加強四川省水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的思考

惠仕兵

(四川省水文水資源勘測中心，成都，610036)

1 四川省質(zhì)量監(jiān)督工作基本情況

1.1 質(zhì)量發(fā)展理念不斷增強

黨的十八大以來，全省水利系統(tǒng)干部職工按照“百年大計、質(zhì)量第一”的發(fā)展理念，不斷強化工程建設(shè)的質(zhì)量意識、加強政府監(jiān)督、完善管理機制，多措并舉全面提升水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作能力和水平，逐步完善質(zhì)量監(jiān)督模式和工作方法，從質(zhì)量保證體系、質(zhì)量管理制度、監(jiān)督檢查制度、質(zhì)量評定與驗收和社會宣傳力度等多方面不斷探索建立完善工作機制，努力形成全社會重視質(zhì)量的良好氛圍，取得了一定成效，近年來，水利工程建設(shè)項目未發(fā)生過重大質(zhì)量事故。

1.2 逐步建立健全工作制度

為明確工作職責(zé)、規(guī)范工作行為、健全工作制度，根據(jù)國家有關(guān)政策、法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定和要求，省級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)先后研究并印發(fā)了《質(zhì)量監(jiān)督工作實施意見(暫行)》《四川省水利工程質(zhì)量監(jiān)督檔案管理辦法》《四川省水利工程質(zhì)量監(jiān)督核備工作意見》《四川省水利工程項目質(zhì)量驗收評定報備及備查資料規(guī)定》《四川省中小型水利工程施工質(zhì)量驗收與評定指導(dǎo)意見》等10多個規(guī)范性工作制度文件；根據(jù)我省工作實際和需要，先后研究編制出臺了《四川省水利工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)程》(DB51/T 2201-2016)、《四川省土石壩第三方檢測規(guī)范》(DB51/T 2202-2016)等地方標準文件，對指導(dǎo)全省有序開展質(zhì)量監(jiān)督工作起到了較好的促進作用。

1.3 質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)逐步提高

全省21個市(州)均成立了質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)，183個縣(市、區(qū))的大部分地方均成立了縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)。為貫徹落實水利部《貫徹質(zhì)量發(fā)展綱要提升水利工程質(zhì)量的實施意見》，省、市兩級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)立足于全省和各地、各區(qū)域的實際情況開展了有針對性的培訓(xùn)工作，特別是加強了水利建設(shè)標準強制性條文的培訓(xùn)。通過加大培訓(xùn)力度，不斷提高質(zhì)量監(jiān)督隊伍的履職能力，確保工程建設(shè)質(zhì)量控制科學(xué)、高效。一批水利行業(yè)檢測單位不斷培育發(fā)展，對大中小型工程全面開展質(zhì)量檢測工作、對控制工程建設(shè)質(zhì)量和質(zhì)量評定工作提供了有力支撐和保障。

1.4 質(zhì)量監(jiān)督工作逐步有序推進

全省各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對水利建設(shè)項目不斷探索建立、健全質(zhì)量管理、監(jiān)督體系，成立質(zhì)量監(jiān)督項目站(組)開展監(jiān)督工作，制定質(zhì)量監(jiān)督計劃，并向參建各方進行了質(zhì)量監(jiān)督計劃交底。在工程建設(shè)過程中通過反復(fù)巡查、抽查、質(zhì)量監(jiān)督“飛檢”等方式及時發(fā)現(xiàn)問題和不足，采取集體約談、個別約談、專題座談等方式，逐一梳理了存在的質(zhì)量問題并深度分析原因，研究提出了整改的相關(guān)工作要求，有效提高了工程建設(shè)質(zhì)量。通過監(jiān)督檢查和督促整改以及嚴格質(zhì)量評定和驗收結(jié)論核備工作，不斷增強參建單位的法治意識、責(zé)任意識、規(guī)矩意識、目標意識。

2 質(zhì)量監(jiān)督工作存在的主要問題

2.1 質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)能力建設(shè)有待進一步提高

2.1.1 部分地方質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)組建不規(guī)范

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和人員的專職化是水利部《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》的基本要求，是開展質(zhì)量監(jiān)督工作的基礎(chǔ)保障。全省21個市(州)中部分地區(qū)的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在市水利(務(wù))局內(nèi)設(shè)或下屬單位增掛，部分地方與內(nèi)設(shè)的其他科室合署辦公。大部分縣(市、區(qū))質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)多以水利(務(wù))局內(nèi)設(shè)、增掛方式成立，不具備獨立法人資格，在項目建設(shè)管理上既承擔行業(yè)主管部門委托的監(jiān)督職責(zé)，又履行了行業(yè)部門的監(jiān)管職能，還要承擔項目法人的質(zhì)量管理任務(wù)，常常導(dǎo)致項目監(jiān)督與行業(yè)監(jiān)管角色混淆不清、界限不明、履職不到位。

2.1.2 人員編制較少且專職質(zhì)量監(jiān)督人員不足

全省各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)普遍存在編制少或沒有編制的情況，絕大部分地方存在爭取編制困難的尷尬局面。市級編制平均一般為2～3個，多數(shù)縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)未批復(fù)編制，人員僅從水利(務(wù))局內(nèi)部進行調(diào)劑。各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)配備的質(zhì)量監(jiān)督人員數(shù)量與水利投資建設(shè)規(guī)模相比失調(diào)，部分人員未從事過工程設(shè)計、施工、管理等工作，專業(yè)技術(shù)水平欠缺，難以滿足轄區(qū)內(nèi)水利建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督工作的需要。

2.1.3 工作條件受到嚴重制約

水利工程建設(shè)地點遠離城市，交通不便、生活條件艱苦，但目前各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)都面臨著質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)費嚴重不足，交通工具嚴重缺乏等實際情況，導(dǎo)致現(xiàn)場開展工作十分困難，質(zhì)量監(jiān)督工作難以按照規(guī)定要求有效推進。全省多數(shù)地方雖然成立了專職質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，但沒有將質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)費納入財政預(yù)算足額保障，工作經(jīng)費上的缺口直接制約監(jiān)督工作的有效開展。監(jiān)督手段也只能靠少量人員通過有限的巡查次數(shù)和眼看、手摸、尺量等原始方法實施，監(jiān)督效果不佳，工作責(zé)任風(fēng)險較大。

2.1.4 監(jiān)督人員專業(yè)技術(shù)能力有待提高

質(zhì)量監(jiān)督工作對專業(yè)技術(shù)能力要求較高，對設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測等涉及的專業(yè)技術(shù)規(guī)程規(guī)范均應(yīng)有所掌握，才能準確、更好地完成監(jiān)督工作，提高監(jiān)督權(quán)威與效能。目前，部分地方存在監(jiān)督人員專業(yè)技術(shù)不全面，個別甚至為非專業(yè)技術(shù)人員，影響了監(jiān)督效果。

2.2 工程建設(shè)責(zé)任主體履職能力不強給質(zhì)量監(jiān)督工作帶來困難

2.2.1 項目法人組建不規(guī)范

據(jù)統(tǒng)計，全省質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督的多數(shù)水利工程均為縣級負責(zé)組建的項目法人，存在經(jīng)驗不足、技術(shù)干部嚴重缺乏、工程建設(shè)管理能力薄弱，難以正確履行項目法人的質(zhì)量管理職責(zé)。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)每次對項目法人提出的整改工作要求也很難及時整改到位，有的甚至盲目追趕進度而忽視工程建設(shè)質(zhì)量要求，給工程帶來潛在的質(zhì)量隱患，返工處理情況時常發(fā)生。

2.2.2 勘測、設(shè)計工作深度不足

近年來，全省水利工程投資持續(xù)加大，勘測、設(shè)計單位嚴重超負荷運行。在工程建設(shè)過程中存在部分設(shè)計深度不夠、供圖不及時、設(shè)計服務(wù)工作不到位、質(zhì)量指標不準確與不完善等問題，工程進入實施階段后變更頻繁，既耽誤了施工時間，又存在邊修改邊施工的現(xiàn)象，給質(zhì)量評定和驗收工作帶來很大難度。

2.2.3 施工單位專業(yè)化水平不高

水利工程施工單位投標時不合理的低價投標、惡性競爭現(xiàn)象較為突出。有的施工單位先中標后扯皮，甚至中標后又再層層分包，層層壓價，施工從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)與技術(shù)水平難以達到專業(yè)化施工要求。由于施工質(zhì)量保證體系不健全，導(dǎo)致施工過程中質(zhì)量管理不嚴格不規(guī)范，有的甚至不惜減少原材料和施工質(zhì)量控制措施費用，人為降低質(zhì)量標準。

2.2.4 監(jiān)理單位履職能力不強

全省水利工程建設(shè)監(jiān)理存在市場競爭機制不健全，監(jiān)理人員的數(shù)量、專業(yè)、層次和素質(zhì)難以滿足監(jiān)理工作的正常需要。不少監(jiān)理單位根據(jù)收費情況來確定現(xiàn)場人員配置，且變更頻繁；監(jiān)理工作不規(guī)范，制訂的監(jiān)理實施規(guī)劃缺乏針對性，難以有效地指導(dǎo)現(xiàn)場監(jiān)理工作的實施；一些監(jiān)理人員現(xiàn)場實踐經(jīng)驗缺乏，在施工現(xiàn)場不能及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，平行檢測工作難以落實到位，對施工單位的質(zhì)量自評資料審核不及時、把關(guān)不嚴，致使工程質(zhì)量難以及時控制到位和驗收評定滯后。

2.3 工程建設(shè)質(zhì)量管理良性運行機制尚未完全形成

通過近幾年來的努力，我省在質(zhì)量監(jiān)督工作方面的制度、地方標準、規(guī)程規(guī)范相對完善，彌補了過去的空白，但在監(jiān)管職能作用發(fā)揮方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在市場準入、市場監(jiān)管、項目法人組建、失信懲戒機制方面還沒有完全建立適應(yīng)水利建設(shè)發(fā)展的良性運行機制。水利工程建設(shè)受到水利建筑市場存在的諸多不利因素影響，給工程建設(shè)質(zhì)量保障帶來困難，需要地方人民政府和行業(yè)主管部門建立健全規(guī)范有序的市場準入機制、全面權(quán)威的市場監(jiān)管機制、處罰有力的失信懲戒機構(gòu)、完善的項目法人組建和考核機制，為工程建設(shè)質(zhì)量提供自覺的行為保障。

3 改進工作的思考建議

針對我省水利工程建設(shè)量大、面寬、分布廣的現(xiàn)實情況和水利建設(shè)市場與監(jiān)管方面存在的實際問題，建議從以下幾方面加大工作力度，不斷提高水利工程質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)和健全質(zhì)量監(jiān)管機制。

3.1 進一步厘清水利工程建設(shè)的質(zhì)量職責(zé)

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2017〕24號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕19號)、《水利部關(guān)于印發(fā)貫徹質(zhì)量發(fā)展綱要提升水利工程質(zhì)量的實施意見的通知》(水建管〔2012〕581號)、《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》(水利部令第7號)等對各級黨委和政府的質(zhì)量責(zé)任、水行政主管部門的質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任、政府委托的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任、工程建設(shè)參建各方的質(zhì)量主體責(zé)任等進行了明確規(guī)定。要全面落實各方主體的工程質(zhì)量責(zé)任，特別要強化建設(shè)單位的首要責(zé)任和勘察、設(shè)計、施工單位的主體責(zé)任；規(guī)范項目法人組建，強化項目法人的管理與考核。同時，強化項目法人負責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、設(shè)計單位服務(wù)的質(zhì)量保證體系，健全質(zhì)量管理全過程控制機制，不斷壯大專業(yè)技術(shù)人員隊伍，提升專業(yè)化人才水平。

3.2 進一步提升質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的能力水平

質(zhì)量監(jiān)督作為政府對工程質(zhì)量監(jiān)管的重要抓手，按照國家規(guī)定，應(yīng)當建立穩(wěn)定的經(jīng)費投入機制，拓寬質(zhì)量監(jiān)督手段，通過政府購買服務(wù)方式組織有經(jīng)驗的質(zhì)量專家或質(zhì)量監(jiān)督咨詢管理單位配合質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)開展工程的現(xiàn)場質(zhì)量監(jiān)督工作。同時，將信息化作為推動監(jiān)督能力現(xiàn)代化的重要手段，建立辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)、質(zhì)量體系核查、質(zhì)量檢查、視頻監(jiān)控、質(zhì)量核備等多個模塊的網(wǎng)絡(luò)與APP監(jiān)管平臺，重點突出施工現(xiàn)場質(zhì)量監(jiān)控與質(zhì)量檢測實時報送，探索質(zhì)量監(jiān)督信息平臺與省級水利建設(shè)市場信用信息平臺的數(shù)據(jù)交換與聯(lián)動機制，最大限度遏制弄虛作假行為發(fā)生，全面提升質(zhì)量監(jiān)督管理水平。

3.3 進一步強化質(zhì)量監(jiān)督管理的制度建設(shè)

建設(shè)市場主體質(zhì)量行為的規(guī)范離不開行業(yè)的自律以及政府的有效監(jiān)管。各級行政主管部門應(yīng)高位推動，部門協(xié)助，多措并舉，不斷加強監(jiān)管能力建設(shè)，全面推進水利工程建設(shè)領(lǐng)域項目信息公開和誠信體系建設(shè)，開展水利工程建設(shè)市場主體信用評價工作，把市場主體質(zhì)量行為作為信用評價的重要內(nèi)容，強化不良行為記錄和結(jié)果應(yīng)用，加大質(zhì)量失信懲戒力度，健全誠信獎懲機制。

3.4 進一步深化質(zhì)量監(jiān)督工作體制改革

水利行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督工作體制改革的目標是構(gòu)建有利于增強水利行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督保障能力、提升水利行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理水平、確保水利事業(yè)健康發(fā)展的科學(xué)完善的監(jiān)督管理體制。為適應(yīng)新形勢，按照深化體制改革的要求，應(yīng)進一步研究推進質(zhì)量監(jiān)督管理體制和工作機制建設(shè)，推行政府購買專業(yè)技術(shù)監(jiān)督咨詢管理單位的服務(wù)方式，逐步形成高效、規(guī)范的水利行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)管理工作體系和有效的運行機制。加強質(zhì)量考核和評價機制，創(chuàng)新工作制度和方法，完善各種地方性規(guī)章制度和地方標準，全面建立省、市、縣三級聯(lián)動的質(zhì)量管理責(zé)任制度，為推動我省水利建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展和地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展做出應(yīng)有的努力和貢獻。