社會組織融入基層社會治理體系的實踐路徑研究

寧靜 謝宜君

摘要：作為基層社會治理的主體，社會組織在融入基層社會治理體系時面臨制度支撐不足、地方政府執(zhí)行效力不足、社會公眾認知程度不足、社會組織服務(wù)能力不足等多重困境。國家層面應(yīng)建立健全法律政策體系，為社會組織融入基層社會治理體系提供制度保障；地方政府應(yīng)充分激發(fā)自主創(chuàng)新活力，為社會組織融入基層社會治理體系創(chuàng)造有利條件；社會組織應(yīng)持續(xù)強化內(nèi)部監(jiān)督管理，為社會組織融入基層社會治理體系構(gòu)筑堅實基礎(chǔ)；加快建設(shè)專業(yè)人才隊伍，為社會組織融入基層社會治理體系提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：社會組織；基層社會治理；實踐路徑

社區(qū)治理是國家治理的基石。[1]2016年，習近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)。”黨的十九大報告明確提出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社區(qū)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”[2]加強城市社區(qū)治理體系建設(shè)，不僅要依賴政府的行政力量，也要依靠廣泛的社會力量參與，社會組織所具有的非政府性、非營利性、專業(yè)性等特征，使其能夠作為社會力量的典型代表參與到社區(qū)治理的過程中。

一、社會組織融入基層社會治理體系的時代背景

黨的十八大以來，我國不斷完善城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下沉，基層社會治理能力和水平不斷提升。隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，人民群眾的需求呈現(xiàn)出多元化、個性化等特點，僅僅依靠地方政府的行政力量已難以滿足人民群眾的各類需求，愈發(fā)需要以社會組織為代表的社會力量參與其中。黨的二十大報告強調(diào)：“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。”由此可見，社會組織積極主動融入基層社會治理體系，參與建設(shè) “人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，打造共建共治共享的社會治理新格局，既是積極響應(yīng)黨中央號召的具體舉措，也是助力基層社會治理效能提升的現(xiàn)實需要。

二、社會組織融入基層社會治理體系面臨的現(xiàn)實困境

1998年以來，我國先后出臺一系列推動社會組織發(fā)展的文件政策，大力支持和培育孵化社會組織，社會組織數(shù)量呈現(xiàn)連年增長趨勢。隨著社會組織力量的不斷壯大，各類社會組織紛紛投身基層、扎根社區(qū)，積極參與基層社會治理，在社區(qū)服務(wù)、扶貧濟困、關(guān)愛弱勢群體、助力鄉(xiāng)村振興等各個方面貢獻了積極力量。

然而，雖然社會組織發(fā)展勢頭迅猛，社會組織積極主動作為，在社區(qū)服務(wù)、鄰里互助、敬老養(yǎng)老等基層社會治理領(lǐng)域取得了一定成績，但相對而言，我國社會組織總體仍處于發(fā)展的初級階段，受到制度機制、公眾認知、能力提升等多方面影響，社會組織融入基層社會治理體系仍然面臨諸多現(xiàn)實困境。[3]

（一）國家層面制度支撐不足

一是法律法規(guī)體系有待完善。目前，社會組織領(lǐng)域的法律法規(guī)主要包括 《中華人民共和國慈善法》 （以下簡稱 《慈善法》） 《社會團體登記管理條例》 《基金會管理條例》 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。一方面，目前施行的法律法規(guī)均是單行條例，尚未有一部法律法規(guī)能夠統(tǒng)攬整個社會組織領(lǐng)域，社會組織基本法仍處于缺位狀態(tài)；另一方面，盡管 《慈善法》是在2016年3月審議通過，《社會團體登記管理條例》也進行了修訂，但對社會組織的職責職權(quán)、制度章程等問題并未做詳細規(guī)定。缺乏法律法規(guī)的強力支撐，社會組織作為基層社會治理主體的身份始終無法得到完全認可，極大地限制了社會組織融入基層社會治理體系的作用發(fā)揮。

二是部門協(xié)同機制有待完善。支持社會組織融入基層社會治理體系，需要政府相關(guān)職能部門的共同參與。當前國家層面僅建立了15部委參與的社會組織聯(lián)合執(zhí)法機制暨社會組織資金監(jiān)管機制，沒有建立社會組織工作跨部門協(xié)同機制，無法對社會組織工作進行全面部署和統(tǒng)籌推進，除民政和相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位外，其余各職能部門對社會組織工作的重視程度不足、職能職責不清，難以推進社會組織工作快速高質(zhì)量發(fā)展。

三是監(jiān)督管理機制有待完善。隨著社會組織數(shù)量的不斷增加，由于缺少第三方監(jiān)督力量的支持，以民政部門和業(yè)務(wù)主管單位為監(jiān)督主體的監(jiān)督逐漸乏力。民政部建立的部委聯(lián)動機制研究部署了打擊整治非法社會組織專項行動、社會服務(wù)機構(gòu)非營利監(jiān)管專項行動等一系列重大行動，但側(cè)重于事中監(jiān)管和事后處罰，對于社會組織的事前引導、教育相對較少，風險防范和預(yù)警不足。

（二）地方政府執(zhí)行效力不足

一是地方政府對待社會組織的態(tài)度有待轉(zhuǎn)變。近年來，國家不斷加大對社會組織的培育扶持力度，出臺了 《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》等系列文件。但全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，社會組織發(fā)展水平良莠不齊，部分地方政府對社會組織的基本概念、工作范疇、服務(wù)水平等認識不充分，對進一步推進社會組織工作持保留態(tài)度。[4]部分地方政府雖然對社會組織發(fā)展持積極態(tài)度，也開展了積極探索，但總體上仍然遵循規(guī)避風險的邏輯來設(shè)置社會組織發(fā)展領(lǐng)域及服務(wù)范圍。

二是地方政府自主創(chuàng)新的活力有待激發(fā)。在社會組織領(lǐng)域，國家層面的宏觀政策難以被細化為客觀外顯的技術(shù)指標和標準操作流程，國家在制定推進社會組織相關(guān)政策時，更多采用行政發(fā)包治理機制。[5]下級政府在接到治理任務(wù)時，擁有一定自由裁量權(quán)，能夠圍繞治理目標，結(jié)合地方特色開展創(chuàng)新和試點。但由于社會組織領(lǐng)域政策執(zhí)行中不存在顯著的強激勵，既不涉及財政激勵，也很難為地方黨委和政府帶來晉升激勵，[6]加之風險控制因素，地方政府對待社會組織發(fā)展仍然強調(diào) “穩(wěn)健發(fā)展”，結(jié)合地方特色進行探索拓展較少，自主創(chuàng)新的活力有待提升。

（三）社會公眾認知程度不足

一是社會組織的認知度有待提升。當前國家對社會組織培育發(fā)展的工作力度逐年增大，政府職能部門開始探索培育孵化本系統(tǒng)社會組織。大多數(shù)社會組織依賴政府購買服務(wù)參與到基層社會治理中，使社會組織對政府表現(xiàn)出越來越強的依附性，社會組織的獨立性、志愿性等特點逐漸被弱化。社會組織在服務(wù)社區(qū)的過程中，也是依照項目目標和政府部門的要求推進，導致公眾對社會組織的性質(zhì)特點以及服務(wù)范疇缺乏了解。

二是社會組織的公信力有待提升。對于能夠面向公眾募捐的基金會等社會組織而言，公信力具有至關(guān)重要的影響作用。2011年 “郭美美事件”對中國紅十字會產(chǎn)生了極其嚴重的負面影響；2020年湖北省紅十字會、武漢市紅十字會關(guān)于捐贈防疫物資使用情況的網(wǎng)絡(luò)輿情，再次引發(fā)了公眾對于慈善領(lǐng)域的關(guān)注與質(zhì)疑。這些事件暴露出慈善領(lǐng)域?qū)栀浳镔Y管理使用不規(guī)范、信息公開不及時、監(jiān)管力度不足等問題，導致公眾對公益社會組織公信力的缺失。

（四）社會組織自身能力不足

一是組織發(fā)展目標有待明確?，F(xiàn)階段，我國仍有一大部分社會組織處于運營起步階段。據(jù)統(tǒng)計，截至2021年，我國社會組織中成立時間在3年以下的為20.35萬家，占全國社會組織總量的22%。這些社會組織成立運營時間相對較短，缺乏實踐經(jīng)驗和造血能力，常常處于資金短缺的狀況。為了獲取項目資源支持，部分社會組織容易形成 “項目導向”，[7]忽視組織發(fā)展目標和專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，盲目參與多個政府職能部門發(fā)布的臨時性、短周期購買服務(wù)項目，對社會組織持續(xù)性發(fā)展的推動作用較小。

二是內(nèi)部治理體系有待完善。部分社會組織對組織內(nèi)部管理規(guī)范化的認識不足，不能嚴格落實組織章程和規(guī)范制度的相關(guān)規(guī)定。理事會與理事長之間的職責權(quán)限邊界不明，存在 “一言堂”現(xiàn)象，導致科學決策和民主議事的缺失。[8]部分社會組織制度不健全，極易引發(fā)具有負面影響的輿情事件，嚴重阻礙社會組織的進一步發(fā)展。

三是專業(yè)服務(wù)水平有待提高。截至2021年，全國社會組織專職從業(yè)人員達到1 100萬人，其中持有社會工作者證書的人數(shù)為73.7萬人，僅占從業(yè)人員總數(shù)的6.7%，社會組織專業(yè)人才缺口仍然很大。但由于薪資待遇、工作環(huán)境、行業(yè)未來發(fā)展等多方面因素，社會組織行業(yè)很難留住專業(yè)人才。

三、社會組織融入基層社會治理體系的實踐路徑

（一）建立健全法律政策體系

一是建立完善法律法規(guī)體系。在充分開展摸底調(diào)研的基礎(chǔ)上，加快推進社會組織領(lǐng)域基本法的制定進程，詳細規(guī)定社會組織相關(guān)各項內(nèi)容，并以基本法為基礎(chǔ)，分別制定 （修訂） 針對不同類型社會組織的法律法規(guī)，為社會組織融入基層社會治理體系提供制度保障。

二是健全完善部門協(xié)同機制。在國家層面建立由民政部門牽頭、相關(guān)政府職能部門參與的社會組織工作協(xié)同機制，健全聯(lián)席會議、信息共享、溝通協(xié)調(diào)等配套機制，明確各職能部門職責定位，各司其職做好本系統(tǒng)、本行業(yè)、本領(lǐng)域的社會組織工作。

三是健全完善監(jiān)督管理體系。進一步充實監(jiān)督管理力量，完善第三方監(jiān)督體系建設(shè)，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督主體作用。進一步創(chuàng)新監(jiān)督管理手段，加強對社會組織的政治引領(lǐng)和教育引導，做好事前風險預(yù)防。同時，進一步加強全國社會組織平臺建設(shè)工作，及時公布規(guī)范、清理、整治社會組織相關(guān)信息。

四是健全完善激勵扶持機制。在制定政策的同時實施對地方政府的強激勵，充分激發(fā)地方政府創(chuàng)新推進社會組織工作的活力。進一步研究出臺針對社會組織的激勵扶持政策，在減免稅收和優(yōu)化公益招投標流程等各方面給予一定支持，充分激發(fā)社會組織干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動力。

（二）激發(fā)地方政府自主創(chuàng)新活力

一是轉(zhuǎn)變觀念，正確認識機遇與挑戰(zhàn)。地方政府應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變思想觀念，發(fā)揮社會組織服務(wù)基層的積極作用，持續(xù)加大對社會組織的培育孵化力度，不斷推進社會組織黨建工作，強化對社會組織的政治引領(lǐng)和聯(lián)系服務(wù)，教育引導社會組織人士聽黨話、跟黨走。

二是勇于創(chuàng)新，積極探索治理新格局。地方政府應(yīng)勇于開拓創(chuàng)新，因地制宜制定當?shù)厣鐣M織參與基層社會治理相關(guān)政策，并開展探索性試點工作，以點帶面推動工作開展。充分調(diào)動社會組織創(chuàng)新活力和干事動力，積極引導其在公共服務(wù)方面發(fā)揮積極作用，最終形成政府主導、社會組織落實、公眾受益的良好治理格局。

（三）持續(xù)強化內(nèi)部監(jiān)督管理

一是完善內(nèi)部監(jiān)管機制。社會組織應(yīng)不斷完善各項規(guī)章制度，明確規(guī)定各層級人員的職權(quán)職責，完善科學決策和民主決策制度、監(jiān)督管理和追責問責機制，確保組織內(nèi)部運行健康有序。[9]

二是強化公信力建設(shè)。完善財務(wù)管理、信息公開等制度，進一步規(guī)范公益募捐、物資使用等相關(guān)程序，及時向社會公布財務(wù)管理狀況及捐贈物資使用情況，切實保障公眾的知情權(quán)，不斷提升社會組織的公信力。

三是增強自我宣傳意識。社會組織應(yīng)當加強信息發(fā)布，增強與公眾的互動，[10]利用新媒體平臺積極展示社會組織投身基層社會治理的所作所為，主動增進與社會公眾的情感聯(lián)系，從而提升社會認知度。

（四）加快建設(shè)專業(yè)人才隊伍

一是加強行業(yè)交流。社會組織應(yīng)主動打破交流壁壘，經(jīng)常性組織開展行業(yè)培訓、舉辦沙龍活動，總結(jié)交流社會組織參與基層社會治理方面的優(yōu)秀經(jīng)驗做法，不斷提升行業(yè)整體能力水平。

二是吸納優(yōu)秀人才。社會組織應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展目標及實際情況，制定一套適合人才聚集的制度機制，通過建設(shè)組織文化、提高薪資待遇等方式增強人才吸引力，不斷吸納優(yōu)秀人才，提升組織整體專業(yè)水準。

三是提升專業(yè)能力。社會組織從業(yè)人員應(yīng)不斷加強國家大政方針和專業(yè)知識方面的學習，切實提升自身專業(yè)工作能力，并將所學理論運用于服務(wù)基層社會治理實踐，從實踐中總結(jié)做法、汲取經(jīng)驗，形成學習—實踐—學習的良性循環(huán)，不斷提升個人競爭力。

四、結(jié)束語

黨的十八大以來，國家制定了一系列政策法規(guī)支持社會組織的孵化培育與健康有序發(fā)展。當前社會組織融入基層社會治理體系仍面臨著一定的現(xiàn)實困境，迫切需要建立健全法律政策體系、激發(fā)地方政府自主創(chuàng)新活力、持續(xù)強化社會組織內(nèi)部監(jiān)督管理、加強社會公眾的認識和理解，為社會組織融入基層社會治理體系提供優(yōu)化路徑，奮力推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻：

[1] 曾麗敏，劉春湘.社會組織參與城市社區(qū)治理的正式制度嵌入性分析[J].城市發(fā)展研究，2022，29（03）：124-132.

[2] 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017：65.

[3] 黃家亮，劉偉俊.社會組織參與基層社會治理：理論視角與實踐反思[J].杭州師范大學學報（社會科學版），2022，44（04）：118-127.

[4] 敬乂嘉.社會服務(wù)中的公共非營利合作關(guān)系研究：一個基于地方改革實踐的分析[J].公共行政評論，2011，4（05）：5-25+177.

[5] 黃曉春.當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展[J].中國社會科學，2015（09）：146-164+206-207.

[6] 李友梅.中國社會治理的新內(nèi)涵與新作為[J].社會學研究，2017，32（06）：27-34+242.

[7] 劉麗娟.社會治理創(chuàng)新背景下社會組織發(fā)展研究[J].領(lǐng)導科學，2022（08）：106-109.

[8] 張恩韶，馬青萍.基層通過購買黨建服務(wù)實現(xiàn)黨組織嵌入社會組織的實證分析：基于濟南市J街道的個案觀察[J].理論導刊，2022（02）：77-83.

[9] 李鴻，梁鈺杭.關(guān)于社會組織規(guī)范化建設(shè)的思考[J].人民論壇，2022（04）：85-87.

[10] 馬長山.智慧治理時代的社會組織制度創(chuàng)新[J].學習與探索，2019（08）：84-94.

作者簡介： 寧靜，女，漢族，陜西漢陰人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理；

謝宜君，女，漢族，四川德陽人，本科在讀，研究方向：新聞學。