落實項目法人責(zé)任制的重要性、問題和措施

黃躍群

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

2011年中央一號文件出臺以來，我國加快了水利改革和水利設(shè)施建設(shè)的步伐，水利工程建設(shè)管理方面的一些問題隨之凸顯，如出借資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)、轉(zhuǎn)包分包、偷工減料、弄虛作假等。仔細(xì)梳理其中的關(guān)系，個人認(rèn)為項目法人是解決問題的關(guān)鍵。

1 項目法人責(zé)任制的重要性

（1）項目法人是項目實施的全過程主體。原國家計委頒布的 《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》[1]指出，“項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負(fù)責(zé)”，可以看出，項目法人參與了項目建設(shè)的全部環(huán)節(jié)，他必須具備籌措資金、組織策劃、項目管理、生產(chǎn)經(jīng)營等各方面的能力，同時具備較強的主觀能動性，才能將項目實施好。

（2）項目法人是招標(biāo)采購活動的組織者。項目法人作為招標(biāo)人，相較于投標(biāo)人、招標(biāo)代理、行政監(jiān)督等招投標(biāo)活動參與方，占據(jù)絕對的核心地位。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》[2]等現(xiàn)行法律法規(guī)，招標(biāo)人具有選擇招標(biāo)代理、編制和澄清修改招標(biāo)文件、組織現(xiàn)場踏勘、設(shè)置標(biāo)底、主持開標(biāo)、組建評標(biāo)委員會、根據(jù)評標(biāo)報告確定中標(biāo)人等權(quán)力，是能否選擇到優(yōu)秀中標(biāo)人的關(guān)鍵因素。

（3）項目法人是合同管理的執(zhí)行者。合同管理是項目管理的核心，管項目主要是管合同，而管合同主要由項目法人來執(zhí)行。因此，項目法人責(zé)任制不落實，合同管理就缺失了主體，合同管理自然無從談起。只有項目法人具備較強的合同意識，才能簽訂好合同，并依據(jù)合同管好設(shè)計、監(jiān)理、施工等參建各方，進而管好項目。

（4）項目法人是建設(shè)監(jiān)理的監(jiān)督者。監(jiān)理單位作為一個受托人，受項目法人的委托，對工程質(zhì)量、安全、進度、造價等進行專業(yè)化監(jiān)督管理，如果缺少項目法人的監(jiān)督和考核，很難想象監(jiān)理能認(rèn)真履行其職責(zé)。

因此，項目法人責(zé)任制是工程建設(shè)管理的關(guān)鍵。項目法人的素質(zhì)和能力，根本關(guān)系到工程建設(shè)的安全、質(zhì)量、進度和造價，沒有一個優(yōu)秀的項目法人做支撐，招標(biāo)投標(biāo)將陷于混亂，合同管理將形同虛設(shè)、建設(shè)監(jiān)理將流于形式。如鳳凰縣沱江大橋坍塌事故，就是一起典型的由于項目法人責(zé)任制落實不到位而造成的質(zhì)量安全事故，根據(jù)事故調(diào)查報告，建設(shè)單位項目管理混亂，對發(fā)現(xiàn)的施工質(zhì)量問題未認(rèn)真督促施工單位整改，同時對監(jiān)理單位人員不到位、設(shè)計單位違規(guī)將勘察項目分包給個人等情況熟視無睹，為了趕工期，甚至要求監(jiān)理不要上橋檢查，最終造成了事故。

2 項目法人責(zé)任制存在的問題

從1996年原國家計委頒發(fā) 《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》至今，我國的項目法人責(zé)任制逐步完善，對推進我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)起到了積極作用。但是，就政府投資項目的項目法人責(zé)任制落實而言，一些長期以來存在的問題并未得到很好解決。

（1）政府投資項目項目法人不是真正意義上的項目法人，而是一個代理人。

這是項目法人責(zé)任制落實不到位的制度方面的原因，也是主要原因。目前，絕大多數(shù)政府投資項目的項目法人，只是名義上的項目法人，其不需要籌措資金，也不需要償還債務(wù)，來了財政資金，就組織建設(shè)，項目的成敗與自己也沒有關(guān)系，因此在“自然”條件下沒有強烈的管好項目的主觀愿望，甚至有可能發(fā)生權(quán)力尋租的情況。

以招投標(biāo)問題為例，研究顯示[3]，美國等國家基本不存在串通投標(biāo)情形，除了這些國家大多采用低價中標(biāo)之外，另一個原因在于這些招標(biāo)人是真正意義上的項目法人，項目資金要自己出，項目成敗與自己利益緊密相關(guān)，自然不會允許投標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)，更不可能出現(xiàn)招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)這樣的情形了。

此外，對政府投資項目，其委托代理的層級很多、鏈條很長，是多重委托代理關(guān)系。以中央資金為例，資金撥付后，經(jīng)歷省、市、縣到項目法人的多個層級，存在多個代理人，因委托人與代理人追求的效益不一樣，每發(fā)生一次委托代理，委托人的目標(biāo)追求將發(fā)生偏差，經(jīng)歷多次委托后，這些偏差疊加放大，最初設(shè)定的目標(biāo)可能發(fā)生極大偏差。如實際工作中，不乏一些將規(guī)劃內(nèi)的資金用于規(guī)劃外項目，甚至將一些專項資金挪作他用等情況，這些現(xiàn)象其實都是委托人和代理人效用目標(biāo)不盡一致造成的。

（2）政府投資項目的項目法人考核激勵機制不夠健全。

這是項目法人責(zé)任制落實不到位的體制方面的原因。由于項目法人不是真正意義上的項目法人，而是一個代理人，根據(jù)委托-代理理論[4]，委托人與代理人的信息具有不對稱屬性，委托人如果疏忽，將很難發(fā)現(xiàn)代理人做的有損于委托人利益的事，因此代理人為追求自我效益而損害委托人利益的“激勵”就比較大，這種情況下，對代理人——項目法人的考核和激勵尤為重要。美國、德國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家對政府投資項目的監(jiān)管是非常專業(yè)和嚴(yán)厲的，同時伴隨有嚴(yán)厲的信用懲戒措施[5]，因此這些國家的政府投資項目建設(shè)管理水平相對較高。

近年來全國各地推行的水利工程項目建設(shè)管理中心（“建管中心”），對落實項目法人責(zé)任制具有很大推進作用。從國際經(jīng)驗看，發(fā)達國家和地區(qū)對非經(jīng)營性政府投資項目，采用政府投資項目事務(wù)中心作為建設(shè)期項目法人，進行集中統(tǒng)一管理，政府則對這些項目法人進行集中監(jiān)管的案例也是很多的。如香港工務(wù)局，下轄7個專業(yè)署，擁有約2萬公務(wù)員，不僅做政府投資項目的項目法人，還承擔(dān)香港經(jīng)濟適用房的規(guī)劃、建設(shè)、物業(yè)管理等職能；加拿大的公共工程和政府服務(wù)部，下轄5個地區(qū)辦公室，共有1.4萬公務(wù)員；美國負(fù)責(zé)公共建筑建設(shè)和管理的聯(lián)邦總務(wù)署，其工作人員也有1.4萬人[5]。但是，我們組建的“建管中心”，大多沒有自己的編制，與縣級水利局是一套人馬，因此對“建管中心”實際并沒有考核和激勵措施。從近年來湖南省水利行業(yè)各類處理和處罰來看，還沒出現(xiàn)過對項目法人單位的處理或處罰，這也可以看出當(dāng)前對項目法人的考核和激勵明顯是不夠的。

此外，目前政府部門對建設(shè)市場的監(jiān)管，將絕大部分精力直接放在對施工、監(jiān)理、設(shè)計等單位的監(jiān)管上，而對項目法人單位的監(jiān)管很少。雖然通過努力，處罰了一些單位，規(guī)范了一些行為，但效果還不是很令人滿意。這是因為對項目法人的考核激勵不夠，導(dǎo)致項目法人沒有管好項目的外在動力。實際工作中，一些項目法人明知中標(biāo)單位存在轉(zhuǎn)包分包或其它違法行為，卻不按照合同對中標(biāo)單位加以管理和處置，造成工程質(zhì)量、進度、安全等出現(xiàn)問題，即使如此，這些項目法人可能也不會受到任何考核，這就變相“鼓勵”了項目法人不履職和中標(biāo)單位的違法行為，建設(shè)市場變得難以監(jiān)管。

（3）政府投資項目項目法人缺少項目管理的素質(zhì)能力。

除上述問題外，目前大多數(shù)項目法人單位其管理和技術(shù)人員是明顯欠缺的。以“建管中心”為例，雖然它集中了基層大多數(shù)的專業(yè)技術(shù)人才，并開展集中化、專業(yè)化管理，但大部分“建管中心”只有4~5人，相較于上十個、高峰期甚至幾十個項目在同時實施的項目管理工作量，人手顯然不夠。

其次，項目法人單位的項目管理能力水平還有待提高。工作中經(jīng)常聽到有項目法人單位苦惱施工、監(jiān)理單位項目管理人員不到位，或者資源投入不夠、施工進度慢、不履約等問題，雖然知道問題但卻束手無策。這些情況出現(xiàn)的原因在于項目法人的合同管理意識不夠，對合同文件中約定的甲乙雙方的權(quán)利和義務(wù)知之甚少，不知道用合同維護自己的權(quán)益，因此對參建單位的履約管理沒有手段。

此外，有些政府投資項目的項目法人，只是一個臨時性、一次性的管理機構(gòu)，項目完成之后就解散了，經(jīng)驗和教訓(xùn)得不到有效積累，對項目法人的素質(zhì)能力提升也造成了損害。

3 落實項目法人責(zé)任制的措施

（1）從市場的角度出發(fā)，落實項目法人責(zé)任制。

我國處于市場經(jīng)濟體制下，這是落實項目法人責(zé)任制必須遵循的基本前提。習(xí)近平總書記在關(guān)于保障水安全重要講話中指出，要堅持兩手發(fā)力，充分發(fā)揮市場和政府的作用。陳雷部長在《新時期治水興水的科學(xué)指南——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述》中對如何發(fā)揮政府和市場作用作了深入闡述，即“穩(wěn)定并增加公共財政投入，落實金融支持相關(guān)政策，鼓勵和吸引社會資本投入水利建設(shè)和管理，改進水利投資監(jiān)督管理”。對經(jīng)營性的水利項目，可以解放思想，如通過特許經(jīng)營等方式，將項目由“名義”上的項目法人交給“真正意義”上的項目法人來建設(shè)，根本解決項目法人主觀能動性不足的問題。目前，湖南省已在莽山水庫等項目中開展PPP模式試點，今后將有更多的水利項目采用這樣的方式實施，個人認(rèn)為煙草水源項目可能就具備這樣的條件。

（2）完善考核激勵機制，落實項目法人責(zé)任制。

對政府投資的公益性水利項目，由于缺乏市場機制的調(diào)節(jié)，一方面應(yīng)考慮項目法人的能力與項目的數(shù)量、規(guī)模和復(fù)雜程度相匹配，更重要的是應(yīng)完善對項目法人的監(jiān)督、考核和激勵。監(jiān)督、考核和激勵可以參考公務(wù)員或事業(yè)單位員工的考核制度，讓項目法人單位人員的收入、獎勵、晉升、聘任等與項目實施結(jié)果掛鉤，從而督促項目法人認(rèn)真履行職責(zé)。引進聲譽機制，在信用體系建設(shè)時將項目法人單位的市場行為囊括進來，限制一些行為人的機會主義傾向。

同時，對“建管中心”等項目法人單位應(yīng)保證其是一個具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的法人單位，而不是目前部分地區(qū)采用的與縣級水利局一套人馬兩個牌子的方式。從而保證項目法人可以完全行使自己的權(quán)力，并完全承擔(dān)對應(yīng)的責(zé)任。

（3）提高法人素質(zhì)能力，落實項目法人責(zé)任制。

提高項目法人的素質(zhì)能力，最重要的是提高其合同管理的意識和能力，依據(jù)合同來管項目，這方面我們應(yīng)多向企業(yè)學(xué)習(xí)和取經(jīng)；其次，應(yīng)加強對項目法人單位的黨風(fēng)廉政教育，筑牢思想防線；其次，應(yīng)充實項目法人單位的管理和技術(shù)人才隊伍，“建管中心”模式將基層水利部門的技術(shù)人才集中起來，對緩解基層技術(shù)人才缺乏的狀況起到了一定作用，但同時還可以根據(jù)項目建設(shè)需要，通過招聘或臨時購買咨詢服務(wù)（如代建）等方式壯大項目法人的技術(shù)力量；其次還可以通過專業(yè)技能培訓(xùn)內(nèi)部挖潛，提升項目法人單位現(xiàn)有人員的能力和水平，提高工作效率和項目管理水平。

4 結(jié)語

新中國成立以來至今，我國非經(jīng)營性政府工程項目在不同階段采取過建設(shè)單位自營方式、甲乙方合同制、工程指揮部模式、項目法人責(zé)任制等不同管理模式。實踐表明，項目法人責(zé)任制是更適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的一種模式，但這種模式并不是萬能的，它也存在一些需要解決的問題。本文對落實項目法人責(zé)任制的措施進行了一些探討，即堅持兩手發(fā)力，完善考核激勵措施，提升項目法人素質(zhì)能力。項目法人責(zé)任制的落實，將為招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)監(jiān)理、合同管理等提供有力支撐，為大規(guī)模水利建設(shè)提供保障。

[1]國家計委.關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定（計建設(shè)[1996]673號）[Z].1996.

[2]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法[Z].2000.

[3]武晉偉.串通招投標(biāo)法律問題研究[D].長沙：中南大學(xué)，2006.

[4]張紅巖.基于博弈論的集中招標(biāo)采購機制研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2007.

[5]趙淳怡.我國非經(jīng)營性政府投資工程項目代建制研究[D].上海：同濟大學(xué)，2008.