金沙江下游水庫移民幫扶可持續(xù)發(fā)展探索與實踐

張釗　鄭洪春

摘要：水電移民的后期幫扶工作關系到整個水電開發(fā)項目的全局成敗，也關系到整個庫區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。金沙江下游四電站涉及30余萬移民，在后期幫扶過程中面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，中國三峽集團公司通過不斷探索與實踐，推動落實了一系列舉措，對金沙江下游移民進行了不同程度的幫扶，有力地推動了移民工作的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：金沙江下游;水庫移民;移民幫扶;可持續(xù)發(fā)展

一、引言

水電移民是大水電工程建設最重要也是最困難的工作，因而被稱為“天下第一難事”。水電移民工作并不是簡單地將群眾從一個地方搬到另外一個地方，從一棟住房搬到另外一棟住房，這中間還涉及原有土地、房屋和其他相關設施的補償問題及后續(xù)土地、房屋、電力、通信配置等涉及搬遷后的民生發(fā)展系列問題，同時還要考慮生活條件、生活環(huán)境、生活方式、生活習慣等的改變帶來的影響，甚至還要考慮時間、空間的跨度，因此，水電移民工作完全是對相關地區(qū)進行了全方位的改造，是對移民群眾進行的一次較為深刻的改變，是一項有關區(qū)域性、系統(tǒng)性、社會性的改造工程。而能否妥善處理好水電移民的后期幫扶發(fā)展工作，關系到整個水電開發(fā)項目的全局成敗，也關系到整個庫區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。因此，水電移民后期幫扶一直是移民工作最重要、最不可缺少的一環(huán)。

目前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，對于庫區(qū)移民后期的發(fā)展更為重視。金沙江下游梯級開發(fā)的向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德 4 座巨型水電站，水庫移民達30余萬人。在如此大規(guī)模的移民過程中，金沙江下游也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，移民群眾能不能適應搬遷后的生活，移民群眾能不能實現(xiàn)“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”，移民安置點的建設是否滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，能否帶動移民群眾實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興……為妥善處理金沙江下游移民后期發(fā)展問題，中國三峽集團公司通過不斷探索與實踐，推動落實了一系列行之有效的舉措，對金沙江下游移民進行了不同程度、多種方式的幫扶，不僅有效地推動了移民搬遷期間的相關工作，而且保證了移民后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展。

二、移民幫扶可持續(xù)發(fā)展存在的問題

后期幫扶是指在移民進行搬遷后，由于移民失去原有的土地等導致喪失部分甚至全部的經(jīng)濟收入來源，從而對移民進行一些政策、資金及其他方式的幫扶，使得移民能夠長久可持續(xù)發(fā)展。然而在實際運行過程中，由于幫扶的方式方法等存在片面性問題，移民的可持續(xù)發(fā)展仍難以達到較好的效果與目標。

（一）移民幫扶資金缺乏

根據(jù)有關法規(guī)政策，移民扶持資金直接發(fā)放到移民個人手中。相對于之前的生活方式，雖然生活條件、生活環(huán)境等有所提高，但移民搬遷后生活成本或多或少有所改善;隨著移民的搬出，更多接觸到外部世界后對下一代的教育也變得更加重視，所以移民在子女教育上也投入較大成本。因此，大部分移民扶持資金被用于日常生活和子女教育，再加上移民普遍缺乏理財觀念，最終導致移民用于生產發(fā)展的資金不足，沒有足夠的、穩(wěn)定的資金來源支持，不利于移民后續(xù)可持續(xù)發(fā)展。

（二）移民幫扶形式單一、力度不夠

目前，較多的大中型水庫移民幫扶仍采用撥付資金方式為主。一方面，資金撥付一次結清更多的是解決眼前所面臨的問題或困難，而對于那些可能長期存在的問題或困難仍難以解決，所以難以達到持續(xù)發(fā)展的要求;另一方面，單純的資金扶持難以完成移民從“扶貧”到“扶志”的轉變，也達不到“開發(fā)性移民”的要求，這樣更加不利于移民的長遠發(fā)展。雖然部分水庫移民在幫扶方式上也采用產業(yè)幫扶、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓服務等方式，但是幫扶的力度仍然不夠，可能中斷幫扶后移民立即失去發(fā)展能力，導致移民仍難以自主發(fā)展。

（三）移民幫扶未與實際情況相結合

移民幫扶是需要資金支持的，但是僅僅依靠資金支持并不能較好地解決問題。由于目前大中型水電站多在大山深處建設，這些較偏遠地區(qū)涉及移民工程往往問題很多、很復雜，已有的經(jīng)驗并不能較好地適用于這些地區(qū)，需要根據(jù)具體實際情況隨機應變、對癥下藥、因地制宜。而且大中型水庫移民可能存在地域差別，不同民族生活方式不同，選擇的搬遷安置方式不同等差異，如果在后期幫扶過程中，不考慮這些差異，不按照實際情況進行幫扶，可能還會與幫扶發(fā)展意愿適得其反，不能達到移民可持續(xù)發(fā)展的要求與期望。移民幫扶只有與實際情況相結合，充分考慮不同條件的移民情況，提出有針對性的幫扶措施，才能更好助力移民后續(xù)發(fā)展。

三、金沙江下游水庫移民特點

金沙江下游河段地處四川、云南兩省交界，是四川、云南兩省的界河。目前金沙江下游已建立向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德 4 座巨型水電站，4電站庫區(qū)移民涉及四川、云南兩省區(qū)域累計30余個縣（區(qū)），涉及移民群眾數(shù)量達30余萬，因此所面對的移民工作問題較多、難度較大。金沙江下游4電站庫區(qū)移民主要有以下特點：

第一，金沙江下游水電站庫區(qū)有相當一部分縣（區(qū)）是國家級貧困縣（區(qū)），而且大部分移民位于農村地區(qū)。在進行移民工作過程中，不僅要考慮移民能否搬得出的問題，而且移民搬出來后的發(fā)展更是移民工作者所關心的，也是移民自己最關心的問題。

第二，移民群眾所屬民族較多。由于地處四川、云南兩省交界處，金沙江下游水電站庫區(qū)涉及的移民民族較多，漢族、彝族、白族、傣族、壯族、苗族等，不同的民族有不同的生活習慣、生活方式。水電站移民不僅要讓他們離開生活多年的故土，而且還可能改變以往的生活習慣、生活方式，他們一時難以接受。

第三，金沙江下游水庫移民時間跨度大。由于金沙江下游向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德 4 座電站發(fā)揮梯級調度功能，因此在建設中4 座電站不是同時建設、同時建成，建成時間跨度達到十多年，目前溪洛渡、向家壩、烏東德已全部建成投產發(fā)電，白鶴灘預計2022年全部投產發(fā)電。在這期間，移民有關政策也在不斷修改完善，移民的思想認識也在不斷發(fā)展，但是新的問題仍然不斷產生，導致之前已有的電站庫區(qū)移民經(jīng)驗并不一定能較好適用于其他的電站庫區(qū)移民。

第四，金沙江下游水庫移民空間跨度大。向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德四電站庫區(qū)之間距離幾百公里，雖然同屬一條河流存在一定的連續(xù)性，但是距離較遠仍然存在一定程度的地域性、區(qū)域性特征。所以同樣的在上一個電站適用性較好的移民經(jīng)驗并不一定能較好適用于下一個電站的移民。

四、金沙江下游水庫移民可持續(xù)發(fā)展幫扶措施及效果

金沙江下游四座電站在水電開發(fā)及移民安置過程中，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想。為了踐行“建好一座電站、帶動一方經(jīng)濟、改善一片環(huán)境、造福一批移民”的水電開發(fā)理念，為了讓移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”，為了“不讓一個移民返貧，不讓一個移民在全面建成小康社會道路上掉隊落伍”，中國三峽集團公司通過移民投資、繳納稅費、共享發(fā)電收益、設立庫區(qū)維護基金、設立金沙江水電基金、留存電量、多措并舉提升移民自身發(fā)展技能、教育幫扶讓移民下一代“走出去”等方式，保證了金沙江下游水庫移民的可持續(xù)發(fā)展，有力支持了四川、云南兩省地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

（一）移民可持續(xù)發(fā)展幫扶措施

1. 統(tǒng)一川、滇兩省幫扶政策避免引起糾紛

由于金沙江下游電站庫區(qū)移民分屬四川、云南兩省，因此在執(zhí)行落實有關移民幫扶政策時，也必須做到兩省政策統(tǒng)一。在進行移民幫扶過程中，中國三峽集團公司多次與四川、云南兩省移民主管部門及地方政府溝通、協(xié)調，確保有關移民幫扶政策統(tǒng)一、公平，根據(jù)實際情況，努力做到“這邊有的，那邊也有;那邊有的，這邊同樣有”，這樣極大地避免了因為政策不統(tǒng)一引起的糾紛問題。

2. 持續(xù)資金投入保障移民長期發(fā)展需要

（1）大規(guī)模移民投資。資金投入量的大小在一定程度上也反映對移民的搬遷安置、扶持發(fā)展力度。金沙江下游四座電站移民投資資金達上千億元，幫助新建了一大批配套齊全的移民安置點和現(xiàn)代化的基礎設施、公共服務設施，并修建了一系列民生工程，改變提升了移民群眾生產生活條件。從根本上保證了移民能夠“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”，為移民的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的基礎條件。

（2）設立庫區(qū)維護基金。為爭取庫區(qū)移民的生產、生活快速恢復、有序進行，盡快消除因為搬遷對移民生產生活產生的影響。中國三峽集團公司按比例從金沙江下游已建成投產發(fā)電電站的發(fā)電收益中提取一定的資金，由四川、云南兩省各省級財政部門統(tǒng)籌管理，專門用于生產生活所需的水庫防護工程、飲水、灌溉工程和交通設施維護等移民工程的專項建設。及時、切實解決了移民后續(xù)生活、生產用水問題，同時也保證了移民的交通出行。

（3）設立金沙江水電基金。考慮到部分移民因為蓄水導致原有土地被淹沒，原有的生產方式不復存在，從而導致搬遷后這部分移民可能喪失經(jīng)濟收入來源，同時也助力當?shù)孛撠氈赂患绊憫l(xiāng)村振興戰(zhàn)略。中國三峽集團公司按比例從金沙江已投產電站發(fā)電收益中提取一定資金設立金沙江水電基金，專門用于支持金沙江庫區(qū)移民幫扶、脫貧攻堅和環(huán)境保護等可持續(xù)發(fā)展建設。

3. 多措并舉提升移民自身發(fā)展技能

要想移民真正實現(xiàn)長久可持續(xù)發(fā)展，僅靠資金投入是遠遠不夠的，還需要不斷提升移民的生存技能?！熬蜆I(yè)是民生之本”，連著千家萬戶，就業(yè)穩(wěn)則人心安，就業(yè)穩(wěn)則社會穩(wěn)。為此，除了在資金方面給予一定程度的支持以外，中國三峽集團公司還協(xié)助配合地方政府為移民開展各種就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等培訓服務。結合當?shù)禺a業(yè)發(fā)展需要培訓移民就業(yè)技能，指導移民們學習蠶桑養(yǎng)殖技術、果樹種植技術及其他經(jīng)濟農作物的栽培技術，在保證移民有較穩(wěn)定的收入的同時提高產能增加收入;對于選擇自主創(chuàng)業(yè)的移民，為他們開設多種創(chuàng)業(yè)指導班，更好地指導他們成功創(chuàng)業(yè)。通過多種方式提升移民的發(fā)展技能，讓移民能夠真正具備長久可持續(xù)發(fā)展的能力，避免了幫扶中斷便難以繼續(xù)發(fā)展的問題。

4. 教育幫扶讓移民下一代“走出去”

讓移民下一代能“走出去”，對移民下一代進行教育幫扶也是進行移民幫扶的重要舉措。中國三峽集團公司利用金沙江下游四電站發(fā)電部分收益，通過與地方政府黨、團組織開展金沙江庫區(qū)“娃娃電站行活動”，與有關部門設立“三峽勵志班”，設立獎助學金獎勵考上大學的青少年等一系列項目，對金沙江下游電站庫區(qū)移民下一代進行了不同程度的教育幫扶。同時還組織庫區(qū)青少年走出大山，前往三峽工程、向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德五座電站參觀學習。這樣通過多種方式方法，不斷地讓移民青少年認識外面的世界，拓展他們的視野，增長見識，增強民族自豪感，激發(fā)金沙江下游水電站庫區(qū)貧困青少年奮發(fā)向上的精神動力，從小肩負起建設大國重器的責任與使命。有力促進了金沙江下游水庫移民下一代的發(fā)展。

5. 其他措施

其他移民可持續(xù)發(fā)展幫扶措施主要是通過對地方經(jīng)濟社會的發(fā)展給予支持，從而間接性地帶動當?shù)匾泼癜l(fā)展。這些措施包括繳納稅費、共享發(fā)電收益、留存電量等。

繳納稅費主要是金沙江下游四座電站分別向川滇兩省繳納相應稅費;共享發(fā)電收益主要是中國三峽集團公司分別與四川省能源投資集團有限責任公司、云南省能源投資集團有限公司聯(lián)合設立投資主體公司共享發(fā)電收益紅利;留存電量主要是在金沙江下游電站投產發(fā)電后，每年給四川、云南兩省留存一定的電量。通過多種方式與舉措支持地方社會經(jīng)濟建設，在一定程度上也帶動了移民的可持續(xù)發(fā)展。

（二）移民可持續(xù)發(fā)展幫扶初步效果

通過一系列幫扶措施的實施、落實，金沙江下游水庫移民基本實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”，各移民生活區(qū)域也呈現(xiàn)出一片安居樂業(yè)、欣欣向榮的景象。

1. 移民“住得安全、行得方便”

因為水電站建設，通過搬遷，移民遠離了世代居住的茅草土坯房，遠離了人、畜混居的居住環(huán)境，遠離了泥濘羊腸小道。而迎接他們的是安全明亮的現(xiàn)代樓房，是柏油、水泥公路。移民們住進了獨棟樓房、電梯高樓洋房，同時也配備了現(xiàn)代化的公共服務設施，包括公園綠地、衛(wèi)生所、學校等，居住環(huán)境、居住條件都得到了極大改善，讓他們能住得安全、住得安心。家家戶戶都聯(lián)通了柏油或水泥公路，極大地方便了出行，保證了移民與外界的溝通的需要。

2. 移民“吃得衛(wèi)生、過得充實”

相對于移民搬遷之前的生活條件、文化水平，通過一系列幫扶措施的實施與落實，金沙江下游水庫移民生活條件和文化水平普遍得到了較大的提高。家家戶戶過上了不斷電的日子，用上了干凈衛(wèi)生的自來水，空調、洗衣機、電視機等電器也隨戶可見，大部分移民都用上了智能手機、互聯(lián)網(wǎng)，大山深處的移民正在與外界接軌。移民們吃得更加干凈衛(wèi)生，生活更加舒適。

3. 移民后續(xù)發(fā)展動力十足

結合庫區(qū)的自然環(huán)境條件，對庫區(qū)的農業(yè)進行了大力扶持，對移民進行了相關農業(yè)、產業(yè)技術指導服務，帶動當?shù)剞r業(yè)及其他產業(yè)的發(fā)展，大大增加了移民經(jīng)濟收入。通過引入工廠產業(yè)，對移民進行就業(yè)培訓，讓他們有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源;還通過一些優(yōu)惠政策鼓勵移民自主創(chuàng)業(yè)。通過一系列產業(yè)幫扶、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓等措施，金沙江下游水庫移民不僅獲得了穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，還提高了自身的就業(yè)能力，后期可持續(xù)發(fā)展動力十足、前景可期。

總之，在中國三峽集團公司與地方政府及移民自身的共同努力下，金沙江下游水庫移民呈現(xiàn)安居樂業(yè)的大好景象，移民后續(xù)發(fā)展也更加穩(wěn)定可靠。

五、金沙江下游水庫移民幫扶工作理念探討

移民工作者是移民政策的執(zhí)行者、實施者，同時也是移民搬遷、安置、發(fā)展的見證者。金沙江下游水庫移民工作之所以取得較大的成功，離不開眾多移民工作者與時俱進、不斷創(chuàng)新的工作理念。尤其是當前移民后續(xù)發(fā)展需要與鄉(xiāng)村振興結合，更加需要移民工作者全面考慮移民各方面問題，所以對移民工作者來說也是巨大的挑戰(zhàn)。因此，無論是當前還是以后，對于水電開發(fā)移民工程來說，移民工作者的工作理念尤為重要。

總結金沙江下游水電站移民工作者在進行移民幫扶過程中的工作經(jīng)驗，結合當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展要求，從事移民工作的人員應從以下方面提高工作效率：

（一）移民工作理念轉變

移民幫扶工作理念的轉變就是在處理移民后續(xù)發(fā)展相關工作問題時，不能只考慮當前的形勢，也不能片面考慮移民發(fā)展相關問題，而且要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想與水電移民發(fā)展工作理念有機結合。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想核心要義是實現(xiàn)農村地區(qū)的全面發(fā)展，而目前水電移民無論是集中安置，還是分散安置，大部分移民仍然處于農村地區(qū)。因此，移民工作者應在保證移民群眾搬得出、穩(wěn)得住的條件下，通過落實一系列幫扶發(fā)展政策、措施，要保證他們能發(fā)展、能致富，要保證他們從貧困中走出來走向小康，要保證他們通過鄉(xiāng)村振興走向富裕。

（二）熟悉移民政策法規(guī)

移民工作本身就涉及很多政策、法規(guī)及規(guī)范，移民幫扶發(fā)展工作亦是如此，這些政策、法規(guī)及規(guī)范是移民工作開展的法律依據(jù)，熟悉熟記移民政策法規(guī)有助于移民工作者更好地開展工作。在面對移民幫扶發(fā)展工作時，不僅要熟悉移民工作本身的相關政策法規(guī)，還需要熟悉移民幫扶發(fā)展相關政策法規(guī)，更應該將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求、目標任務有效結合在實際的工作中，這樣不僅能扎實推進移民工作，也能有效保證移民的后續(xù)發(fā)展，保證水電站庫區(qū)的鄉(xiāng)村實現(xiàn)全面振興。

（三）出色的組織協(xié)調能力

移民工作最大的困難在于組織協(xié)調各方，要讓移民群眾、地方政府、業(yè)主單位、綜合設代、綜合監(jiān)理各方形成統(tǒng)一意見并不簡單，需要方方面面的平衡。所以這就要求移民工作者在面對不同的對象時，要及時轉變工作思路，理性與感性并重，政策與實際結合。尤其是在進行移民幫扶發(fā)展工作時，由于移民的發(fā)展意愿不盡相同，可能面對各種各樣復雜的問題，需要移民工作者充分組織協(xié)調各方，全面考慮各種因素，保證移民工作各方齊心協(xié)力，共推移民工作、幫扶發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

（四）扎實的專業(yè)知識

移民工作涉及地質、移民、房建、水電、環(huán)境、造價等諸多專業(yè)，為保證移民群眾的切身利益，保證移民后扶產業(yè)發(fā)展，同時也為有效控制投資，需要移民工作者對各方面的專業(yè)知識都有所涉獵。同時當前的鄉(xiāng)村振興要求鄉(xiāng)村地區(qū)產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕更是需要多個專業(yè)同時發(fā)力，共同保障移民后續(xù)發(fā)展，共同為鄉(xiāng)村地區(qū)的全面振興作出貢獻。

六、結語

金沙江下游水電站建設涉及30余萬水庫移民，移民時空跨度較大，存在著地域性、區(qū)域性、民族性等一些特點。在“脫貧攻堅”、“鄉(xiāng)村振興”等國家發(fā)展戰(zhàn)略要求背景下，中國三峽集團公司積極、努力探索實踐水庫移民后期幫扶發(fā)展舉措，形成了一系列行之有效的經(jīng)驗方法與舉措，切實保障了金沙江下游水庫移民后續(xù)可持續(xù)發(fā)展，有力地推動了金沙江下游庫區(qū)社會、經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，也為后續(xù)水電開發(fā)移民后期幫扶等移民工程提供了一定的參考。

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（作者單位：中國長江三峽集團有限公司）