村民委員會成為行政訴訟被告主體的思考

作者簡介：賈超群（1987-），男，漢族，河南新鄭人，本科，講師，研究方向為黨史黨建和社會治理。

摘要：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。隨著國家行政向公共行政的轉(zhuǎn)變，村民委員會成為行政行政訴訟被告主體的案例逐漸增多，村民委員會的行政訴訟被告資格范圍不斷擴(kuò)大。在此背景下，文章以新疆呼圖壁縣為例，分析了推動村民委員會成為行政訴訟被告主體的三個重要原因：村民委員會作用發(fā)揮不完善、村民委員會的行政化傾向、村民委員會功能的強(qiáng)化，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了村民委員會成為行政訴訟被告主體帶來的影響，即進(jìn)一步明確了村民委員會的的職責(zé)、進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系及進(jìn)一步明確了村民委員會發(fā)展目標(biāo)的重要意義，有助于全面提升村民委員會的履職盡責(zé)能力和進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：村民委員會；行政訴訟；被告主體

文章編號：1674-7437（2023）12-0144-03? ? ?中國圖書分類號：D422.6；D925.3? ? ? 文章標(biāo)識碼：A

2018年2月公布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第一款指出：“當(dāng)事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。[1]”這充分明確賦予了村民委員會成為行政訴訟被告的資格、地位和相關(guān)條件。文章試圖結(jié)合呼圖壁縣司法實踐中關(guān)于村民委員會成為行政訴訟被告主體的調(diào)研情況，對村民委員會成為行政訴訟被告主體的背景、現(xiàn)實原因和深遠(yuǎn)影響進(jìn)行分析，以便提高村民委員會的履職效能。

1? ?村民委員會成為行政訴訟被告主體的背景

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。其中，追求法律的公平正義其實就是其中最重要的一項。筆者在對呼圖壁縣56個行政村和司法局的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于村民委員會成為行政訴訟被告的案子呈現(xiàn)出逐年增多的趨勢，2022年全年發(fā)生相關(guān)案件10起，2023年上半年就發(fā)生相關(guān)案件14起，主要涉及到房屋拆遷、土地合同、工傷賠償這幾個方面的內(nèi)容，筆者從以下背景出發(fā)進(jìn)行探討分析。

1.1? ?利益訴求分化

鄉(xiāng)村振興背景下，國家的土地三權(quán)分置改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、土地確權(quán)、房屋不動產(chǎn)確權(quán)等相關(guān)改革政策的落地引起了群眾利益訴求的分化。例如，在對新疆呼圖壁縣部分農(nóng)村的走訪中發(fā)現(xiàn)，“外嫁女”要求繼續(xù)分配村莊耕地、常年離開村莊的人希望城市戶口倒轉(zhuǎn)農(nóng)村戶口去享受更多的福利待遇等問題存在。在這種情況下，村民委員會做事是否公平合法有序及是否滿足不同群眾的需求，成為新老村民關(guān)注的重點。

1.2? ?村民維權(quán)的法治意識不斷增強(qiáng)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和現(xiàn)代媒體的發(fā)展，農(nóng)村村民的傳統(tǒng)思想觀念受到了沖擊，其民主法治意識和維權(quán)意識在日漸增強(qiáng)，在法治鄉(xiāng)村的推進(jìn)下，依靠法律的力量來解決問題已經(jīng)成為村民的共識[2]。例如，在走訪中了解到，有一位村民為了維護(hù)自己獲得獨生子女補(bǔ)貼費用的利益，將相關(guān)的法條全部背誦了下來。但同時，也不免會出現(xiàn)強(qiáng)調(diào)權(quán)利忽視義務(wù)、強(qiáng)調(diào)個人忽視集體、強(qiáng)調(diào)享受忽視參與的情況，也因此帶來了一系列的社會問題。

1.3? ?全方位監(jiān)督的公開透明化

隨著全面從嚴(yán)治黨工作深入農(nóng)村，村民委員會也成為了上級部門巡察的重點對象之一。每個村都設(shè)有紀(jì)檢委員，還有縣上的駐村律師定期給予指導(dǎo)和幫助，人人都成了監(jiān)督者，村民委員會做事是否合法合理都在群眾的日常監(jiān)督之中。例如，在走訪中發(fā)現(xiàn)，村黨支部書記要求村干部在做事過程中拍好照片，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下達(dá)任務(wù)，要有正式文件依據(jù)，否則村民監(jiān)督委員會在審核時會以資料不齊全為由拒絕簽字和表達(dá)反對意見。

2? ?村民委員會成為行政訴訟被告主體的現(xiàn)實原因

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》，村民委員會成為行政訴訟被告必須符合行政主體的要求，即依法享有國家行政職權(quán)，能代表國家獨立進(jìn)行行政管理并獨立參加行政訴訟，但是村民委員會并不符合這樣的條件[3]，但是也有學(xué)者主張基層群眾性自治組織可以成為行政主體，因為這符合主體“本土化、正當(dāng)化和功能化”[4]的要求，也就是更符合我國的農(nóng)村的實際情況。筆者更加認(rèn)可后一種說法，因為2018年2月公布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第一款關(guān)于村民委會成為行政訴訟被告主體資格的規(guī)定與我國農(nóng)村的村民委員會職責(zé)的弱化、村民委員會的行政化傾向、村民委員會功能強(qiáng)化的現(xiàn)實相符。

2.1? ?村民委員會作用發(fā)揮不完善

《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定了村民委員會辦理本村和協(xié)助上級完成并對村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)的職責(zé)，但是隨著城市化的快速發(fā)展，呼圖壁縣農(nóng)村大量的青壯年勞動力外出務(wù)工，很多農(nóng)村都成為空心村，以老年人為主。由于沒有充足的后備人才，村民們很難通過選舉找到滿意的“帶頭人”，鄉(xiāng)村治理主體嚴(yán)重弱化，進(jìn)而導(dǎo)致村民自治制度難以有效運行，村民委員會的作用難以有效發(fā)揮。鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人，更在人才。呼圖壁縣農(nóng)村要想使村民委員會作用發(fā)揮完善，就積極拓寬選拔吸納人才的渠道，從事業(yè)發(fā)展需要出發(fā)，依托返鄉(xiāng)大學(xué)生、退役軍人、退休干部三類人員，大力集聚高素質(zhì)人才，不斷壯大村民委員會干部人才隊伍，為鄉(xiāng)村振興注入動力。

2.2? ?村民委員會行政化傾向

村民委員會作為溝通村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的橋梁，既要盡到自己的職責(zé)，更要完成上級的任務(wù)，有時甚至是縣上的攤派任務(wù)，部分任務(wù)是村干部不愿意做而不得不去做的，因為在村干部看來，這些除了帶來一些榮譽(yù)外，并未給村民帶來實實在在的好處，這種“政務(wù)”大于“村務(wù)”的情況也成了司空見慣的事情[5]。例如，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，呼圖壁縣部分鄉(xiāng)村的村黨支部書記是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派的，并不是本村人，這也導(dǎo)致村民認(rèn)為這種下派來的村黨支部書記是為了完成上級的任務(wù)指標(biāo)而下村，而不是為了村莊的發(fā)展、為了給村民謀利益。

2.3? ?村民委員會的功能強(qiáng)化

進(jìn)入新時代，村民委員會履行公共行政職責(zé)的范圍逐漸增大，承擔(dān)的職能也會越來越多[6]，村民委員會的公共功能也開始拓展。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，呼圖壁縣部分農(nóng)村在全面推進(jìn)黨群服務(wù)中心、維穩(wěn)綜治中心、農(nóng)村發(fā)展中心“三個中心”建設(shè)方面，涉及到小微權(quán)力43個項目之多，很多原來不屬于村民委員會的職能也開始納入村民委員會的職能當(dāng)中。同時，村民委員會還兼顧著維護(hù)穩(wěn)定、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)宗教和諧方面的職能。按照村民的基本權(quán)利劃分，村民委員會成為行政訴訟被告主體的相關(guān)案件主要分布在村民身份資格、村民住宅權(quán)、村民重大知情權(quán)等，但是村民委員會侵犯村民的利益，也必然涉及到穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)、和諧、生態(tài)等方面。

3? ?村民委員會成為行政訴訟被告主體的現(xiàn)實影響

雖然《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》明確了村委會和居委會的行政訴訟被告資格，但這也是有條件的，不是村民委員會一旦侵害村民利益就可以成為行政訴訟的被告，也就是說從法律來看，在有些事情上，村民委員會可以成為行政訴訟的被告主體，有些是屬于村民內(nèi)部的事務(wù)。但對于普通群眾而言，只要現(xiàn)行的法律解釋了村民委員會可以成為行政訴訟被告主體，群眾就會認(rèn)為只要村民委員會損壞了自身利益，就可以得到法律救濟(jì)。在法治社會下，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》能夠確定村民委員會的行政訴訟被告主體資格本身就是對村民委員會的職能定位的重塑和完善，也必將對其作用發(fā)揮和正常運轉(zhuǎn)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。村民委員會成為行政訴訟被告主體，一方面強(qiáng)化了村民委員會協(xié)助上級完成任務(wù)的部分職能，另一方面也確認(rèn)了村民委員會在授權(quán)、委托情況下必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不是可以任性而為的[7-11]。

3.1? ?進(jìn)一步明確了村民委員會的的職責(zé)

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》與《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村民委員會的職責(zé)雖有所交叉，但是整體而言，較為明晰，這樣有助于區(qū)分村民委員會的職責(zé)。對于村民委員會而言，有些能自己做，有些必須有授權(quán)和依據(jù)才能去做。這樣，村民委員會的職責(zé)更加清晰，村民委員會在運行過程中能夠依法履行自己的職責(zé)，也會在利益多元化的情況下相對更少受到干擾[12]。

3.2? ?進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》其實也是進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的職能，要求它們必須依法行政，否則會收到群眾的依法“民告官”。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，在授權(quán)村民委員會履職的同時也會更加謹(jǐn)慎，更加綜合平衡各方面的利益和規(guī)范相關(guān)的程序[13]。

3.3? ?進(jìn)一步明確了村民委員會的發(fā)展目標(biāo)

一方面，在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中明確規(guī)定了受案范圍、訴訟參加人、出庭應(yīng)訴制度等，這些司法實踐真正地推動了法治鄉(xiāng)村建設(shè)，有助于確保社會大局穩(wěn)定。另一方面來說，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》始終踐行以人民為中心的發(fā)展思想，堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，村民委員會工作的規(guī)范化就是在踐行以人民為中心這個原則[14]。

4? ?結(jié)束語

關(guān)于村民委員會成為行政訴訟被告主體的司法實踐還有很多，最高法院作出具體解釋的目的是要以推進(jìn)依法行政為使命擔(dān)當(dāng)、切實保障人民老百姓的訴求可以得到解決。村民委員會在具體的社會實踐中也承擔(dān)著多項的職能，扮演者多重的角色，在這種情況下，只有積極做好村民委員會成為行政訴訟被告主體積極闡釋和宣傳，才能進(jìn)一步發(fā)揮它本身在促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的積極作用。在具體的司法實踐中，也更加需要村民委員會作為一個自治組織積極向廣大村民宣傳法治的作用，依法為人民服務(wù)，發(fā)揮好自身的示范帶動作用。

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