“雙高計(jì)劃”背景下專項(xiàng)資金管理問題探究

高菲菲 天津醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校

引言

專項(xiàng)資金是財(cái)政部門撥付給事業(yè)單位具有專門用途、用于完成特定事項(xiàng)的專有資金。該類型資金要求?？顚Ｓ茫瑔为?dú)核算，嚴(yán)禁挪用、占用。以醫(yī)學(xué)類地方高職院校T為例，該單位資金來源有三種情況：一是中央直達(dá)資金，用于科研培訓(xùn)類的，如醫(yī)療服務(wù)與保障能力提升補(bǔ)助資金，住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)等?？顚Ｓ觅Y金。還有中央財(cái)政層層下?lián)艿挠糜谔嵘逃|(zhì)量的現(xiàn)代職業(yè)教育提升計(jì)劃專項(xiàng)資金，用于學(xué)生幫扶的高職院校學(xué)生資助金等。二是地方財(cái)政撥付的，人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類等在下達(dá)經(jīng)費(fèi)時(shí)指定了具體項(xiàng)目、用途和金額的資金。三是與專項(xiàng)資金配套使用的部分自有收入類資金，如學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)收入，各類培訓(xùn)費(fèi)、橫縱項(xiàng)課題收入，技術(shù)服務(wù)費(fèi)等。一些專項(xiàng)資金在下達(dá)時(shí)有使用要求，必須與單位自籌或企籌資金配比使用。自有收入中用于高職院校自主安排項(xiàng)目的專項(xiàng)資金也應(yīng)納入管理范疇。

一、專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀及問題

（一）專項(xiàng)資金預(yù)算編制不精準(zhǔn)，缺乏科學(xué)管理流程

專項(xiàng)資金來源于央財(cái)、地財(cái)?shù)蓉?cái)政撥款，而項(xiàng)目的責(zé)任部門是非財(cái)政部門，所以項(xiàng)目從立項(xiàng)開始就面臨多頭管理的問題。[2]編制預(yù)算的部門多為單位的業(yè)務(wù)部門人員，業(yè)務(wù)部門人員具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力，但缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)知識，在預(yù)算編制時(shí)難免考慮不足。實(shí)際上業(yè)務(wù)部門多拿以往預(yù)算作為參考，財(cái)務(wù)部門在審核時(shí)多數(shù)也僅僅與上一年度做比對。各業(yè)務(wù)部門申報(bào)時(shí)，考慮不到學(xué)校的總體財(cái)力和執(zhí)行能力，不分重點(diǎn)，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，預(yù)算管理意識不夠。不同業(yè)務(wù)部門在為各自項(xiàng)目編制預(yù)算時(shí)難免會有交叉重復(fù)資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。筆者通過平時(shí)與各兄弟單位財(cái)務(wù)人員交流得知，很多單位都是財(cái)會人員結(jié)合自己的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的宏觀指示，在財(cái)政要求的預(yù)算一體化軟件上做一些格式化的操作，為完成預(yù)算任務(wù)而估填一些數(shù)字，主觀因素很大。

專項(xiàng)資金預(yù)算科目眾多，填報(bào)時(shí)再細(xì)分為設(shè)備費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、印刷費(fèi)等，對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填報(bào)造成困擾。[2]財(cái)政預(yù)算一般要求經(jīng)費(fèi)使用期限為一個自然年度。項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間過于倉促，編制預(yù)算時(shí)對整體進(jìn)程的考慮難免不周，對設(shè)備支出和人員支出的預(yù)先判斷不科學(xué)。后期為了按時(shí)使用經(jīng)費(fèi)，保證支出進(jìn)度，有可能為了使用設(shè)備經(jīng)費(fèi)而購置設(shè)備，為了使用人員經(jīng)費(fèi)而舉辦培訓(xùn)講座，導(dǎo)致出現(xiàn)設(shè)備利用率低、閑置等現(xiàn)象，培訓(xùn)講座收效不大，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。部分單位未對科研教學(xué)等專項(xiàng)資金支出進(jìn)行針對性的管控，專項(xiàng)資金支出與公用支出類目相同的部分可能發(fā)生混淆或重復(fù)，造成重復(fù)投資。目前大多數(shù)高職院校各項(xiàng)目組、各實(shí)驗(yàn)室之間并未做到資源共享，有重復(fù)購買相同或相似設(shè)備的情況，降低了專項(xiàng)資金使用效率。

（二）資金來源與管理部門多，項(xiàng)目資金下達(dá)不及時(shí)

以醫(yī)學(xué)類T高職院校為例，專項(xiàng)資金來源既包括中央、省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也包括同級財(cái)政撥付。上級主管單位的項(xiàng)目既來自衛(wèi)生部門，又來自教育部門。所歸屬的財(cái)政部門，既有社會保障處、又有教科文處等，資金來源渠道多，上級管理部門多，溝通成本高。

項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)一般在前一年度末或第二年年初，而專項(xiàng)資金的實(shí)際下達(dá)時(shí)間多在3月之后。甚至有的中央財(cái)政資金下達(dá)時(shí)間會在年中，影響資金使用進(jìn)度。部分專項(xiàng)追加資金的下達(dá)時(shí)間更晚，甚至到了下半年才能開始使用。這些因素致使資金的支出特別緊湊，為保證項(xiàng)目支出進(jìn)度，容易出現(xiàn)上半年沒錢花，下半年突擊花的現(xiàn)象，產(chǎn)出成果的經(jīng)濟(jì)性和效益性不足。[3]

（三）執(zhí)行準(zhǔn)備周期較長，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管難度大

部分專項(xiàng)資金包含設(shè)備購置類與工程類。設(shè)備購置類準(zhǔn)備階段要經(jīng)過上會、論證、政采招標(biāo)等。金額大的項(xiàng)目還須經(jīng)過“三重一大”資金決策上會討論。有些大型專業(yè)設(shè)備的采購周期長，供貨速度慢，采購?fù)瓿珊蟀l(fā)揮效益的時(shí)間相對短，影響項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果。項(xiàng)目責(zé)任人使用專項(xiàng)資金購買設(shè)備，易忽略設(shè)備損耗和保養(yǎng)問題，后期又會增加很多維護(hù)費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)。一些實(shí)驗(yàn)設(shè)備、實(shí)驗(yàn)用品因操作不當(dāng)而損耗過快，也會降低財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。

工程類項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段為：上會論證、工程總體設(shè)計(jì)、制定施工方案、編制細(xì)化清單、政采招標(biāo)等。準(zhǔn)備周期較長，驗(yàn)收結(jié)算時(shí)間也長。工程款結(jié)算時(shí)間不確定，項(xiàng)目執(zhí)行周期與預(yù)算執(zhí)行周期不匹配，步調(diào)不一致。部分項(xiàng)目執(zhí)行周期跨越多個會計(jì)年度，而預(yù)算執(zhí)行周期只涵蓋一個會計(jì)年度，年底資金使用不完，財(cái)政就會收回額度。另外，單位內(nèi)部工程建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)人才不足，自行管理或委托第三方代管，均存在內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)管控問題。

受各高職院校信息化水平和財(cái)務(wù)部門工作量日益增多以及人員專業(yè)素養(yǎng)等多方面原因所限，專項(xiàng)資金的使用進(jìn)度不能及時(shí)反饋給科研人員，科研人員的項(xiàng)目進(jìn)展成效也不會及時(shí)反饋給財(cái)務(wù)人員，雙方彼此之間信息不對稱，支出進(jìn)度不均衡。一些科研項(xiàng)目具有較強(qiáng)的專業(yè)性，財(cái)務(wù)處只有在經(jīng)費(fèi)結(jié)算時(shí)才能了解一些零散信息，難以進(jìn)行日常監(jiān)管。對于一些后期追加資金，財(cái)務(wù)處從國庫預(yù)算支付系統(tǒng)收到財(cái)政指標(biāo)，再通知相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)，進(jìn)行資金安排。各業(yè)務(wù)處室為了盡可能完成當(dāng)年撥款，有可能資金支出范圍不合理，影響高職院校辦學(xué)水平和后勤保障能力。而財(cái)務(wù)部門的審核一般重在審核支出手續(xù)的完備與制度符合性，而對預(yù)算具體執(zhí)行監(jiān)管難度大。

（四）專項(xiàng)資金會計(jì)核算難度大

2019年政府會計(jì)準(zhǔn)則要求按照權(quán)責(zé)發(fā)生制、收付實(shí)現(xiàn)制兩種方式進(jìn)行會計(jì)核算，財(cái)務(wù)會計(jì)與預(yù)算會計(jì)雙軌制并行，對資產(chǎn)資金來源性質(zhì)、費(fèi)用列支口徑上要求明晰。同時(shí)，國家對雙高計(jì)劃高職院校建設(shè)的支持力度日益增大，專項(xiàng)資金項(xiàng)目種類和數(shù)量日益增多，受制于有限的業(yè)務(wù)人手，各高職院校應(yīng)對專項(xiàng)資金撥付與會計(jì)核算的工作壓力也與日俱增。財(cái)政專項(xiàng)資金涉及的項(xiàng)目種類多，各項(xiàng)目又分屬不同職能部門，不同學(xué)院、系部，不同專業(yè)，需要按項(xiàng)目對專項(xiàng)資金對應(yīng)撥款文號逐一進(jìn)行支付與核算，受會計(jì)信息化水平限制，財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目輔助核算水平不高，項(xiàng)目明細(xì)信息無法很好體現(xiàn)出來。

（五）內(nèi)部體系不健全，監(jiān)管機(jī)制不完善

“雙高計(jì)劃”改革發(fā)展任務(wù)包括加強(qiáng)黨的建設(shè)、打造技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)平臺、打造高水平專業(yè)群、打造技術(shù)技能人才培養(yǎng)高地、提升校企合作水平等。[1]要實(shí)施好雙高計(jì)劃，需要保證專項(xiàng)資金安全規(guī)范有效使用，需要健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制。一些高職院校對自身風(fēng)險(xiǎn)與外部風(fēng)險(xiǎn)評估不足，業(yè)務(wù)層面、評價(jià)監(jiān)督層面還不健全，建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、采購管理、資產(chǎn)管理等具體體系尚未完善，這些體系還沒有統(tǒng)一融合到學(xué)校整體的信息化建設(shè)層面中，缺乏整體把控和有效實(shí)時(shí)監(jiān)督。目前，各高職院校財(cái)務(wù)處主要負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)核算，對資金的管理效果欠佳。在報(bào)銷審核上高職院校的財(cái)務(wù)人員側(cè)重于對資金報(bào)銷使用程序的審核，并不能確定資金使用的合理性和具體業(yè)務(wù)真實(shí)性。單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)也缺乏權(quán)威性，沒有達(dá)到資金監(jiān)管的目標(biāo)。

（六）資金使用績效評價(jià)流于形式

財(cái)政要求各高職院校對專項(xiàng)資金使用先進(jìn)行績效自評，目前各單位自評一般只以資金的收支執(zhí)行率作為重點(diǎn)考核，對各個項(xiàng)目的完成情況僅依靠數(shù)據(jù)判斷，而對資金的實(shí)際支出績效難以考量。而考核結(jié)果又不用于下一年度預(yù)算安排，無法調(diào)動各高職院校探索科學(xué)自評的積極性。學(xué)校已對預(yù)算管理中機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位制衡、預(yù)算編制、審批決策、績效管理等方面做出了制度安排，但是在專項(xiàng)資金績效評價(jià)部分管控措施相對單薄，未能將預(yù)算資金使用績效評價(jià)很好地納入單位整體人員績效管理體系，缺乏約束和激勵機(jī)制。不少單位的專項(xiàng)資金績效評價(jià)的結(jié)果只有領(lǐng)導(dǎo)層與中層知道，大部分基層員工對相關(guān)內(nèi)容不夠了解也不夠重視，無法實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督和有效約束。

二、解決“雙高計(jì)劃”專項(xiàng)資金管理問題建議

（一）完善健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度

加強(qiáng)政治站位，牢固樹立“雙高計(jì)劃”在我國高職院校建設(shè)發(fā)展過程中的里程碑意義，[1]夯實(shí)專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理責(zé)任意識，樹立預(yù)算全面管理意識，進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理體制機(jī)制建設(shè)，并完善各項(xiàng)制度建設(shè)如預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、內(nèi)部審計(jì)、績效管理評價(jià)等制度，形成“雙高計(jì)劃”項(xiàng)目建設(shè)全校上下聯(lián)動、協(xié)同管理。成立財(cái)政專項(xiàng)資金小組，根據(jù)不同項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，分類服務(wù)，制定對應(yīng)的管理制度。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，強(qiáng)化內(nèi)部管控責(zé)任

健全和完善單位風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制。提高對內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)的重視程度，定期評估，拓寬風(fēng)險(xiǎn)管控的范圍。在合同管理制度中明確各類標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化合同管理工作方案，明確重大合同和非重大合同的標(biāo)準(zhǔn)，明確需要訂立合同的金額或業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升合同管控水平。必要時(shí)將合同管理歸口部門。加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目的分事行權(quán)，強(qiáng)化內(nèi)部審批，同時(shí)在發(fā)展規(guī)劃中要考慮工程師的培養(yǎng)及引進(jìn)。加強(qiáng)內(nèi)部工程建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)人才培訓(xùn)。加強(qiáng)采購管理的流程控制，提升資產(chǎn)管理的效率。內(nèi)審部門全面監(jiān)督專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)整改。

（三）科學(xué)精準(zhǔn)編制預(yù)算

在編制過程中，項(xiàng)目申請人、財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)主管部門要有效充分地溝通交流，避免出現(xiàn)信息不對稱的情況。將以往的間接的溝通鏈條（財(cái)務(wù)預(yù)算工作負(fù)責(zé)人－業(yè)務(wù)部門預(yù)算責(zé)任人－科研項(xiàng)目人員），變?yōu)樨?cái)務(wù)預(yù)算管理人－科研項(xiàng)目人員，財(cái)務(wù)助理－科研助理……這樣直接的溝通模式。

在細(xì)化資金預(yù)算明細(xì)時(shí)，要多次、反復(fù)進(jìn)行論證分析和修改，減少信息傳遞偏差，盡量使預(yù)算貼近實(shí)際需求?？善刚埖谌綑C(jī)構(gòu)如事務(wù)所或者業(yè)界專家對預(yù)算工作涉及的人員進(jìn)行系統(tǒng)化培訓(xùn)和指導(dǎo)。預(yù)算控制方面，實(shí)施部門歸口管理。各業(yè)務(wù)主管部門要對各系部所提交材料進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)，以高職院?？傮w目標(biāo)為導(dǎo)向，根據(jù)雙高建設(shè)中長期規(guī)劃，及時(shí)駁回不符合高職院校長遠(yuǎn)發(fā)展的申請，確保資金用在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上。對于執(zhí)行周期較長的項(xiàng)目，允許中期根據(jù)實(shí)際情況動態(tài)調(diào)整預(yù)算。對于專項(xiàng)資金下達(dá)不及時(shí)的項(xiàng)目，為保證按時(shí)推動執(zhí)行，可先向財(cái)政申請資金墊付。

（四）加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，構(gòu)建全鏈條精細(xì)化管理體系

加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，構(gòu)建預(yù)算申報(bào)滾動項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)，使項(xiàng)目分層分類分級管理，便于高效審核和比對，防止相似項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)，防止支出交叉重疊?？捎煽蒲刑?、資產(chǎn)管理處共同搭建科研設(shè)備共享平臺，建立設(shè)備共享機(jī)制，統(tǒng)籌管理和共用科研設(shè)備，提高設(shè)備使用效率。對于已使用的科研設(shè)備，可按照使用率或者折舊額計(jì)入項(xiàng)目設(shè)備經(jīng)費(fèi)。

上線財(cái)務(wù)一體化報(bào)銷系統(tǒng)，報(bào)銷人員在系統(tǒng)填寫報(bào)銷申請單，系統(tǒng)校驗(yàn)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算執(zhí)行情況。如果預(yù)算不足，系統(tǒng)自動退回。在財(cái)務(wù)審核環(huán)節(jié)，系統(tǒng)根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目和核算科目之間的對應(yīng)關(guān)系，自動生成核算科目，同時(shí)生成輔助明細(xì)賬。報(bào)銷人在網(wǎng)上提交報(bào)銷申請時(shí)，網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)较鄳?yīng)部門領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)，通過電子簽名即可實(shí)現(xiàn)審批，打破地點(diǎn)限制，降低溝通成本，節(jié)約報(bào)銷時(shí)間。將報(bào)銷系統(tǒng)、會計(jì)核算系統(tǒng)、預(yù)算滾動項(xiàng)目庫、內(nèi)控系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)對接，構(gòu)建全鏈條精細(xì)化管理體系，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合。將財(cái)務(wù)人員從機(jī)械化的工作中解放出來，重點(diǎn)放在報(bào)銷合理性、真實(shí)性的審核上和資金的執(zhí)行管理上。

（五）優(yōu)化績效評價(jià)方式

在專項(xiàng)資金績效評價(jià)時(shí)要細(xì)化績效目標(biāo)完成情況，根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)書績效目標(biāo)及指標(biāo)逐項(xiàng)分析如項(xiàng)目資金到位情況、資金執(zhí)行情況和資金管理情況，還有產(chǎn)出指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等。以T高職院校為例，產(chǎn)出指標(biāo)完成情況包含數(shù)量指標(biāo)（如國培項(xiàng)目任務(wù)完成率、兼職教師聘用人次等）。質(zhì)量指標(biāo)（如培訓(xùn)效果、雙師型教師占專業(yè)課教師比例、教師企業(yè)培訓(xùn)安排等）。效益指標(biāo)如社會效益（市級培訓(xùn)和校級培訓(xùn)人次數(shù)等），可持續(xù)影響（教師隊(duì)伍建設(shè)、五年一周期教師輪訓(xùn)機(jī)制等）。滿意度指標(biāo)包括培訓(xùn)教師滿意度，學(xué)校滿意度等。定性目標(biāo)與定量目標(biāo)相結(jié)合，突出定量目標(biāo)的考核。[3]

在項(xiàng)目績效評價(jià)考核小組中引入一定比例的行業(yè)專家和校外專業(yè)機(jī)構(gòu)成員，對項(xiàng)目成果的經(jīng)濟(jì)性、應(yīng)用性做出綜合評價(jià)反饋，及時(shí)公開考評結(jié)果，加強(qiáng)信息披露。將考評結(jié)果與項(xiàng)目歸口管理部門和項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)人員的獎勵性績效考核掛鉤。

將項(xiàng)目考評結(jié)果作為下一年度的預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配依據(jù)。對于執(zhí)行效果好的項(xiàng)目，給予更多的經(jīng)費(fèi)支持和更大的科研自主權(quán)，形成正向循環(huán)機(jī)制。執(zhí)行效果差的項(xiàng)目，要及時(shí)整改，對偏離績效目標(biāo)的指標(biāo)要溝通分析出原因和下一步的改進(jìn)措施，調(diào)整以后年度的資金預(yù)算。

結(jié)語

綜上，專項(xiàng)資金的管理需要高職院校各部門上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)配合。通過完善制度設(shè)計(jì)，夯實(shí)各部門責(zé)任，推動完善信息化建設(shè)，加強(qiáng)評價(jià)考核的正向作用等一系列措施來提高專項(xiàng)資金的使用效益，讓高職院校借著“雙高計(jì)劃”發(fā)展的東風(fēng)，走上高質(zhì)量發(fā)展之路。