踐行檢察工作新理念 促成“多部門治理一事”

繆樹權

摘 要：涉多部門社會治理檢察建議的制發(fā)與落實是實踐中的難點。重慶市人民檢察院第五分院牢固樹立“依法能動履職”“雙贏多贏共贏”“過得硬、求極致”等檢察工作新理念，通過扎實細致的綜合調(diào)研分析、制發(fā)高質(zhì)量的檢察建議書、跟進督促落實等有力舉措，很好推動了該市摩托車生產(chǎn)銷售監(jiān)督管理問題的解決，是檢察機關通過訴源治理，促成“多部門治理一事”的成功實踐。

關鍵詞：多部門共治 檢察建議 訴源治理 檢察工作新理念

黨的二十大報告指出，“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，在社會治理中擔負著重要的職責和使命。社會治理檢察建議恰是新時代以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，是檢察機關參與推動社會治理現(xiàn)代化、法治化的重要手段，也是檢察機關更好發(fā)揮監(jiān)督職能的重要載體。

近年來，在最高檢的統(tǒng)一部署下，全國各級檢察機關更新理念、主動作為，在通過社會治理檢察建議推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了積極作用。同時，作為創(chuàng)新發(fā)展的新探索，各地檢察機關也遇到了一些問題。如檢察建議所要推動解決的問題，往往事出多因、攸關多方，檢察機關如何通過檢察建議推動多部門協(xié)調(diào)配合、合力推進問題整改，真正實現(xiàn)以“我管”促“都管”，共同推動社會治理水平有效提升，這是一個難題，更是一個考驗。重慶市人民檢察院第五分院（以下簡稱“五分院”）就規(guī)范摩托車生產(chǎn)銷售問題向市場監(jiān)督管理部門制發(fā)檢察建議（即渝檢五分院建〔2020〕Z11號檢察建議，以下簡稱“五分院檢察建議”），在這方面進行了有益的探索，取得了明顯的成效，為在“多部門治理一事”中精準開展法律監(jiān)督提供了實踐范本。該建議入選2021年度全國檢察機關優(yōu)秀社會治理檢察建議，其成功經(jīng)驗和做法值得各地學習借鑒。依筆者看來，其成功之處集中體現(xiàn)在兩個方面：在思想上自覺用檢察工作新理念武裝頭腦、真正入腦入心；在行動上主動將檢察工作新理念融入履職辦案、確保落實到位。

一、提高政治站位，全面理解、切實樹立檢察工作新理念

（一）“依法能動履職”理念是做好社會治理檢察建議工作的首要內(nèi)心驅(qū)動力

“依法能動履職”是2022年最高檢工作報告的主線，是檢察工作的新理念，也是檢察工作的新要求。它體現(xiàn)了落實習近平法治思想、服務經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，也體現(xiàn)了檢察機關服務大局、為民司法的政治擔當和 “國之大者”的胸懷?！耙婪軇勇穆殹币筠k案人員不能就案辦案、就事論事，而應著力樹立和培養(yǎng)善于發(fā)現(xiàn)線索的敏銳洞察力，對案件背后隱藏的深層次矛盾，反映出的苗頭性、傾向性問題，分析原因、查找漏洞、提出改進措施，制發(fā)檢察建議，促進防患未然、抓源治本。

五分院在評查中，通過石某某酒后無證駕駛摩托車撞傷行人這一“小案”，見微知著，發(fā)現(xiàn)了案件背后的全市摩托車監(jiān)管存在的“大問題”，通過制發(fā)檢察建議，促成了針對性強的專項整治行動、形成了一系列行業(yè)長效機制。能取得如此顯著的成效著實不易，五分院為之付出的艱苦努力完全可以想見?！耙婪軇勇穆殹崩砟钤谠摪傅霓k理中得到了生動鮮活地體現(xiàn)。

（二）“雙贏多贏共贏”理念是做好社會治理檢察建議工作的“金鑰匙”

由于種種原因，在過往的法律監(jiān)督實踐中，檢察機關或多或少存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、回避監(jiān)督、抵觸監(jiān)督的情況，而不少被監(jiān)督單位常有不理解、不配合、敷衍了事等表現(xiàn)。其深層次的原因在于理念陳舊、認識局限。為解決這一問題，最高檢提出“雙贏多贏共贏”法律監(jiān)督新理念，強調(diào)監(jiān)督不是你錯我對的零和博弈，也不是高人一等；監(jiān)督機關與被監(jiān)督機關的責任是共同的，目標是一致的，贏則共贏，損則同損。理念一新天地寬，“雙贏多贏共贏”新理念為正確處理新時代監(jiān)督者和被監(jiān)督者的關系提供了全新視野，也是大局意識和政治智慧的體現(xiàn)。從五分院檢察建議的實踐經(jīng)驗看，在推動多部門共治的檢察建議的辦理中，用足用好“雙贏多贏共贏”新理念尤為重要，對于消除部門隔閡、化解抵觸情緒、形成共識合力、確保落地生效具有重大意義。

踐行“雙贏多贏共贏”新理念，重在構建監(jiān)督者與被監(jiān)督者的良性、積極關系。檢察機關在履職過程中應當警惕“監(jiān)督就是高人一等”的錯誤想法，不以監(jiān)督者自居，更不能居高臨下。踐行“雙贏多贏共贏”新理念，重在主動作為，凝聚共識、形成合力。要加強與有關部門的溝通，努力讓相關部門也能夠理解新理念，明白監(jiān)督者和被監(jiān)督者只是分工不同、職能不同，有著共同價值追求，從而使相關部門主動接受監(jiān)督、積極配合監(jiān)督，形成合力、共同進步。踐行“雙贏多贏共贏”新理念，重在敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勤于監(jiān)督。敢于監(jiān)督就是要迎難而上、敢于碰硬，不能逡巡畏縮、恇怯不前，敢于監(jiān)督的勇氣來自于對理想信念的堅守和對專業(yè)能力素養(yǎng)的自信。善于監(jiān)督就是要審時度勢、講究方式方法，體現(xiàn)的是政治智慧和更高的履職水平。特別是在辦理“多部門共治一事”檢察建議過程中，只有“敢”的精神、沒有“善”的智慧恐怕很難平衡各方矛盾、形成合力共識。勤于監(jiān)督就是要持續(xù)發(fā)力、久久為功，如果想一蹴而就或者避煩斗捷往往適得其反。要想解決多部門共治問題，就要發(fā)揚釘釘子精神，做好打持久戰(zhàn)的心理準備。

從五分院檢察建議的實踐看，他們通過學思踐悟，準確理解了新時代法律監(jiān)督理念，擺正了監(jiān)督者的位置；通過細致扎實的工作，爭取到被監(jiān)督者的理解和配合，營造了有利的法律監(jiān)督環(huán)境；通過堅定的信念和持之以恒的精神，推動檢察建議各項措施落實落地，在該市摩托車生產(chǎn)銷售問題治理中取得明顯成效，在踐行“雙贏多贏共贏”實踐中的表現(xiàn)可圈可點。

（三）“過得硬”“求極致”是做好社會治理檢察建議工作的標準與要求

在新發(fā)展階段，檢察建議是檢察機關推動各項工作高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，其本身也需要以“過得硬”“求極致”的理念不斷改進和提升。質(zhì)量是檢察建議的生命線。檢察機關只有以“過得硬”“求極致”的精神，下大力氣制作出高質(zhì)量的檢察建議，才能贏得各方理解和尊重、順利推進各項措施落地生效、實現(xiàn)訴源治理的價值追求。從五分院檢察建議的實踐看，五分院始終把制作出一個高質(zhì)量的檢察建議作為工作的核心內(nèi)容，并為此做了廣泛的調(diào)研、大量的溝通、深入的分析和反復的論證，這份檢察建議依據(jù)充分、分析到位、問題精準、措施可行，可謂社會治理檢察建議的一篇“范文”。

二、踐行檢察工作新理念，加強調(diào)研、溝通與跟進落實

（一）廣泛、深入、細致的綜合調(diào)研分析論證是有效開展社會治理檢察建議工作的重要前提

線索的發(fā)現(xiàn)有賴于調(diào)研分析。有價值的檢察建議線索發(fā)現(xiàn)難是常見難題之一。五分院辦案人員通過一個不起眼的“小案”，敏銳感覺到其背后可能存在的交通工具治理難題，并通過數(shù)據(jù)收集分析、實地調(diào)研走訪，驗證了他們的推測，為啟動五分院檢察建議工作提供了重要線索，這也為其他院解決檢察建議線索難問題提供了很好的參考。

問題的梳理有賴于調(diào)研分析。要想把檢察建議所要推動解決的問題梳理清楚、準確，離不開對事實情況全面深入的了解和專業(yè)分析。五分院為此做了大量工作，他們通過召開摩托車行業(yè)專業(yè)人員座談會、聽取相關監(jiān)管部門意見、走訪交通事故受害人、查訪摩托車經(jīng)銷網(wǎng)點、向當?shù)厝罕娏私馇闆r、舉行檢察官聯(lián)席會、調(diào)取轄區(qū)基層檢察院案件材料等方式，梳理分析將機動車混淆為非機動車、普通摩托車違規(guī)使用“助力車”標牌標識、部分摩托車生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)違標車輛、部分銷售商虛假宣傳、部分二手車銷售市場管理混亂等問題。由此，五分院檢察建議得到相關部門的認同。

科學的建議有賴于調(diào)研分析。針對性強、能夠操作、依法合規(guī)、公正合理的意見建議無不來源于深入細致的調(diào)研、論證和分析。這也是五分院檢察建議能被三部門及時、全面采納的重要原因之一。

（二）制發(fā)規(guī)范、精準的檢察建議書是有效開展社會治理檢察建議工作的主要抓手

涉多部門的檢察建議工作往往千頭萬緒、錯綜復雜，但只要抓住制發(fā)檢察建議書這個關鍵環(huán)節(jié)，往往能夠綱舉目張。檢察建議書既是前期綜合調(diào)研分析論證的成果，也是檢察機關主導下各方溝通協(xié)調(diào)的共識，更是下一步各方建章立制、改進工作的依據(jù)。從五分院檢察建議的實踐看，一份高質(zhì)量的檢察建議書重在規(guī)范、貴在精準。

檢察建議書不僅要文書格式規(guī)范，內(nèi)容符合《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》“明確具體、說理充分、論證嚴謹、語言簡潔、有操作性”等各項要求，制發(fā)流程也要嚴格依照相關程序的規(guī)定。嚴謹規(guī)范、高質(zhì)量的檢察建議書，能很好彰顯司法的嚴肅性和檢察辦案的專業(yè)性，進而增加檢察建議書在相關方心中的分量。

檢察建議書的精準體現(xiàn)在兩個方面。首先是問題找的準，這樣才能有的放矢，為分析問題、解決問題提供正確的方向。要注意選擇人民群眾“急難愁盼”、有共性、有典型性的問題，通過提出檢察建議促進解決一個方面、一個領域、一個時期監(jiān)管執(zhí)法、社會治理工作機制和導向問題，既促進被建議單位堵漏建制、提高治理能力，又達到警示一片、教育社會面的良好效果。其次是建議措施提的準，要分工明確、方法具體、有可操作性，最好還能復制、能推廣，實現(xiàn)價值最大化。

（三）跟進督促落實是確保社會治理檢察建議工作質(zhì)效的重要方式

一要加強與相關單位的溝通。辦案人員應主動作為，通過實地走訪、召開聯(lián)席會議、不定期會商等形式，調(diào)研了解實際情況，共同研究制定整改方案，積極協(xié)助解決落實過程中出現(xiàn)的問題和困難，不斷推進檢察建議的落地生效。二要營造建議落實的外部環(huán)境。在涉多部門的社會治理檢察建議實踐中，檢察機關應積極爭取當?shù)攸h委、人大、政府等的支持，努力構建“黨委領導、政府主導、多方參與、司法保障”的檢察建議辦理工作格局，有效消除隔閡、化解矛盾、建章立制，為推動檢察建議落地生效提供有利外部環(huán)境。三要“做到剛性”?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》創(chuàng)新提出了檢察建議宣告送達方式，增強了檢察建議的公開性、規(guī)范性和權威性，通過宣告送達的儀式感和莊重感，以及引入第三方的見證和監(jiān)督，促進被建議單位對檢察建議的重視和采納。此外，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》關于檢察建議回復期限、向上級有關部門通報和依法提起公益訴訟的規(guī)定，也為檢察建議的落地生效提供了有力司法保障。

五分院下足功夫做好檢察建議“后半篇文章”，在宣告送達檢察建議書后，通過現(xiàn)場監(jiān)督、當面溝通、定期回訪、抽查、“回頭看”等多種形式跟蹤督促檢察建議落實，并推動形成若干長效機制，防止問題反彈，取得顯著的成效。

三、總結

涉多部門共治檢察建議的難點就在于涉事部門多，這也意味著與其他類型檢察建議相比，檢察機關往往面臨更復雜的局面、需要付出更艱苦的努力。五分院的實踐啟示我們，只要樹立堅定的信念、做到久久為功，切忌半途而廢；善于運用政治智慧和創(chuàng)新舉措，不機械履職；分清責任，抓住主要矛盾；既能動履職，也要注意“到位不越位”，困難都會克服、矛盾都會化解、共治終將實現(xiàn)。

* 國家檢察官學院教授［100726］