對(duì)財(cái)政內(nèi)部控制制度的研究

田婭鑫+劉青

[摘要]近年來，財(cái)政內(nèi)部控制越來越被重視，加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制，對(duì)改善民生等具有重大促進(jìn)作用，財(cái)政內(nèi)部控制制度是財(cái)政內(nèi)部控制的具體表現(xiàn)形式，國家財(cái)政部在2015年4月在《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》提出在內(nèi)部控制制度尚未建立或不健全的省級(jí)財(cái)政部門，需于2016年上半年全面完成內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施工作。內(nèi)部控制制度尚未建立或不健全的市、縣財(cái)政部門，需于2016年年底全面完成內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施工作。文章就財(cái)政內(nèi)部控制制度進(jìn)行研究。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政部門；內(nèi)部控制；制度完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.29.099

財(cái)政部門亦稱“財(cái)政機(jī)關(guān)”。指的是從中央到地方的政府行政機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)財(cái)政管理工作的機(jī)構(gòu)。早在1992年COSO在《內(nèi)部控制——整體框架》中的內(nèi)部控制定義為：“由企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的，為營運(yùn)的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過程?！庇纱宋覀兛梢岳斫鉃?，內(nèi)部控制是內(nèi)部人員為達(dá)到目中特定目標(biāo)而實(shí)施的有效手段。財(cái)政內(nèi)部控制的基本規(guī)范中寫道：財(cái)政內(nèi)部控制制度是指為了提高財(cái)政管理工作的質(zhì)量和效率，減少和消除財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)財(cái)政資金的安全、完整和規(guī)范運(yùn)行，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序。它是以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，由業(yè)務(wù)部門內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)部門之間關(guān)聯(lián)控制、考核監(jiān)督部門專職控制三個(gè)方面相互作用的內(nèi)部管理機(jī)制。

1 我國財(cái)政內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)、目標(biāo)及原則

1.1 財(cái)政內(nèi)部控制基本結(jié)構(gòu)

我國財(cái)政內(nèi)部控制基本框架有橫向控制、縱向控制、內(nèi)向控制。其中橫向控制指財(cái)政運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)財(cái)政部門對(duì)稅務(wù)、海關(guān)、國庫或其他財(cái)政收入征管部門的監(jiān)控，以保障財(cái)政收入和確保正確履行征管職責(zé)為目標(biāo)?？v向控制指系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)部門對(duì)下級(jí)的監(jiān)控，主要是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的監(jiān)控。內(nèi)向控制指系統(tǒng)內(nèi)部部門對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控，以確保財(cái)政資金運(yùn)行的安全。

1.2 財(cái)政內(nèi)部控制目標(biāo)

內(nèi)部控制是為了達(dá)到目標(biāo)而進(jìn)行的，本文認(rèn)為，財(cái)政內(nèi)部控制的目標(biāo)有：滿足公共需求，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)廉政之風(fēng)，具體目標(biāo)體現(xiàn)如下：

1.2.1 財(cái)政內(nèi)部控制可以使全局利益得到最大化體現(xiàn)

現(xiàn)在國家有數(shù)目不少的財(cái)政收入，這些收入的去向以及用處是我們每個(gè)人都關(guān)心的，財(cái)政內(nèi)部要做好內(nèi)部控制，做到?？顚Ｓ?，合理分配產(chǎn)業(yè)部門，區(qū)域間、政府和非政府之間收入物盡其用，不僅可以使全局利益得到最大化體現(xiàn)，還能夠使公共需求得到滿足。

1.2.2 財(cái)政內(nèi)部控制可以降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制，在制度上進(jìn)行完善，同時(shí)在執(zhí)行力上加強(qiáng)，會(huì)減少由于擁有的公共資源不足，無法按時(shí)放款而造成的風(fēng)險(xiǎn)，從而減少給社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展帶來風(fēng)險(xiǎn)可能性。同時(shí)如果財(cái)政內(nèi)部控制制度不健全，會(huì)使某些不法人員鉆空子，從而增加了國家在財(cái)政支出管理上的風(fēng)險(xiǎn)，因此我們應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制。

1.2.3 財(cái)政內(nèi)部控制可以加強(qiáng)廉政建設(shè)

財(cái)政部門在代表國家或政府在資金分配，管理財(cái)政收入等具有很大的權(quán)利，能不能忍得住巨大金額的誘惑是一個(gè)考驗(yàn)，為了防止某些人伸出罪惡之手，財(cái)政內(nèi)部控制的建設(shè)是必要而且有效的。加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)，是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神建設(shè)法治政府的客觀要求，也是從源頭上落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和貫徹《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的重要手段。

1.3 財(cái)政內(nèi)部控制制度目標(biāo)

建立財(cái)政內(nèi)部控制制度的目標(biāo)是通過修訂、整合和優(yōu)化現(xiàn)有的管理制度和辦法，進(jìn)一步明確工作責(zé)任，規(guī)范工作程序，形成崗位職責(zé)明確、縱向直接控制、橫向互相牽制、內(nèi)部循環(huán)約束、運(yùn)轉(zhuǎn)高效順暢、監(jiān)督制衡有力的運(yùn)行機(jī)制，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，改進(jìn)和提高工作質(zhì)量、工作效率和服務(wù)水平，促進(jìn)財(cái)政管理的規(guī)范化和科學(xué)化。

1.4 財(cái)政內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)原則

財(cái)政內(nèi)部控制體系主要有：合法性原則，實(shí)用性原則，整體性原則，重要性原則，效率性原則。其一，合法性原則是指財(cái)政內(nèi)部控制要遵守《內(nèi)部控制基本規(guī)范》，《內(nèi)部控制配套指引》等規(guī)范，不能做出越權(quán)的事情；其二，實(shí)用性原則是指財(cái)政內(nèi)部控制制度要符合實(shí)用性的原則，不能紙上談兵；其三，整體性原則是指內(nèi)部控制要考慮整體，必須充分涉及各個(gè)方面，要進(jìn)行充分的考慮，才會(huì)給國家?guī)砀蟮男б?；其四，重要性原則是指內(nèi)部控制的范圍很大、很廣，在實(shí)行的過程中，要按照重要性的原則，對(duì)預(yù)算、監(jiān)督、執(zhí)行等重要方面，制定完善的控制制度，及時(shí)的進(jìn)行監(jiān)督考察；其五，效率性原則是指內(nèi)部控制要考慮效率性，使投入與產(chǎn)出要成正比。

2 完善財(cái)政內(nèi)部控制

2.1 加強(qiáng)內(nèi)部控制制度與意識(shí)

內(nèi)部控制得到重視，內(nèi)部控制制度可以有效執(zhí)行，首先要有這個(gè)意識(shí)，內(nèi)部控制一個(gè)重要手段是監(jiān)督，在現(xiàn)階段，部分人會(huì)礙于自己隸屬于這個(gè)單位，而不敢甚至是不愿意提處和反映問題，也有人認(rèn)為，反映問題會(huì)影響自己的人際關(guān)系或者是職業(yè)道路，所以從根本上來說，首先要加強(qiáng)內(nèi)部人員的思想教育，建立正確的人生觀、價(jià)值觀。

2.2 提高從業(yè)人員的素質(zhì)并加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制

財(cái)政部門的職工不但要有職業(yè)上的素質(zhì)，更要有個(gè)人道德。其一，在職業(yè)素質(zhì)方面，要進(jìn)行職業(yè)道德建設(shè)，并且應(yīng)該可以熟練地使用計(jì)算機(jī)等各項(xiàng)設(shè)備，避免多次出現(xiàn)信息滯后的情況；其二，在個(gè)人修養(yǎng)上具有較高的個(gè)人品德，在內(nèi)部控制制度實(shí)行上更容易落實(shí)，一個(gè)人有高尚的品德，對(duì)貪污、徇私等方面一定是不齒甚至是痛恨的。同時(shí)，人是確保制度落實(shí)的主體，無論任何時(shí)候都不能讓忽視整體的需要，激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)，無論是物質(zhì)上還是精神上都應(yīng)該有執(zhí)行的必要。

3 財(cái)政內(nèi)部控制制度存在的問題及完善措施

財(cái)政內(nèi)部控制制度主要包括一般預(yù)算收入管理、政府非稅收入管理、綜合財(cái)政預(yù)算管理（含預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行調(diào)整）、財(cái)政資金撥付、政府投資項(xiàng)目管理、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、財(cái)政專項(xiàng)資金管理、財(cái)政票據(jù)管理、會(huì)計(jì)管理、財(cái)政監(jiān)督管理等內(nèi)容?，F(xiàn)以“預(yù)算管理”“收支管理”“財(cái)政監(jiān)督管理”存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

3.1 預(yù)算管理問題及措施

預(yù)算管理是指國家對(duì)財(cái)政收入的籌集、分配、使用進(jìn)行組織和監(jiān)督的活動(dòng)，預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算編制的原則：貫徹黨的路線方針和政策；以國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃為基礎(chǔ)；貫徹平衡的原則等。在預(yù)算編制過程中一般存在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

在預(yù)算編制過程中，一般存在的主要問題有：其一，預(yù)算提前半年進(jìn)行編制，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算編制所需數(shù)據(jù)可能估計(jì)不夠準(zhǔn)確，預(yù)算的科學(xué)性、可行性有待商榷，容易造成財(cái)政資金等資源的浪費(fèi)；其二，財(cái)政部門面臨的多重領(lǐng)導(dǎo)，地方的財(cái)政部門在進(jìn)行預(yù)算編制的時(shí)候，若出現(xiàn)政府的授意，也許會(huì)增加預(yù)算，做對(duì)于政府有益的預(yù)算編制，對(duì)預(yù)算的真實(shí)性造成影響；其三，財(cái)政部門的工作人員的專業(yè)素質(zhì)或者職業(yè)素質(zhì)的原因，對(duì)預(yù)算編制的真實(shí)性造成影響；其四，預(yù)算編制過程中，信息不對(duì)稱。

針對(duì)預(yù)算編制問題，應(yīng)該采取積極的控制措施。其一，建立明晰的預(yù)算管理責(zé)任制和責(zé)任鏈；其二，預(yù)算的金額要具體化；其三，進(jìn)行內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)的批復(fù)，可以釆取的方式有總額控制、逐項(xiàng)批復(fù)、分期批復(fù)、上級(jí)單位統(tǒng)籌管理、歸口部門統(tǒng)一管理等；其四，建立預(yù)算指標(biāo)追加調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算追加調(diào)整程序。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，一般出現(xiàn)以下問題：其一，預(yù)算執(zhí)行時(shí)，財(cái)政部門人員如果審核不細(xì)致，容易出現(xiàn)專款不專用的現(xiàn)象；其二，如果審核不嚴(yán)格，會(huì)促使資金資源浪費(fèi)及貪污腐敗事件的發(fā)生；其三，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中資金的流向掌握不明確。

針對(duì)預(yù)算執(zhí)行的問題，應(yīng)該采取以下措施：第一，建立完善的預(yù)算審核機(jī)制；第二，進(jìn)行宣傳教育，促進(jìn)思想上對(duì)預(yù)算執(zhí)行審核的認(rèn)識(shí)；第三，做到盡量空開透明；第四，建立預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相互制約的機(jī)制。

3.2 收支管理問題及措施

財(cái)政部門的內(nèi)部控制主要在于實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收支的有效監(jiān)督和控制，能夠及時(shí)調(diào)整財(cái)政偏差或失誤。所以不能忽視收支管理的重要性和必要性。收支管理是為了提高資金收支的效率與效果，保證財(cái)政報(bào)告及數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確，減少貪污腐敗等事件的發(fā)生。收支管理一般指財(cái)政收入管理，支出管理。

在財(cái)政收入過程中一般存在以下問題：一是對(duì)于印章保管與領(lǐng)用達(dá)不到有效控制；二是各項(xiàng)收入未入賬，出現(xiàn)賬外賬，或者“小金庫”和資金體外循環(huán)；三是定向收入缺乏定期的分析與控制，對(duì)重大問題缺乏應(yīng)對(duì)措施；四是各項(xiàng)收入退付未經(jīng)適當(dāng)授權(quán)與審批，可能存在錯(cuò)誤或者舞弊現(xiàn)象；五是收入核算的不規(guī)范；六是收入款項(xiàng)可能會(huì)出現(xiàn)被私自挪用、瓜分、截留等現(xiàn)象。針對(duì)財(cái)政收入問題，采取以下措施：第一，嚴(yán)格按照規(guī)章實(shí)現(xiàn)不相容崗位分離制度；第二，確保銀行賬戶的開立、變更、撤銷均經(jīng)過授權(quán)與審批，所有的銀行賬戶均得到管理與監(jiān)督；第三，任何部門和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得辦理收款業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬和“小金庫”；第四，確保印章、印鑒由專人負(fù)責(zé)保管，使用時(shí)均得到的授權(quán)與審批；第五，確保票據(jù)的保管安全有效，各類票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀均經(jīng)過的授權(quán)與審批。

在財(cái)政支出過程中一般存在以下問題：一是崗位設(shè)置，職責(zé)不清；支出申請(qǐng)，內(nèi)部審批；付款審批、付款執(zhí)行等不相容崗位未有效分離。二是各項(xiàng)票據(jù)不符合制度的相關(guān)要求，不具有報(bào)銷的條件。三是各項(xiàng)支出費(fèi)用報(bào)銷核算的不夠準(zhǔn)確。四是對(duì)于辦公用品等釆購物資未經(jīng)驗(yàn)收，直接辦理費(fèi)用報(bào)銷。五是由于審批的手續(xù)等問題，資金下發(fā)延時(shí)。針對(duì)支出問題采取如下措施：首先，明確支出事項(xiàng)的開支范圍以及開支標(biāo)準(zhǔn)；其次，對(duì)支出事項(xiàng)的票據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格的審核，并及時(shí)地下放資金；最后，對(duì)支出事項(xiàng)管理報(bào)告（支出事項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度表與支出事項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行明細(xì)表）的編制要遵循編制的一般原則。例如及時(shí)性，相關(guān)性，明晰性等原則。

3.3 財(cái)政監(jiān)督管理問題及措施

財(cái)政監(jiān)督管理是指對(duì)政府預(yù)算和財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，能確保政府的各項(xiàng)財(cái)政收入支出的合法性、透明性，解決財(cái)政監(jiān)督管理的各項(xiàng)問題，能更好地將財(cái)政資金“取之于民，用之于民”。

財(cái)政監(jiān)督管理主要存在以下問題：一是財(cái)政監(jiān)督的法律體系不夠健全，人們比較重視預(yù)算編制管理收支方面的管理機(jī)制，對(duì)監(jiān)督管理的法律法規(guī)并不完善。二是監(jiān)督方法不規(guī)范，從監(jiān)督環(huán)節(jié)看，監(jiān)督主要集中于事后控制，忽視事前事中控制；從監(jiān)督方式上看，主要集中于突擊性監(jiān)督，日常性監(jiān)督較少。三是內(nèi)部監(jiān)督制度不完善，內(nèi)部管理松懈。四是財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體職責(zé)不清，容易出現(xiàn)物力、財(cái)力、人力的浪費(fèi)。我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督由財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督，稅務(wù)監(jiān)督共同構(gòu)成，在進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，由于監(jiān)督主體職責(zé)不清，會(huì)降低資源的使用效率。

針對(duì)財(cái)政監(jiān)督管理存在的問題，采取以下措施：其一，完善財(cái)政監(jiān)督管理的相關(guān)體系；其二，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督方式，更注重財(cái)政收入以及分配的全過程的監(jiān)督；提高日常性監(jiān)督的次數(shù)；其三，建立科學(xué)的內(nèi)部控制監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督；其四，厘清財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體的職責(zé)分工，減少資源的浪費(fèi)，最大化的發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的效用。

4 結(jié) 論

本文通過對(duì)內(nèi)部控制必要性、內(nèi)部控制制度可行性研究可知，深入貫徹財(cái)政內(nèi)部控制制度的實(shí)施，嚴(yán)格遵守預(yù)算管理、收支管理、財(cái)政監(jiān)督管理等各項(xiàng)制度，能使社會(huì)資源最優(yōu)化分配，提高各項(xiàng)工作的效率，提高政府及各部門在人民心中的地位，促進(jìn)廉政之風(fēng)的建設(shè)。

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