西南艱險山區(qū)鐵路棄渣場變更水土保持工作淺析

郭 挺，高 山，吳 軍，劉云斌

(中鐵二院工程集團有限責任公司，成都，610031)

引言

近年，隨著經濟的高速發(fā)展，中國高鐵也迎來歷史性高速發(fā)展機遇，據(jù)統(tǒng)計，2020年底已有近3.8萬km高速鐵路正在營運，同時還有更多的高鐵、普速鐵路正在規(guī)劃建設中。鐵路交通工程建設一方面為社會發(fā)展帶來重大的貢獻，同時也給工程沿線環(huán)境保護與水土保持方面帶來了諸多問題，特別是山區(qū)、丘陵區(qū)大規(guī)模的土石方挖填以及棄渣，容易造成嚴重的水土流失。

西南山區(qū)作為我國生態(tài)環(huán)境脆弱和敏感、地質環(huán)境多變、溝長谷深的艱險區(qū)域，面臨嚴峻的水土流失防治與生態(tài)環(huán)境保護問題。鐵路工程基礎設施具有線性里程長、永臨工程占地規(guī)模較大等特點，尤其是西南山區(qū)鐵路橋隧比大、長大隧道多，涉及的棄渣量大而帶來的臨時占地面積巨大。隨著工程建設的推進，施工過程中棄渣場位置較可研或初設批復的水土保持方案發(fā)生了較大變化。水土保持法中明文規(guī)定(第25、28條)：水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要作出重大變更的，應當經原審批機關批準。依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，其生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害[1]。因此，產生棄渣的建設項目必須明確水行政主管部門依法作出的行政許可后的棄渣存放地，該許可具有法律強制力；棄渣場的數(shù)量、位置、棄渣量等發(fā)生重大變化，應在棄渣前向原方案審批主管部門報批[2]。

本研究根據(jù)近年來西南艱險山區(qū)鐵路棄渣場現(xiàn)場變更的實際情況和主要原因，對鐵路棄渣場水土保持變更工作內容、方法、技術路線進行了梳理和歸納總結。

1 棄渣場變更原因

1.1 設計階段的差異

鐵路交通基礎設施工程水土保持方案報告書一般在可行性研究或初步設計階段完成編制，同時上報水行政主管部門并取得批復。編制單位根據(jù)線路走向、設計方案以及土石方等資料，在規(guī)定精度的地形圖上對棄渣場位置進行初步選定，進而開展現(xiàn)場調查。雖然在各設計階段，鐵路設計文件中均有水土保持篇章，但棄渣場設計均由各土石方發(fā)生專業(yè)負責，環(huán)境保護與水土保持專業(yè)僅負責配合。隨著設計深度的變化，局部線路的變動、施工方案調整、工程內容變動等，土石方填挖方總量等均會產生變化，棄渣場的位置、容量、棄渣量往往也多次發(fā)生變化調整。另外，即使棄渣場位置與可行性研究階段相比未發(fā)生變化，隨著勘察設計階段的細化深入，施工組織、施工時序、出渣位置等調整均會造成棄渣場變更或新增棄渣場。

1.2 征地拆遷及地方規(guī)劃的變化

伴隨鐵路交通基礎設施工程發(fā)生的征拆一般情況由地方政府相關部門完成協(xié)調，實際操作中，為維持區(qū)域穩(wěn)定盡量減少臨時用地拆遷、各地區(qū)征拆標準不統(tǒng)一、民眾訴求難以全部滿足，棄渣場位置需與當?shù)卣F路建設辦公室等相關單位協(xié)商后才能確定。另外，工程實施一般在水土保持方案批準2年后進行，由于時間的滯后性，地方政府的規(guī)劃、行政區(qū)調整、農村部分荒地調整為耕地等情況經常發(fā)生，造成棄渣場位置的頻繁變更。

1.3 施工管理水平的不同

施工管理主要體現(xiàn)在施工單位自身的管理和建設單位的統(tǒng)籌管理上。鐵路工程建設標段界定與劃分、招標與投標等工作在施工圖階段進行，進場后施工期具體的土石方及棄渣調配、渣場位置選擇會考慮標段劃分而產生困難；水土保持方案中，主要考慮棄渣場設置與土石方調配合理性，因此，往往會提出跨標段棄渣及調運的方式，在施工期不同施工單位間協(xié)調會有一定的難度。

由于鐵路工程建設的歷史性原因，水土保持防治工作未得到建設單位的足夠重視，一直都以“成功獲批”為唯一任務，水土保持監(jiān)測、水土保持監(jiān)理、水土保持變更等第三方服務機構往往在工程開工建設后才確定，更有部分鐵路未將主體工程監(jiān)理與水土保持監(jiān)理單位進行區(qū)分，導致水保技術服務方未及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場施工、實施過程中棄渣場變更問題并提出解決方案。同時，由于施工單位長期鐵路施工的詬病，大量的棄渣場未按水土保持方案及施工圖要求的位置進行設置，僅考慮了工程便利性與棄渣經濟性，造成后期棄渣場大量發(fā)生變更；另一方面，參建人員對水土保持工作思想上不重視、缺乏學習、表面宣傳等因素也是施工現(xiàn)場水土保持措施落實情況參差不齊的主要原因。

1.4 自然地理條件的限制

艱險山區(qū)受地形、河流、地質災害等條件限制，棄渣場規(guī)模確定與位置選擇工作開展極為困難。在水保方案、初步設計與施工圖設計各階段中，棄渣場位置與棄渣堆置方案往往發(fā)生巨大變化。特別是長大干線穿越自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、水源保護區(qū)、生態(tài)紅線等環(huán)境敏感區(qū)時，施工圖階段為減少穿越范圍、減少擾動面積，與水土保持方案在線路、施工平導、隧道進出口等發(fā)生變化，造成棄渣場位置同時發(fā)生變化[3]。

2 棄渣場變更工作推進

2.1 變更編制時機的選擇

鐵路工程從可行性研究、初步設計、施工圖均有環(huán)水保篇章，水土保持專業(yè)在每一個階段均會梳理棄渣場的變化情況。隨著政策的變化，現(xiàn)水土保持方案編制階段一般與初步設計同時推進，棄渣場在施工階段的變化程度最大，因此，應在該階段同步開展棄渣場變更。

對于已開工項目，往往存在棄渣場位置與原水土保持方案批復不一致，且已開始堆置棄渣，對于這種情況，建設單位應聯(lián)系原水土保持方案批復機關和屬地水行政主管部門開展水土保持監(jiān)督檢查，并根據(jù)監(jiān)督檢查意見進行現(xiàn)場整改，同步委托相關單位開展棄渣場水土保持變更梳理、編制、報審等相關工作。

2.2 變更資料的獲取

鐵路工程的施工圖基本上由一家設計單位負責完成，這種模式有利于收集棄渣場水保變更原始一手資料，但鐵路工程專業(yè)劃分較細，需對接的設計人員相對較多，因此，造成全過程資料搜集齊全較難。其中，不可或缺的棄渣場資料包括：線路平縱斷面圖及縮略圖、1∶10000地形圖、棄渣場主體設置及防護工程設計圖(1∶2000或1∶1000)、各專業(yè)工程數(shù)量表、棄渣場表、設計總說明、各專業(yè)篇章、棄渣場地質工程勘察報告等。在施工過程中開展的變更項目，可結合施工線位的衛(wèi)星影像以及已有的設計資料開展調查工作。在外業(yè)調查的過程中，變更報告編制單位應與主體設計、施工單位、建設單位、地方相關部門等保持長期有效地溝通，對所有已發(fā)生或即將發(fā)生的變更棄渣場進行確認，以便全面核查棄渣場選址的合理性、措施的可行性與可靠性。

2.3 現(xiàn)場調查工作的開展

現(xiàn)場調查工作的開展需與建設單位協(xié)調，提前聯(lián)系各標段施工、監(jiān)理、監(jiān)測等單位，提前對現(xiàn)場情況進行摸底，做好現(xiàn)場調查準備?，F(xiàn)場調查的對象應包含已有施工圖棄渣場、已提交變更設計棄渣場、已啟用尚未完善變更手續(xù)棄渣場、尚未啟用的棄渣場。針對西南山區(qū)棄渣場應充分利用無人機和谷歌、奧維等軟件對棄渣場進行精確定位和針對性的航空拍攝，充分調查棄渣場選址的合理性。現(xiàn)場調查過程中，應積極與地方、水行政主管部門保持深入溝通，對地方主管部門的意見和建議進行梳理吸收，完善建設項目的監(jiān)督檢查工作?，F(xiàn)場調查結束后，應針對全線棄渣場梳理存在的問題，建立棄渣場管理臺賬，與建設、施工單位建立即時問題反饋機制，為棄渣場變更報審創(chuàng)造更有利的條件。

棄渣場變更現(xiàn)場調查內容應包含名稱、里程樁號、行政區(qū)域、設計棄渣量、設計容量、最大堆高、已堆棄渣量、棄渣場施工圖設計、變更程序是否完備、有無選址意見等，并根據(jù)已有設計資料核查是否完善攔擋、排水、表土剝離等水土保持措施。尤其應對棄渣場的選址合理性進行重點排查，對下游一定范圍內(一般為1km的范圍)是否涉及居民點、工業(yè)企業(yè)、公共設施以及重要基礎設施等信息進行準確調查，棄渣場上游匯水面積大小、是否涉及不良地質、是否涉及河道管理范圍等也需要充分調查。

2.4 棄渣場選址合理性分析

根據(jù)《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433-2018)和《水土保持工程設計規(guī)范》(GB 51018-2014)，對棄渣場選址有強制性要求的條文如下[4-5]：(1)嚴禁在對公共設施、基礎設施、工業(yè)企業(yè)、居民點等有重大影響的區(qū)域設置棄土(石、渣、灰、矸石、尾礦)場；(2)嚴禁在對重要基礎設施、人民群眾生命財產安全及行洪安全有重大影響的區(qū)域布設棄渣場。其他限制性條款有[4-5]：(1)涉及河道的應符合河流防洪規(guī)劃和治導線的規(guī)定，不得設置在河道、湖泊和建成水庫管理范圍內；(2)棄渣場不宜設置在匯水面積和流量大、溝谷縱坡陡、出口不宜攔截的溝道，對棄渣場選址進行論證后，確需在此類溝道棄渣的，應采取安全有效的防護措施；(3)棄渣場應避開滑坡體等不良地質條件地段，不宜在泥石流易發(fā)區(qū)設置棄渣場，確需設置的，應確保棄渣場穩(wěn)定安全。

具體操作中，需根據(jù)上述法律規(guī)范條文，針對鐵路工程棄渣場變更后的選址是否合理及滿足要求進行逐一分析評價，對完全不滿足變更要求的棄渣場要進行棄渣位置的另行選擇，同時對已棄渣體進行及時清運處理。另外，根據(jù)已環(huán)評批復與環(huán)評報告，進一步深入結合編制期的棄渣場相關資料，核查棄渣位置與水土保持敏感區(qū)的重疊情況，并研判是否涉及已劃定批復的生態(tài)紅線、是否涉及已劃定批復的河湖管理范圍等，若棄渣場位于上述區(qū)域內，應另行選址；對可通過相關專題論證滿足法律法規(guī)要求的棄渣場，應開展專題論證并將論證結論納入棄渣場變更合理性分析。

2.5 棄渣場穩(wěn)定性、行洪論證及地質災害危險性評估

針對鐵路建設工程棄渣場水土保持變更工作，判斷棄渣場選址是否合理及滿足要求的主要難點在于：(1)棄渣場涉及穩(wěn)定安全問題的專項論證；(2)棄渣場涉及河道、流量較大溝道的行洪論證；(3)棄渣場涉及不良地質的地質災害危險性評估。

現(xiàn)行的水土保持相關國家標準及法規(guī)中僅對棄渣場對下游設施影響作出了定性的要求，無定量的安全防護距離要求，僅有《水利水電工程水土保持技術規(guī)范》(SL 575-2012)可供參考[6]，且該規(guī)范的防護距離為滾石滑落的安全防護距離。另外，有專家認為對于下游1km范圍內存在敏感點的棄渣場范圍，需要開展專項論證工作[2]。根據(jù)《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》中要求，當涉及安全穩(wěn)定問題的棄渣場變更，需在開展相應技術論證工作之后，按規(guī)定程序進行審批。

根據(jù)《水土保持工程設計規(guī)范》(GB 51018-2014)判定棄渣場等級為5級、匯水面積小于1km2的擋護工程滿足抗滑移抗傾覆等要求后，施工單位按照施工圖規(guī)范施工，安全防護距離滿足《水利水電工程水土保持技術規(guī)范》(SL 575-2012)要求且取得了地方主管部門選址意見的棄渣場，可認為滿足棄渣場選址要求。對于棄渣場等級大于等于4級或不滿足安全防護距離要求的棄渣場，應組織開展相應專項論證(包含棄渣場穩(wěn)定性評估、安全評估等)，若滿足最不利工況方可認定符合選址要求，否則應對棄渣場進行減量減高或另行選址搬遷。

棄渣場選址涉及河道或流量較大的溝道，現(xiàn)行的技術標準、條文規(guī)范中無據(jù)可考。對于臨河型棄渣場的選址確認，需完成征求河道主管部門及河湖辦意見、進行行洪論證、取得主管部門批復意見、得到河湖辦明確不涉及河道管理范圍認定等流程。對于流量較大的溝道型棄渣場首先應對棄渣場等級、攔溝型式等進行判定。本文初步建議在西南山區(qū)棄渣場匯水面積大于2km2的建設單位應組織開展行洪論證并取得河道主管部門批復意見后方確認選址；匯水面積小于2km2的應由變更報告編制單位進行水文計算。

根據(jù)《水土保持工程設計規(guī)范》(GB 51018-2014)要求，棄渣場的設置應避開地質條件不良區(qū)域，同時不宜設置在泥石流易發(fā)區(qū)，確需設置的應確保棄渣場穩(wěn)定安全?！秶临Y源部關于加強地質災害危險性評估工作的通知》要求對位于地質災害易發(fā)區(qū)的建設項目開展專項地質災害危險性評估。針對棄渣場涉及滑坡、泥石流等不良地質條件時，建設單位應委托專業(yè)機構開展棄渣場地質災害危險性評估，若評估結論為場地基本適宜建設棄渣場并經過專家技術審查，應將評估報告中的地質災害防治、治理措施納入棄渣場設計，綜合分析判定棄渣場滿足選址相關要求，否則應對棄渣位置進行調整。

2.6 棄渣場設計及審批

針對鐵路建設工程棄渣場設計主要由棄渣發(fā)生專業(yè)進行“一場一圖”設計的特點，水土保持專業(yè)作為配合專業(yè)應對棄渣場水土保持措施設計提出修改完善的要求，交由主體設計專業(yè)完善。棄渣場完整的水土保持措施體系主要包含：棄渣前的表土剝離和留存、表土的臨時防護；棄渣前完成擋護工程及截排水溝；棄渣過程中的分層碾壓及“自下而上”的堆渣方式；棄渣結束后的土地整治、棄渣場的植被恢復或復墾、棄渣場邊坡的分區(qū)分級與安全生態(tài)綜合立體防護。

由于鐵路工程棄渣場變更頻繁，所涉問題接口多、對接難，因此，變更方案編制單位應充分協(xié)調建設單位在報告編制至送審全過程就存在的問題與水行政主管部門進行充分溝通、匯報。在溝通匯報過程中，編制單位應展現(xiàn)問題、不回避問題才能更加有效地推動變更報告的審查審批。

3 棄渣場變更管理措施及建議

3.1 加強水土保持工作全流程管理實踐

建設單位應加強水土保持全流程管理實踐，進一步根據(jù)現(xiàn)場施工實際情況建立健全水土保持全過程管理設計，落實單位水土保持工作領導小組，加強對參建單位的檢查和考核，切實履行建設單位的水土保持主體責任。同時應加強對參建人員的宣傳工作，提高每一位參建人員的水土保持意識、責任感和管理水平。施工單位應嚴格按照棄渣場設計位置進行征地棄渣，確保先攔后棄，嚴禁亂堆亂棄；建設單位應制定嚴格的檢查處罰制度，對亂堆亂棄、不按設計圖施工的單位進行處罰。

3.2 完善棄渣場變更管理規(guī)定

鐵路建設工程有一套完整的工程變更管理規(guī)定，但棄渣場變更往往滯后于主體工程。建設單位應及時、統(tǒng)一組織勘察設計、現(xiàn)場監(jiān)理、實際施工等多單位對棄渣場變更進行現(xiàn)場確認，在棄渣場現(xiàn)場實際踏勘、弄清變更原因，且變更使用手續(xù)均應在棄渣場啟用前完成，進一步完善棄渣場變更相關主體設計圖，若涉及需要開展行洪論證、穩(wěn)定性評估或地質災害危險性評估，應提前開展相應論證工作，避免將各項論證工作滯后至施工階段。

3.3 加強水土保持監(jiān)理監(jiān)測

鐵路工程建設水土保持監(jiān)理監(jiān)測單位的招標工作基本滯后于工程建設，施工單位進場后水土保持監(jiān)理監(jiān)測單位尚未確定。建設單位應在未來的建設項目中將水土保持監(jiān)理監(jiān)測單位招標工作與施工招標同步進行，水土保持監(jiān)理監(jiān)測單位應根據(jù)施工圖抓緊落實水土保持監(jiān)理與現(xiàn)場監(jiān)測方案，并在現(xiàn)場施工人員與單位進場前開展，此外，還需按要求定期報送相關監(jiān)理監(jiān)測季報、年報及總結報告等。監(jiān)理監(jiān)測單位應借助無人機、衛(wèi)星影像等技術手段開展水土保持監(jiān)理監(jiān)測工作，準確定位棄渣位置、棄渣面積等基本信息，配合各參建單位等減少棄渣場變更。

4 結論

鐵路工程作為重大線型基礎設施工程，具有線路長、橋隧比高、土石方出渣量大、棄渣場散布且數(shù)量多等特點。西南山區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境脆弱和敏感、地質環(huán)境多變、溝長谷深的艱險區(qū)域，隨著國家生態(tài)文明建設、水土保持要求的不斷提高，渣場變更問題也逐漸凸顯出來。

鐵路工程由于設計階段的差異、征地拆遷及地方規(guī)劃的變化、施工管理水平的不同、自然條件的限制等各種主客觀因素，導致施工現(xiàn)場出現(xiàn)實際棄渣位置、數(shù)量、容量等與批復的水保方案不一致的情形，根據(jù)水保法等相關法律法規(guī)要求，須按規(guī)定要求完善棄渣場變更手續(xù)。

對于確需進行變更的棄渣場，相關水保工作應在施工圖階段展開，未獲得地方水行政主管部門選址同意并完善變更手續(xù)的棄渣場，不應開工建設。棄渣場變更應充分進行資料收集、嚴格現(xiàn)場調查與查勘，依據(jù)現(xiàn)行技術規(guī)范標準等客觀事實進行棄渣場選址合理性分析，必要時開展棄渣場穩(wěn)定性、行洪論證及地質災害危險性評估等專項評估，為渣場變更提供必要的技術支撐。

建設單位應加強水土保持全過程管理，建立健全全過程管理體系，落實單位水土保持工作領導小組，加強對參建單位的檢查和考核，切實履行建設單位的水土保持主體責任。各參建方在建設過程中，嚴格按相關規(guī)定完善變更管理要求，加強水土保持監(jiān)理監(jiān)測工作，嚴格按國家及鐵路行業(yè)相關要求開展棄渣場變更水土保持工作。