優(yōu)勢，幫助PPP項目拓寬資金來源，降低資金成本。通過購買項目債券及股權(quán)的方式參與到PPP項目之中，提高PPP項目的獲得資金支持的力度，另外，政府還要有計劃、有針對性地引導(dǎo)商業(yè)擔(dān)保及再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立，擴(kuò)大PPP項目的風(fēng)險管理能力以及融資增信能力，進(jìn)而幫助PPP項目獲取資金的支持。

（四）對不同階段的項目創(chuàng)新不同的金融產(chǎn)品

PPP項目屬于長周期項目，期間要經(jīng)歷公司組建、項目的建設(shè)以及運(yùn)營等階段，每一個階段需要的資金量并不相同，能夠獲取的資金支持也不相同，為此，金融機(jī)構(gòu)要依據(jù)階段，充分發(fā)揮資本市場的資金配置特點(diǎn)，合理設(shè)置差異化產(chǎn)品，使金融產(chǎn)品在滿足PPP項目資金需求的同時也能夠?qū)崿F(xiàn)資金利潤的最大化。

首先，公司組建階段，政府與社會資本按照約定出資，盡管政府作為股東之一，給項目增加了靚麗的背書，但是由于這一階段項目尚未開始建立，存在著大量的不確定性及風(fēng)險性，此時各種風(fēng)投基金以及保險資金是項目能夠獲得的主要資金來源。

其次，項目的建設(shè)前期、建設(shè)期、運(yùn)營初期依然是項目大量投入的時期，這一時期投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益，但是項目已經(jīng)開始初具雛形，項目的不確定性及風(fēng)險性較公司組建階段小了許多，此時銀行為項目提供的資金已經(jīng)能夠滿足整個PPP項目的投資需求。

最后，項目進(jìn)入運(yùn)營穩(wěn)定期后，PPP項目開始逐漸產(chǎn)生明確的現(xiàn)金流，此時PPP項目對于資金的需求已經(jīng)不是為了保障項目實施的及時性和完整性，而是為了突破項目的融資規(guī)模限制、提高項目的主體評級、降低項目的融資成本，此時項目更愿意接受證券化、債券化、票據(jù)化等方式的資金支持。

結(jié)語

PPP模式作為當(dāng)前我國公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要方式，不僅可以推動政府轉(zhuǎn)變職能，還能夠激活市場的活力。但是任何事物的發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的，PPP模式在發(fā)展的過程中也存在著許多風(fēng)險與問題，過程中最重要的是需要政府和項目公司共同努力，一起應(yīng)對，在實現(xiàn)項目利益最大化的同時，造福于社會，造福于人民。