論我國(guó)民事調(diào)解檢察建議制度

摘要：現(xiàn)行《民事訴訟法》新增了檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效的民事調(diào)解書(shū)的檢察監(jiān)督，并規(guī)定了檢察建議的監(jiān)督方式。此次立法修正有利于保障民事調(diào)解公正運(yùn)行、豐富檢察監(jiān)督方式體系、緩和檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。但是由于立法較為粗疏，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施監(jiān)督時(shí)不免遇到障礙。為了保障民事調(diào)解檢察建議的有效實(shí)施，必須具體化“兩益”、正確處理法院與檢察院的關(guān)系、明確檢察建議與抗訴的分工、輔以有效的保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：民事調(diào)解；檢察建議；檢察監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.1；D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2015）35-0203-02

作者簡(jiǎn)介：祁麗娜（1991-），女，漢族，安徽宿州人，安徽大學(xué)法學(xué)院訴訟法專(zhuān)業(yè)，法學(xué)碩士，研究方向：民事訴訟方向。

一、民事調(diào)解檢察監(jiān)督立法的意義

此次民訴法修訂強(qiáng)化了民事檢察監(jiān)督權(quán)，擴(kuò)大了檢察監(jiān)督的范圍，增加了檢察監(jiān)督方式，完善了檢查監(jiān)督的程序，具有以下積極意義。

（一）有效保障民事調(diào)解的公正性和合法性

民事調(diào)解是解決民事?tīng)?zhēng)議糾紛的重要手段之一，在司法實(shí)踐中被廣泛地運(yùn)用，其優(yōu)勢(shì)在于成本低、速度快、易履行。但是，長(zhǎng)期的實(shí)踐中不斷地暴露出民事調(diào)解的諸多問(wèn)題，強(qiáng)制調(diào)解、虛假調(diào)解、誘導(dǎo)調(diào)解、惡意調(diào)解等案件屢見(jiàn)不鮮。主要是因?yàn)檎{(diào)解程序中不要求嚴(yán)格使用證據(jù)審查制度，很多案件在證據(jù)不充分或沒(méi)有證據(jù)的情況下都以調(diào)解結(jié)案；由于基層法院人少案多的壓力以及調(diào)解率被納入考核機(jī)制，法官偏好于調(diào)解，且調(diào)解中缺乏法律監(jiān)督。將檢察建議的方式也適用于民事調(diào)解的監(jiān)督具有創(chuàng)新性，加強(qiáng)民事調(diào)解監(jiān)督，有利于保障民事調(diào)解的公正性和合法性。

（二）豐富了檢察監(jiān)督方式體系

在民事訴訟法修改之前，抗訴是民事檢察監(jiān)督的唯一法定監(jiān)督方式。實(shí)踐中，由于大量的審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)都發(fā)生在基層法院，若法院裁判有誤，地方各級(jí)檢察院提起抗訴后，不乏法院強(qiáng)行駁回檢察機(jī)關(guān)抗訴請(qǐng)求的現(xiàn)象出現(xiàn)。這不僅導(dǎo)致法檢關(guān)系緊張，也浪費(fèi)了很多司法資源。采用民事再審檢察建議方式對(duì)同級(jí)法院的生效裁判實(shí)施監(jiān)督，可以緩解抗訴權(quán)向上集中帶來(lái)的負(fù)面效果。[1]同時(shí)檢察建議方式具有柔性化、非訟性特點(diǎn)，使其具有運(yùn)行成本較低、對(duì)抗性較弱等優(yōu)勢(shì)。[2]因此以立法明確兩種監(jiān)督方式，使檢察機(jī)關(guān)有法可依，有利于保障其更好地發(fā)揮法律監(jiān)督權(quán)的效用，實(shí)現(xiàn)司法公正的最終目標(biāo)。

（三）緩解了檢察權(quán)和審判權(quán)的緊張關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)在司法運(yùn)行過(guò)程中顯現(xiàn)出的矛盾一直存在。審判權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)之間的緊張關(guān)系憲法賦予的，是天然的，并不能完全消除，立法也只能在監(jiān)督的方式上予以“軟硬兼施”、“剛?cè)岵?jì)”?？乖V監(jiān)督是一種剛性監(jiān)督，往往會(huì)加劇法院和檢察院之間的緊張關(guān)系；而民事檢察建議是一種柔性監(jiān)督、協(xié)商監(jiān)督，它可以在不斷地加強(qiáng)法檢之間的相互溝通的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)較為彈性的建議方式有效地緩解民事訴訟監(jiān)督過(guò)程中兩種權(quán)力的沖突。

二、民事調(diào)解檢察監(jiān)督制度運(yùn)行的阻礙因素

現(xiàn)行的民事訴訟法和司法解釋關(guān)于民事調(diào)解檢察監(jiān)督制度的有關(guān)規(guī)定仍缺乏可操作性，無(wú)法滿(mǎn)足司法應(yīng)用的需要。

（一）“兩益”難以確定

《民事訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)可監(jiān)督的調(diào)解書(shū)的適用條件限制為“損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的”。在“大調(diào)解”背景下，司法實(shí)踐中法院基本都貫徹能調(diào)則調(diào)的原則，易忽視對(duì)案件事實(shí)應(yīng)有的合法性審查。且實(shí)務(wù)部門(mén)普遍反映對(duì)“損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”的外延難以做出準(zhǔn)確界定，且在實(shí)踐中，以此類(lèi)監(jiān)督案件數(shù)量并不多。[3]

此外，民訴法第208條對(duì)“發(fā)現(xiàn)”也沒(méi)有明確是指主動(dòng)還是被動(dòng)。由于調(diào)解案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)低，調(diào)解筆錄簡(jiǎn)略，檢察院即使查閱所有案卷材料能夠主動(dòng)發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害“兩益”的可能性也是非常小的。即便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，通常距離糾紛發(fā)生的時(shí)間已較久遠(yuǎn)，案件的進(jìn)一步審查也有相當(dāng)?shù)睦щy。這可能導(dǎo)致民事調(diào)解檢察建議的適用率較低，則立法意義就得不到實(shí)現(xiàn)。

（二）檢察建議監(jiān)督與抗訴監(jiān)督的適用情形未予區(qū)分

良好的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)應(yīng)區(qū)分不同情形以便當(dāng)事人及檢察機(jī)關(guān)理性地選擇監(jiān)督路徑，以充分發(fā)揮不同監(jiān)督方式的優(yōu)勢(shì)。但是民訴法第208條的規(guī)定并未區(qū)分民事再審檢察建議和民事抗訴各自的適用情形，也未明確適用原則，因此民事再審檢察建議與民事抗訴在啟動(dòng)再審功能上存在重疊的情況。由于司法實(shí)踐中確定了“一次監(jiān)督原則”，若在二者中必須選擇一個(gè)的話(huà)，不論檢察機(jī)關(guān)還是當(dāng)事人都較傾向于選擇更具剛性的抗訴，以避免檢察建議不被采納后不能再抗訴的情形。

（三）民事再審檢察建議在法檢兩院運(yùn)行不暢

從民訴法中看出，我國(guó)檢察建議監(jiān)督制度沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任后果，這嚴(yán)重影響了檢察建議的權(quán)威性。檢察建議的效力表現(xiàn)為建議能否被法院采納，法院是否會(huì)啟動(dòng)內(nèi)部糾錯(cuò)程序。有學(xué)者感慨：“檢察建議在檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的實(shí)踐中確實(shí)發(fā)揮過(guò)一定的作用。但是這種作用的發(fā)揮，完全依賴(lài)于監(jiān)督對(duì)象對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信賴(lài)程度和對(duì)檢察建議內(nèi)容的認(rèn)可程度?！盵4]因此，法律后果的缺失會(huì)使檢察建議制度成為一紙空文，反而會(huì)浪費(fèi)司法資源、降低司法效率，最終危害到司法權(quán)威。

三、完善民事調(diào)解檢察建議制度的路徑

（一）將“兩益”具體化

“兩益”概念的模糊性不利于法律的具體適用。首先，會(huì)出現(xiàn)同案不同判的尷尬局面，損害司法權(quán)威。其次，法官與檢察官理解不一，也阻礙了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的有效行使。雖然有學(xué)者指出，鑒于國(guó)家利益、社會(huì)公共利益之間的界限的模糊性，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，可以籠統(tǒng)地說(shuō)明調(diào)解書(shū)損害了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，而不必說(shuō)明損害的究竟是哪一種利益，除非有把握分清損害的究竟是哪一種利益。[5]但是，筆者認(rèn)為，盡管不能將“兩益”在《民事訴訟法》中進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，但是可以由司法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)商后對(duì)該概念作出相對(duì)清晰、統(tǒng)一、普遍適用的指導(dǎo)性意見(jiàn)，而對(duì)個(gè)案情況比較復(fù)雜的、適用有困難的，可以向最高法院或最高檢察院請(qǐng)示。

（二）有效協(xié)調(diào)檢法關(guān)系

檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)之間的沖突具有天然性，但又有統(tǒng)一性，因?yàn)闊o(wú)論是審判獨(dú)立原則，還是民事檢察監(jiān)督制度，其最終目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)司法公正。為了使民事檢察監(jiān)督更為有效，首先應(yīng)當(dāng)明確審判權(quán)需要檢察監(jiān)督權(quán)進(jìn)行制約。法律監(jiān)督權(quán)是我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的，因此審判權(quán)要接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。同時(shí)，民事檢察監(jiān)督權(quán)的行使也要尊重民事訴訟法律原則，堅(jiān)持審慎司法的態(tài)度。其次，民事檢察建議工作的順利開(kāi)展離不開(kāi)法院的支持和配合，尤其是虛假調(diào)解等情況需要對(duì)案卷材料進(jìn)行調(diào)查取證等。因此，筆者建議檢察院和法院應(yīng)當(dāng)建立定期溝通機(jī)制，比如定期召開(kāi)座談會(huì)的方式對(duì)民事檢察建議工作加強(qiáng)溝通，把握彼此的重要司法動(dòng)態(tài)。此外，為了適應(yīng)司法改革的進(jìn)程，也要積極進(jìn)行法官隊(duì)伍和檢察官隊(duì)伍的素質(zhì)培訓(xùn)和整體業(yè)務(wù)水平的提升。

（三）正確適用檢察建議方式與抗訴方式

檢察建議方式和抗訴方式作為兩種基本檢察監(jiān)督的方式，不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行優(yōu)劣評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，檢察建議與抗訴應(yīng)當(dāng)相互銜接，聯(lián)動(dòng)運(yùn)用。首先，對(duì)既符合抗訴條件又適合檢察建議的案件，可優(yōu)先考慮適用檢察建議，以縮短訴訟周期，節(jié)約司法資源。其次，對(duì)于原審裁判及調(diào)解書(shū)存在明顯錯(cuò)誤，或?qū)徟腥藛T在審理案件時(shí)有貪污賄賂、徇私舞弊、枉法裁判行為的案件則應(yīng)適用于抗訴監(jiān)督方式，以捍衛(wèi)司法權(quán)威，強(qiáng)化檢察監(jiān)督。再次，對(duì)違反自愿原則、合法原則的訴訟調(diào)解案件，宜采用再審檢察建議方式，由法院自行啟動(dòng)再審程序予以糾正。最后，對(duì)于已經(jīng)發(fā)出檢察建議，并經(jīng)檢察機(jī)關(guān)與法院協(xié)商，法院不予采納再審意見(jiàn)，且符合抗訴條件的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提請(qǐng)抗訴，增強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督的效力和權(quán)威。[6]

四、結(jié)語(yǔ)

除上述措施外，還應(yīng)輔以配套機(jī)制。如應(yīng)構(gòu)建回復(fù)反饋機(jī)制，即不論是否采納，法院都要書(shū)面回復(fù)，并說(shuō)明不予采納的理由。司法實(shí)踐中，由于一系列非法律的因素，民事檢察建議的回復(fù)主體、回復(fù)期限、回復(fù)方式等情況各異，因此要對(duì)回復(fù)的部門(mén)、期限和方式進(jìn)行統(tǒng)一明確和規(guī)范。此外，應(yīng)完善檢察建議跟進(jìn)監(jiān)督措施，創(chuàng)新跟進(jìn)監(jiān)督方式等。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]夏黎陽(yáng).民事再審檢察建議的運(yùn)行機(jī)制[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）.

[2]韓靜茹.民事檢察建議芻議[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（1）.

[3]劉輝.民事調(diào)解監(jiān)督問(wèn)題調(diào)研[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（5）.

[4]張智輝.中國(guó)檢察：中國(guó)檢察理念與法律監(jiān)督（第7卷）[M].北京大學(xué)出版社，2004：249.

[5]李浩.民事調(diào)解書(shū)的檢察監(jiān)督[J].法學(xué)研究，2014（3）.

[6]張劍文，李清偉.對(duì)調(diào)解書(shū)的檢察監(jiān)督：角色、范圍及實(shí)現(xiàn)[J].時(shí)代法學(xué)，2013（2）.