利益相關方視角下數(shù)字治理的困境

摘要：數(shù)字治理是隨著數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟、社會、政治生活中日益廣泛的應用而產(chǎn)生的新型治理形式，其目的是提升治理效能，由數(shù)字治理向數(shù)字善治的發(fā)展是大勢所趨。蘇州市作為新一線城市的排頭兵，更應當發(fā)揮其治理優(yōu)勢，提升現(xiàn)代化數(shù)字治理水平。本文對蘇州工業(yè)園區(qū) “風火輪”項目的現(xiàn)狀進行深入調(diào)研，分析該案例遇到的困境和解決對策，并總結(jié)數(shù)字治理經(jīng)驗。在筆者看來，“風火輪”項目不僅可以為社會治理現(xiàn)代化提供理論支持和實踐參考，更能夠為蘇州市爭創(chuàng)全國市域社會治理現(xiàn)代化示范城市匯聚智慧力量，提供 “園區(qū)樣本”。

關鍵詞：數(shù)字治理；新業(yè)態(tài)群體；利益相關方

隨著數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟、社會、政治生活中的廣泛應用，數(shù)字治理嶄露頭角。蘇州市作為新一線城市的佼佼者，肩負著引領數(shù)字治理變革的使命。然而，數(shù)字治理的路途并不是一帆風順的。本文將通過深入剖析蘇州工業(yè)園區(qū) “風火輪”項目的現(xiàn)狀，探討數(shù)字治理面臨的挑戰(zhàn)和解決方案。

一、案例介紹

“風火輪”數(shù)字治理平臺集一鍵導航、電子通行證、隨手拍 （上傳社會治理問題照片）、積分兌換等功能于一體，并對接蘇州工業(yè)園區(qū)智慧城市運行管理中心，整合并發(fā)掘多元化城市治理、信訪大數(shù)據(jù)資源，打通31個部委辦局及相關單位的43個業(yè)務系統(tǒng)，通過對數(shù)據(jù)的診斷、分析，實現(xiàn)問題一鍵上傳、一網(wǎng)統(tǒng)管、分類流轉(zhuǎn)、閉環(huán)解決。項目為騎手量身打造專屬的全方位服務，同時引導騎手發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢，賦予他們 “黨群服務守護員、社區(qū)治理信息員、城市管理質(zhì)檢員、安全生產(chǎn)保障員”的 “新四員”身份，用物質(zhì)和榮譽刺激騎手爭當城市治理的 “流動哨兵”“移動探頭”，提高騎手的職業(yè)認同感，切實化治理對象為治理助力，推動社會治理端口前移，精細化基層數(shù)字治理。

“風火輪”平臺自上線以來受到美團、餓了么等外賣平臺企業(yè)的廣泛關注。平臺開放工單數(shù)據(jù)與信訪部門共享共用，不斷積累騎手反饋的工單數(shù)據(jù)，并進行處理加工，開放相關數(shù)據(jù)，實現(xiàn)與園區(qū)信訪數(shù)據(jù)的共享共用，補充信訪的數(shù)據(jù)資源。

二、推廣困難

（一）全盤照搬，東施效顰

“風火輪”項目于金雞湖街道取得初步成功，工業(yè)園區(qū)的其他街道紛紛復制這一數(shù)字治理新模式。其中，由 “風火輪”項目衍生出的 “星騎士”項目就是其中之一。該案例被清華大學社會科學學院數(shù)據(jù)治理研究中心評為2022年全國城市數(shù)字治理創(chuàng)新案例。就在 “星騎士”被捧上巔峰之時，項目開始出現(xiàn)運營上的諸多問題：不成熟的全新運營團隊、不明確的多方權(quán)責關系、全盤照搬 “風火輪”項目初期模式、對項目運作的底層邏輯不明確、基層追求形式主義而不考慮實際需求等，決定了 “星騎士”項目走向形式主義只是時間問題，或?qū)⒊蔀榛鶎又卫淼呢摀?/p>

（二）上級搶管，矛盾初顯

園區(qū)組織部及相關條線并未跟項目的設計方及街道辦進行溝通與協(xié)商，就將各個街道的項目管理權(quán)整體收歸組織部進行統(tǒng)一管理，并不考慮基層各街道的治理差異，系統(tǒng)也沒有與 “風火輪”打通，形成一個 “數(shù)據(jù)孤島”。園區(qū)組織部逐漸將大部分街道的類 “風火輪”項目全部納入當?shù)貓@區(qū)的App線上平臺 “數(shù)字金雞湖”進行運營，形成由政府統(tǒng)一管理的 “星騎士”項目。該App帶有政務內(nèi)部系統(tǒng)屬性，而騎手雖不屬于政務主體，但強制讓騎手下載使用，“星騎士”項目由于早期不考慮各基層街道的差異性，強行授權(quán)進行運營，同時作為基層任務，導致后期無法可持續(xù)健康發(fā)展；而后組織部又將項目的管理權(quán)委托給街道辦，由網(wǎng)格員、社區(qū)工作者和物業(yè)共同負責 “星騎士”項目的規(guī)劃和管理。但此時 “星騎士”系統(tǒng)并不是基于當初智慧的、因地制宜的、活力的基層 “生長”出來的工具，基層使用既不順手又不順心，成為一個帶有形式主義色彩的政治任務。

在項目初期，隨著政府大量資金的投入，無論是 “風火輪”還是 “星騎士”，隨著項目基礎設施逐漸完善，數(shù)字治理取得了不錯的成效。但隨著企業(yè)這一利益相關方逐漸離場，原來的 “風火輪”模式四大利益相關方 （政府、企業(yè)、民間組織、社會組織） 之間的利益共同體結(jié)構(gòu)遭到了破壞，僅依靠政府、民間組織、社會組織難以維持項目運營。比如，原本物業(yè)可以通過在系統(tǒng)里進行扣除信用積分的方式對騎手進入小區(qū)后亂停車的行為進行監(jiān)督，這樣便于物業(yè)對小區(qū)的管理。但是現(xiàn)在是政府強制性的行政命令，物業(yè)被夾在政府和騎手之間，甚至沒有與業(yè)委會溝通的渠道，造成了進一步的矛盾。同時，企業(yè)也是項目創(chuàng)新的重要推動力，是項目系統(tǒng)的關鍵維護者。失去企業(yè)和行業(yè)組織共同推動的 “風火輪”項目，就像先進的操作系統(tǒng)找不到好的智能設備來運行，而 “星騎士”項目就像豪華的外觀，雖有充足的電源支撐，但沒有好的操作系統(tǒng)，再也無法完成數(shù)字治理創(chuàng)新的任務。

（三）各方推托，無人再管

公共資源如果缺乏合理的管理、有效的監(jiān)督，就會不可避免地走向被破壞的悲劇。其深層次原因是個體理性會導致集體的不理性。失去多方利益制衡的 “風火輪”項目可能難逃失敗的結(jié)局。究其根源，是因為各個利益相關方 “太精明”，只考慮符合自身利益，又或是 “多一事不如少一事”，從而 “只見樹木，不見森林”，選擇性忽略了利益共同體所帶來的更大收益，即 “風火輪”項目帶給各方的真實利益。于是，各個利益相關方開始相互推脫責任，最終導致項目無人再管。

三、問題概述

依據(jù)利益相關者理論，社會治理需要全體利益相關者的共同參與才能實現(xiàn)。利益相關者理論的核心在于，在決策行為的過程中，不能陷入僅對個別利益相關主體的局限性關注，而要考慮、權(quán)衡所有利益相關者的利益需求，反映全體利益相關者的共同愿望，體現(xiàn)全體利益相關者的意志，發(fā)揮全體利益相關者的作用。在實際利益考量中，除了關注經(jīng)濟效益，還應該關注其社會效益，這種社會效益能夠通過尊重和滿足所有相關個體的需求來實現(xiàn)。

弗里曼在前人研究的基礎上，把企業(yè)的利益相關者界定為 “任何能夠影響組織目標的實現(xiàn)或受這種實現(xiàn)影響的個體或群體”。[1]該定義不僅將影響企業(yè)目標的個人和群體視作利益相關者，同時還將企業(yè)目標實現(xiàn)過程中受其影響的個人和群體也看作利益相關者，正式將政府、社區(qū)、社會組織、公民組織等實體納入利益相關者的研究范疇，大大拓展了利益相關者的內(nèi)涵。[2]利益相關者理論的核心思想認為，應當將原本集中掌握在內(nèi)部利益相關者手中的決策權(quán)與利益移交到更廣泛、更多面的利益相關者手中，即從企業(yè)等內(nèi)部利益相關者轉(zhuǎn)向社區(qū)、政府機構(gòu)等外部利益相關者。對應案例，即組織部將原本屬于企業(yè)、各街道的項目管理權(quán)收回，經(jīng)過層層管理、改制，形成統(tǒng)一歸組織部管理的 “星騎士”項目，而后又重新將項目管理權(quán)委托給街道辦，出發(fā)點是符合利益相關者核心理論的，但問題恰恰就在移交過程中出現(xiàn)了。企業(yè)作為內(nèi)部利益相關者與最初項目的直接管理方，對于項目的熟悉程度更高，而在將項目管理權(quán)移交給組織部、街道辦后，原先的內(nèi)部利益相關者基本離場，而相關項目經(jīng)驗沒有及時交接。即使 “星騎士”項目管理權(quán)最終又被劃歸給了街道辦，但此時經(jīng)過上級改造的項目在實際操作中 “水土不服”，已不能完全被基層適應。因而，從信息不對稱開始，各種權(quán)責分離、各方推脫的問題進而產(chǎn)生，造成了最后 “無人再管”的困境。

由此可以總結(jié)出，導致 “星騎士”項目失敗的深層次原因是：第一，各個利益相關者之間的利益協(xié)調(diào)不一致，新的利益產(chǎn)生后未必完全符合項目參與者的實際需求，甚至有可能在某些方面損害少部分參與者的利益；第二，項目改革后各利益相關方并未重新審視自我定位，用 “舊定位”應付 “新格局”，損害了從外部利益相關者到遠端利益相關者的利益。即在管理權(quán)移交、原本作為核心內(nèi)部利益相關者的企業(yè)離場之后，各利益相關者沒有自覺對企業(yè)曾擔負的功能、責任進行 “補位”，從而帶來了各方面的管理疏漏與責任逃避。原先 “風火輪”項目運營時，之所以能取得較好的成果，離不開企業(yè)對項目各個利益相關方的整合與維持：企業(yè)設計出三種積分機制來激勵騎手參與社會治理，利用物質(zhì)刺激來激勵居民、物業(yè)、志愿者參與到項目中。

從表面上看，“星騎士”項目的失敗只是因為基層疏于對項目的管理，從而導致的 “破窗效應”。騎手、居民、物業(yè)、志愿者協(xié)會看到項目逐漸運作不下去，對于個體來說無利可圖，便從項目中退出，不再參與到數(shù)字治理中。實際上，可以說 “星騎士”項目失敗的真實原因是 “斷崖式”承接—在企業(yè)退出項目后，各個利益相關方仍然按照原先的 “風火輪”項目模式運作，責任缺位后，沒有人再對 “風火輪”項目的系統(tǒng)與機制基于實際運行情況進行調(diào)整。在企業(yè)退出之后，基層管理者沒有適應自己新的 “內(nèi)部利益相關者”的身份，并未理解原先 “風火輪”項目的運作機制，也沒有專業(yè)的信息技術(shù)來對系統(tǒng)進行改造升級、設計一套新的利益協(xié)調(diào)機制，項目自然就維持不下去了?？偨Y(jié)來說，正是由于利益各方?jīng)]有得到很好的協(xié)調(diào)，最終導致數(shù)字治理機制難以平穩(wěn)運營，治理過程中矛盾頻發(fā)。

四、可行性方案

在數(shù)字治理領域，政府應維系核心定位，扮演好規(guī)范的引導者、公共服務的提供者和行動主體的協(xié)調(diào)者角色。企業(yè)應發(fā)揮輔助作用，做好技術(shù)創(chuàng)新的承接者、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的積極參與者和嚴于律己的自我規(guī)制者。通過凝聚共識、厘清邊界和攜手共進的優(yōu)化策略，構(gòu)建動態(tài)同構(gòu)、優(yōu)勢互補的政企關系。

當前的 “風火輪”計劃中，項目資金問題亟待解決。政府作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需公共服務的提供者，應該積極提供稅收、信貸以及獎勵方面的優(yōu)惠政策，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體優(yōu)勢。同時，還應該宣揚和推行多元協(xié)同的行動方式和數(shù)字化改革，積極為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供基礎設施建設，加大 5G、新基建、NII 等基礎設施的資金投入力度，為 “風火輪”項目的順利運行提供資金基礎。

此外，政企雙方尚未就數(shù)字化方式達成共識，往往導致政府數(shù)據(jù)不能及時反饋給企業(yè)，進而影響 “風火輪”計劃的實施效果。政府應該以需求為導向，以人民為中心，以更加開放、包容和自由的姿態(tài)對企業(yè)敞開懷抱，強調(diào) “政府本位”向 “社會本位”的跨越，注重市場、社會以及公眾的共同參與。企業(yè)也應該憑借其特有的技術(shù)優(yōu)勢逐漸在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中承擔更多責任，抓住機遇調(diào)整商業(yè)模式，打通與政府合作的渠道，拓展各項業(yè)務，積極發(fā)揮效用。

本文提出以下方案，助力 “風火輪”項目越辦越好。

（一）政府方面

1.政府與企業(yè)進行協(xié)商，適當放權(quán)，將 “風火輪”項目系統(tǒng)的管理權(quán)還給企業(yè)，以提高企業(yè)對于項目的創(chuàng)新活力，將項目越做越好。當然，政府也可以間接對項目進行管理，如向企業(yè)提供技術(shù)專家和技術(shù)資源，協(xié)助項目進行技術(shù)升級和優(yōu)化，盡可能多地采用政府數(shù)字基建的模塊、功能和接口，并將數(shù)據(jù)合并到相關網(wǎng)格治理部門，從而達到監(jiān)管企業(yè)的目的。

2.由政府主導建立起社區(qū)、企業(yè)、騎手、物業(yè)、居民等項目多方主體集中參與的有效溝通渠道，確保項目各方之間信息傳遞與溝通的有效性。通過行政指令提高社區(qū)的項目參與度，強化領導力，確保項目的可持續(xù)性發(fā)展。

（二）企業(yè)方面

1.尋求更多的資源和資金支持，包括但不限于政府貸款、風險投資、合作伙伴資助等，以確保項目的可持續(xù)運作。推動項目數(shù)字系統(tǒng)和硬件設施的創(chuàng)新，用創(chuàng)新驅(qū)動數(shù)字治理的成果，從而提高獲得資金支持的可能性。

2.制訂全面的宣傳計劃，提高項目的知名度，吸引更多的利益相關者參與項目。加強與政府的緊密合作，繼續(xù)借助政府平臺進行項目宣傳。

3.運用技術(shù)手段解決騎手識別問題，可以嘗試使用限次的小區(qū)電子門禁卡來解決這一問題，將限時通行改為限次通行顯然更能保障小區(qū)安全。

（三）社會與民間組織方面

1.基層和社會組織應該向 “風火輪”項目提供必要的獎勵支持，各方需要制定良好的積分兌換獎勵制度，確保項目的志愿積分評判標準和累計原則公正，激勵參與者的積極性。

2.志愿者協(xié)會要與街道、社區(qū)的基層單位形成良好的溝通，最好可以招募 “風火輪”項目的專項志愿者。當參與項目的基層人手不足時，立刻為基層提供幫助，輔助解決社會治理問題。

3.由基層和小區(qū)居民主導，構(gòu)建起相應的監(jiān)督與反饋機制，以確保項目的透明度。定期向政府和企業(yè)反饋，從而獲得政策、資金、資源等，幫助項目成功，最終實現(xiàn)更好的數(shù)字治理愿景。

五、結(jié)束語

蘇州工業(yè)園區(qū)的 “風火輪”項目為數(shù)字治理提供了重要的實踐案例。然而，推廣中的問題和新挑戰(zhàn)也表明數(shù)字治理需要更多的協(xié)同努力，進行更深入的思考。各方應當共同努力，保持溝通與合作，以創(chuàng)新和共贏的理念推動數(shù)字治理的發(fā)展。只有如此，數(shù)字治理才能真正實現(xiàn)其潛力，提高治理效能，服務更廣泛的社會需求，塑造現(xiàn)代化社會治理的示范城市。

參考文獻：

[1] 付俊文，趙紅.利益相關者理論綜述[J].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報，2006（02）：16-21.

[2] 李維安，王世權(quán).利益相關者治理理論研究脈絡及其進展探析[J].外國經(jīng)濟與管理，2007（04）：10-17.

作者簡介： 崔庭毓，男，漢族，江蘇揚州人，本科在讀，研究方向：公共管理、社會治理。